TA78 · 9ème chambre — 4 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 1er mars 2021, la SAS J.M.A et la SCI MASI, représentées par Me Harutyunyan, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 21 décembre 2020 par laquelle l'établissement public foncier d'Ile-de-France a exercé son droit de préemption sur le bien situé au 2, 4, 6 avenue d'Estienne d'Orves à Juvisy-sur-Orge ;   
 2°) d'enjoindre à l'établissement public foncier d'Ile-de-France de rétrocéder les biens préemptés à la SCI MASI à compter de la notification du jugement à intervenir, sous une astreinte qu'il plaira au tribunal de fixer ;  
 3°) de condamner l'établissement public foncier d'Ile-de-France à leur verser la somme de 20 000 euros en réparation des préjudices subis, assortie des intérêts et de leur capitalisation ;  
 4°) de mettre à la charge de l'établissement public foncier d'Ile-de-France la somme de    10 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens.  
 Elles soutiennent que : 
 - la décision attaquée est entachée d'incompétence ; la délégation du droit de préemption urbain faite le 6 novembre 2020 par le président de l'établissement public territorial au profit de l'établissement public foncier d'Ile-de-France était irrégulière dès lors que le conseil territorial de cet établissement est le seul titulaire de ce droit et qu'il n'a pas été délégué à son président ; la décision du 6 novembre 2020 sur la base de laquelle la décision attaquée a été prise n'a pas fait l'objet de mesure de publicité et d'une transmission au contrôle de légalité ; l'établissement public foncier d'Ile-de-France ne justifie pas que son directeur général bénéficiait d'une délégation de signature pour prendre la décision attaquée ;  
 - elle est insuffisamment motivée ;  
 - elle est entachée d'un vice de procédure dès lors que les services des domaines et le directeur des services fiscaux n'ont pas été saisis pour avis ; 
 - elle méconnaît les dispositions des articles L. 213-2, R. 213-7 et D. 213-13-2 du code de l'urbanisme dès lors qu'il n'est pas établi que la décision attaquée a été prise dans le délai de deux mois et notifiée à l'acquéreur évincé ; les demandes de visite et de communication des documents n'ont pas fait l'objet d'une notification au vendeur ;  
 - elle est entachée d'erreur de droit dès lors que l'établissement ne justifie pas de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objectifs mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. 
 - elle est entachée d'erreur de droit dès lors que l'établissement ne justifie pas que ce projet répond à un intérêt général suffisant ;  
 - elle est entachée d'erreur de droit dès lors que les biens préemptés ne relèvent pas du périmètre d'exercice du droit de préemption tel que défini par l'établissement. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 15 septembre 2022, l'établissement public foncier d'Ile-de-France, représentée par Me Moghrani, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge des sociétés requérantes au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 Par une ordonnance du 19 septembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 25 novembre 2022 à 12 heures.  
 Par un courrier du 10 mars 2023, le tribunal a informé les parties, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement à intervenir est susceptible d'être fondé sur le moyen, relevé d'office, tiré de de l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires en l'absence de décision préalable de nature à lier le contentieux en méconnaissance de l'article R. 421-1 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Maljevic, conseiller, 
 - les conclusions de M. Fraisseix, rapporteur public,  
 - et les observations de Me Moghrani, représentant l'établissement public foncier d'Ile-de-France.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une décision n° 2000237 du 21 décembre 2020, le directeur général de l'établissement public foncier d'Ile-de-France a exercé son droit de préemption urbain pour acquérir un bien cadastré section AH n° 234, sis 2, 4, 6 avenue Estienne d'Orves à Juvisy-sur-Orge, dont la SCI MASI s'était portée acquéreur. Par la présente requête, la SAS J.M.A, acquéreur évincé, et la SCI MASI, créée pour gérer le bien ainsi acquis, demandent au tribunal l'annulation de cette décision et la condamnation de l'établissement public foncier d'Ile-de-France à leur verser la somme de 20 000 euros en réparation des préjudices qu'elles estiment avoir subis.  
