TA35 · 1ère Chambre — 28 octobre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 avril et 8 novembre 2021, M. et Mme D B, M. E C et l'association La Torche Nature Environnement, représentés par la SELARL Concept Avocats, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler, pour excès de pouvoir, l'arrêté du 20 octobre 2020 par lequel le maire de la commune de Plomeur ne s'est pas opposé à la déclaration préalable déposée par la société Orange UPR Ouest le 19 août 2020 en vue de la construction d'un pylône de téléphonie mobile et de l'édification d'une clôture sur un terrain situé à Kerloc'h, sur le territoire de cette commune, ainsi que les décisions implicites de rejet de leurs recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Plomeur le versement à chacun de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - ils justifient de leur intérêt à agir ; 
 - l'arrêté attaqué méconnaît les dispositions de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme ;  
 - il méconnaît les dispositions de l'article L. 111-5 du même code ; 
 - il est illégal en raison des insuffisances du dossier de déclaration préalable au regard des exigences de l'article R. 431-10 du même code auquel renvoie son article R. 431-36 ; 
 - le projet méconnaît les dispositions des articles R. 111-16 et R. 111-19 du même code ; 
 - il méconnaît également les dispositions des articles L. 121-8 et L. 121-13 du même code. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 29 septembre et 3 décembre 2021, la commune de Plomeur, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge des requérants le versement de la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable, à défaut pour les requérants de justifier de leur intérêt à agir ; 
 - aucun des moyens soulevés par les requérants n'est fondé. 
 Par un mémoire, enregistré le 12 novembre 2021, la société Orange, représentée par l'AARPI Frêche et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge solidaire des requérants le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable, à défaut pour les requérants de justifier de leur intérêt à agir ; 
 - aucun des moyens soulevés par les requérants n'est fondé. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Leduc, substituant Me Agostini, de la SELARL Concept Avocats, représentant les requérants, de Me Le Baron, de la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, représentant la commune de Plomeur, ainsi que celles de Me Pignet, de l'AARPI Frêche et Associés représentant la société Orange. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 19 août 2020, la société Orange UPR Ouest a déposé une déclaration préalable, complétée le 19 août 2020, en vue de l'implantation d'un pylône treillis de téléphonie mobile sur une parcelle cadastrée section A n° 800 située à Kerloc'h sur le territoire de la commune de Plomeur. Par un arrêté du 20 octobre 2020, le maire de cette commune ne s'est pas opposé à cette déclaration préalable. M. et Mme B et autres ont présenté, par lettres du 15 décembre 2020, des recours gracieux à l'encontre de cet arrêté, lesquels ont été implicitement rejetés par le maire de la commune de Plomeur. Par la présente requête, les requérants demandent l'annulation de l'arrêté du 20 octobre 2020 et des décisions implicites rejetant leurs recours gracieux. 
 Sur les fins de non-recevoir : 
 2. Aux termes de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme : " Une personne autre que l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager que si la construction, l'aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement () ".  
 3. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'une autorisation de construire de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien. Il appartient au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité. Le juge de l'excès de pouvoir apprécie la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci. 
 4. En outre, le propriétaire d'un terrain non construit est recevable, quand bien même il ne l'occuperait ni ne l'exploiterait, à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager si, au vu des éléments versés au dossier, il apparait que la construction projetée est, eu égard à ses caractéristiques et à la configuration des lieux en cause, de nature à affecter directement les conditions de jouissance de son bien. 
 5. D'une part, il ressort des pièces du dossier que M. et Mme B ainsi que M. C sont propriétaires, ainsi qu'ils en justifient par la production d'attestations notariées, de terrains situés respectivement à un peu moins de 140 et 80 mètres de l'ouvrage projetés, leurs maisons étant implantées à des distances d'environ 200 et 90 mètres du projet. Le projet consiste en l'implantation d'un pylône treillis en acier galvanisé d'une hauteur de 33,80 mètres, supportant trois antennes panneaux et faisceaux hertziens. Eu égard à la distance réduite séparant le terrain d'implantation du projet des propriétés des requérants, à la hauteur de l'ouvrage projeté et à la configuration des lieux, et nonobstant les caractéristiques techniques de l'ouvrage en cause permettant son insertion dans l'environnement et la circonstance que le terrain d'implantation soit en léger contrebas, M. et Mme B et M. C, qui invoquent en particulier les vues directes sur le pylône, justifient de ce que cet ouvrage est de nature à affecter de manière suffisamment directe les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de leurs biens pour que leur soit reconnu un intérêt leur donnant qualité pour agir à l'encontre de la décision attaquée. 
 6. D'autre part, l'article 2 des statuts de l'association La Torche Nature Environnement prévoit que cette dernière " a pour objet d'œuvrer au développement harmonieux du secteur, en termes de qualité de vie des résidents, de l'économie et du tourisme ", ce développement harmonieux " pass[ant] nécessairement par : / - une politique de sauvegarde drastique de l'environnement naturel, tant terrestre que maritime " et " des infrastructures d'accueil s'intégrant au mieux au contexte paysager et historique du site ". Aux termes de cet article, l'association " s'engage à veiller au respect environnemental du site en engageant toute action, y compris auprès des autorités judiciaires ou administratives, qui lui semblera nécessaire en cas de manquement, que ce soit en termes de pollution, de défiguration paysagère ou d'activité industrielles ou agricole incompatible avec son objet ". De plus, son périmètre d'intervention, qui est ainsi en principe le secteur de la Pointe de la Torche, pourra " s'étendre, en cas de nécessité, à l'ensemble du pays bigouden ". Si le projet contesté se trouve à environ deux kilomètres de la pointe de La Torche, il ressort des photomontages produits par les requérants que, compte tenu de la topographie et du caractère très peu construit de ce secteur, le pylône projeté sera visible depuis la pointe de La Torche, de sorte qu'il aura un impact sur le paysage et le cadre de vie des résidents. Dans ces circonstances particulières, l'association requérante doit être regardée comme justifiant également d'un intérêt à agir. 
 7. Il résulte de ce qui précède que les fins de non-recevoir tirées du défaut d'intérêt à agir des requérants opposées par la commune de Plomeur et la société Orange doivent être écartées. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants./ Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121 13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. / L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Elle est refusée lorsque ces constructions et installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages ". Le III de l'article 42 de la même loi prévoit  que : " Jusqu'au 31 décembre 2021, des constructions et installations qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites, dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant de la présente loi, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme en l'absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de la présente loi ". Le V du même article précise que les mots " en continuité avec les agglomérations et villages existants " - qui remplacent les mots : " soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement " s'appliquent " sans préjudice des autorisations d'urbanisme délivrées avant la publication de la présente loi ". Cette modification de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ne s'applique pas " aux demandes d'autorisation d'urbanisme déposées avant le 31 décembre 2021 ni aux révisions, mises en compatibilité ou modifications de documents d'urbanisme approuvées avant cette date ". La loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ayant été publiée au Journal officiel de la République française du 24 novembre 2018 et la déclaration préalable en litige ayant été déposée le 19 août 2020, les dispositions du V précitées sont applicables en l'espèce.  
 9. D'une part, il résulte des dispositions du premier alinéa de l'article L. 121 8 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable en l'espèce, que l'extension de l'urbanisation doit se réaliser, dans les communes littorales, soit en continuité avec les agglomérations et les villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. Constituent des agglomérations ou des villages où l'extension de l'urbanisation est possible, au sens et pour l'application de ces dispositions, les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions.  
 10. D'autre part, le deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, ouvre la possibilité, dans les autres secteurs urbanisés qui sont identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, à seule fin de permettre l'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et l'implantation de services publics, de densifier l'urbanisation, à l'exclusion de toute extension du périmètre bâti et sous réserve que ce dernier ne soit pas significativement modifié. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les espaces d'urbanisation diffuse éloignés de ces agglomérations et villages. Il ressort des dispositions de ce deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme que les secteurs déjà urbanisés qu'elles mentionnent se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. Par ailleurs, le III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique autorise, par anticipation, jusqu'au 31 décembre 2021 et sous réserve de l'accord de l'Etat, les constructions qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti dans les secteurs déjà urbanisés non encore identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme.  
 11. A la date de l'arrêté contesté, la commune de Plomeur était couverte par le schéma de cohérence territoriale de l'Ouest Cornouailles approuvé le 21 mai 2015. 
 12. Il ressort des pièces du dossier, notamment des plans et photographies produits, que le terrain d'assiette du projet en litige, est situé dans le secteur Kerloc'h, qui comporte plusieurs coupures d'urbanisation et comprend au total moins d'une vingtaine de constructions implantées de manière très éparse. Ce secteur ne constitue ni un village ni même un espace déjà urbanisé au sens des premier et deuxième alinéas de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et n'est pas identifié en tant que tel par le schéma de cohérence territoriale de l'Ouest Cornouailles. Entouré de vastes espaces naturels et agricoles, il n'est pas davantage en continuité avec un autre secteur urbanisé. Par suite, alors même que la station de téléphonie mobile a vocation à s'implanter à proximité d'une vaste serre et en dépit de l'ampleur limitée du projet, les requérants sont fondés à se prévaloir de la méconnaissance, par l'arrêté attaqué, des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. 