 Sur les conclusions aux fins d'annulation :  
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d'urbanisation future délimitées par ce plan () ". Aux termes de l'article L. 211-2 du même code, également dans sa rédaction applicable au présent litige : " Lorsque la commune fait partie d'un établissement public de coopération intercommunale y ayant vocation, elle peut, en accord avec cet établissement, lui déléguer tout ou partie des compétences qui lui sont attribuées par le présent chapitre () ". Aux termes de l'article L. 213-3 du même code : " Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l'Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement. Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l'occasion de l'aliénation d'un bien. Les biens ainsi acquis entrent dans le patrimoine du délégataire () ". Aux termes de l'article R. 213-1 du code de l'urbanisme : " La délégation du droit de préemption prévue par l'article L. 213-3 résulte d'une délibération de l'organe délibérant du titulaire du droit de préemption. / Cette délibération précise, le cas échéant, les conditions auxquelles la délégation est subordonnée. / Cette délégation peut être retirée par une délibération prise dans les mêmes formes ". Aux termes de l'article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales : " () Le président de l'établissement public de coopération intercommunale peut, par délégation de son organe délibérant, être chargé d'exercer, au nom de l'établissement, les droits de préemption, ainsi que le droit de priorité, dont celui-ci est titulaire ou délégataire en application du code de l'urbanisme. Il peut également déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien, dans les conditions que fixe l'organe délibérant de l'établissement () ".  
 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. Pour les décisions individuelles, cette transmission intervient dans un délai de quinze jours à compter de leur signature. () / La publication ou l'affichage des actes mentionnés au premier alinéa sont assurés sous forme papier. La publication peut également être assurée, le même jour, sous forme électronique, dans des conditions, fixées par un décret en Conseil d'Etat, de nature à garantir leur authenticité. Dans ce dernier cas, la formalité d'affichage des actes a lieu, par extraits, à la mairie et un exemplaire sous forme papier des actes est mis à la disposition du public. La version électronique est mise à la disposition du public de manière permanente et gratuite ". Aux termes de l'article L. 5211-3 du même code, également dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les dispositions du chapitre premier du titre III du livre premier de la deuxième partie relatives au contrôle de légalité et au caractère exécutoire des actes des communes sont applicables aux établissements publics de coopération intercommunale () ". 
 4. Il est constant que l'établissement public territoriale Grand-Orly Seine Bièvre était titulaire du droit de préemption urbain dans le secteur du bien en litige conformément aux dispositions citées au point 2. Si par une délibération du 3 mars 2017, le conseil territorial de l'établissement public territorial a délégué à son président le droit de préemption urbain sur l'ensemble de son périmètre, il est constant que par une délibération du 15 avril 2017, cette délégation a été retirée. Dans ces conditions, le président de l'établissement public territorial Grand-Orly Seine Bièvre n'était pas compétent pour prendre la décision du 6 novembre 2020 par laquelle il a délégué le droit de préemption urbain, dont était titulaire l'organe délibérant de l'établissement public territorial, au profit de l'établissement public foncier d'Ile-de-France, alors qu'au demeurant il ne ressort pas des pièces du dossier que cette décision a fait l'objet d'une publicité et d'une transmission au contrôle de légalité. En outre, si l'établissement public foncier d'Ile-de-France fait valoir que, par une délibération intervenue le 15 décembre 2020, le conseil territorial de l'établissement public territorial a délégué sa compétence en matière d'exercice du droit de préemption urbain à son président, cette délibération a été signée, publiée et transmise au contrôle de légalité le 22 décembre 2020, soit postérieurement à la date de la décision de préemption litigieuse. Dès lors, le moyen tiré de ce que le directeur général de l'établissement public foncier d'Île-de-France ne pouvait régulièrement intervenir sur le fondement de cette délégation à la date à laquelle la décision attaquée a été prise doit être accueilli. 
 5. Pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens soulevés n'apparaît, en l'état du dossier, susceptible de fonder l'annulation de la décision attaquée. 