 13. En second lieu, aux termes par ailleurs de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage () est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer. En l'absence de ces documents, l'urbanisation peut être réalisée avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'État après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites appréciant l'impact de l'urbanisation sur la nature. Le plan local d'urbanisme respecte les dispositions de cet accord. / () ". Il résulte de ces dispositions qu'une opération conduisant à étendre l'urbanisation d'un espace proche du rivage ne peut être légalement autorisée que si elle est de caractère limité. Toutefois, une opération qu'il est projeté de réaliser en agglomération ou, de manière générale, dans des espaces déjà urbanisés ne peut être regardée comme une " extension de l'urbanisation " au sens de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme que si elle conduit à étendre ou à renforcer de manière significative l'urbanisation de quartiers périphériques ou si elle modifie de manière importante les caractéristiques d'un quartier, notamment en augmentant sensiblement la densité des constructions. En revanche, la seule réalisation, dans un quartier urbain, d'un ou plusieurs bâtiments qui est une simple opération de construction ne peut être regardée comme constituant une extension au sens de la loi. 
 14. Pour déterminer si une zone peut être qualifiée d'espace proche du rivage au sens des dispositions précitées, trois critères doivent être pris en compte, à savoir la distance séparant cette zone du rivage, son caractère urbanisé ou non et la covisibilité entre cette zone et la mer. L'objectif d'urbanisation limitée visé par ces dispositions exige que soit retenu, comme espace proche du rivage, un territoire dont le développement urbain forme un ensemble cohérent. Le critère de covisibilité n'implique pas que chaque parcelle située au sein de l'espace ainsi qualifié soit située en covisibilité de la mer, dès lors qu'une telle parcelle ne peut être séparée de l'ensemble cohérent dont elle fait partie. 
 15. Le terrain d'assiette du projet, dont il n'est pas contesté qu'il est inséré au sein des espaces proches des rivages tels que délimités par le schéma de cohérence territoriale de l'Ouest Cornouailles, se situe à environ 1,6 kilomètre du rivage dont il est séparé par une zone en dénivelé négatif, non bâtie et très peu arborée. Les photomontages produits par les requérants, dont la valeur n'est pas contestée, montrent par ailleurs une visibilité du terrain d'assiette du projet depuis le rivage. Il est constant, dans ces conditions, que ce terrain se trouve en espace proche du rivage. Ainsi qu'il a été dit au point 12 du présent jugement, cette parcelle ne se situe ni au sein ni en continuité d'un secteur urbanisé. Les requérants sont dès lors fondés à soutenir que l'arrêté attaqué méconnaît également les dispositions précitées de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme. 
 16. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est de nature, en l'état de l'instruction, à justifier l'annulation de l'arrêté attaqué. 
 17. Les vices mentionnés aux points 12 et 15 du présent jugement ne sont pas régularisables par une autorisation d'urbanisme modificative. Il n'y a dès lors lieu de faire application ni des dispositions de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme, ni de celles de l'article L. 600-5-1 du même code. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants sont fondés à solliciter l'annulation de l'arrêté du maire de la commune de Plomeur du 20 octobre 2020 et des décisions implicites de rejet de leurs recours gracieux. 
 Sur les frais liés au litige : 
 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge des requérants, qui ne sont pas les parties perdantes, le versement à la commune de Plomeur et à la société Orange de quelque somme que ce soit au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 20. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la commune de Plomeur le versement de la somme globale de 1 500 euros à M. et Mme B, à M. C et à l'association La Torche Nature Environnement au titre des mêmes dispositions. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du maire de la commune de Plomeur du 20 octobre 2020 et les décisions implicites de rejet des recours gracieux de M. et Mme B, M. C et l'association La Torche Nature Environnement sont annulés. 
 Article 2 : La commune de Plomeur versera à M. et Mme B, à M. C et à l'association La Torche Nature Environnement la somme globale de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Plomeur et la société Orange au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. D B, désigné représentant unique des requérants dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, à la commune de Plomeur et à la société Orange. 
 Délibéré après l'audience du 21 octobre 2022 à laquelle siégeaient : 
 M. Kolbert, président, 
 Mme Plumerault, première conseillère, 
 Mme René, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 octobre 2022. 
 La rapporteure, 
 signé 
 C. A 
 Le président, 
 signé 
 E. Kolbert 
 La greffière d'audience, 
 signé 
 J. Jubault 
 La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.