 6. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS J.M.A et la SCI MASI sont fondées à demander l'annulation de la décision du 21 décembre 2020 par laquelle l'établissement public foncier d'Ile-de-France a décidé d'exercer son droit de préemption sur le bien cadastré section AH n° 234, sis 2, 4, 6 avenue Estienne d'Orves à Juvisy-sur-Orge. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 7. Aux termes de l'article R.421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ". 
 8. Il ne résulte pas de l'instruction que les sociétés requérantes aient présenté de réclamation préalable tendant à ce que l'Etat leur verse une indemnité en réparation des préjudices qu'elles estiment avoir subis du fait de la décision irrégulière du 21 décembre 2020, préalablement à l'introduction de la présente requête. Dès lors, les conclusions aux fins d'indemnisation présentées par les sociétés requérantes ne peuvent qu'être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 9.  D'une part, aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative :            " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ". Aux termes de son article L. 911-3 : " Saisie de conclusions en ce sens, la juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet. ". 
 10. D'autre part, aux termes de l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l'acquisition du bien en priorité/ Le prix proposé vise à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle. A défaut d'accord amiable, le prix est fixé par la juridiction compétente en matière d'expropriation, conformément aux règles mentionnées à l'article L. 213-4/ A défaut d'acceptation dans le délai de trois mois à compter de la notification de la décision juridictionnelle devenue définitive, les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel sont réputés avoir renoncé à l'acquisition/ Dans le cas où les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel ont renoncé expressément ou tacitement à l'acquisition dans les conditions mentionnées aux trois premiers alinéas du présent article, le titulaire du droit de préemption propose également l'acquisition à la personne qui avait l'intention d'acquérir le bien, lorsque son nom était inscrit dans la déclaration mentionnée à l'article L. 213-2. ". 
 11. Il appartient au juge administratif, saisi de conclusions en ce sens par l'ancien propriétaire ou par l'acquéreur évincé et après avoir mis en cause l'autre partie à la vente initialement projetée, d'exercer les pouvoirs qu'il tient des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative afin d'ordonner, le cas échéant sous astreinte, les mesures qu'implique l'annulation, par le juge de l'excès de pouvoir, d'une décision de préemption, sous réserve de la compétence du juge judiciaire, en cas de désaccord sur le prix auquel l'acquisition du bien doit être proposée, pour fixer ce prix. A ce titre, il lui appartient, après avoir vérifié, au regard de l'ensemble des intérêts en présence, que le rétablissement de la situation initiale ne porte pas une atteinte excessive à l'intérêt général, de prescrire au titulaire du droit de préemption qui a acquis le bien illégalement préempté, s'il ne l'a pas entre-temps cédé à un tiers, de prendre toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée et, en particulier, de  proposer à l'ancien propriétaire puis, le cas échéant, à l'acquéreur évincé d'acquérir le bien, à un prix visant à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle. 
 12. Dans l'hypothèse où, à la date du présent jugement, l'établissement public foncier d'Ile-de-France aurait effectivement procédé à l'acquisition du bien préempté, et ne l'aurait pas déjà cédé à un tiers, il ne résulte pas de l'instruction, et n'est pas même soutenu, au regard de l'ensemble des intérêts en présence, que le rétablissement de la situation initiale porterait une atteinte excessive à l'intérêt général. Aussi, dans cette hypothèse, il est enjoint à l'établissement public foncier d'Ile-de-France de proposer, dans un délai de trois mois, à la SCI MASI d'acquérir le bien et ce, à un prix visant à rétablir autant que possible et sans enrichissement injustifié de l'une quelconque des parties les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les frais liés au litige : 
 13. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des sociétés requérantes, la somme demandée par l'établissement public foncier d'Ile-de-France au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a en revanche lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'établissement public foncier d'Ile-de-France, le versement aux sociétés requérantes d'une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 14. D'autre part, la présente instance n'ayant donné lieu à aucun dépens, les conclusions de la requête formulées à ce titre ne peuvent qu'être rejetées.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision du 21 décembre 2020 par laquelle l'établissement public foncier d'Ile-de-France a décidé d'exercer son droit de préemption sur le bien cadastré section AH        n° 234, situé 2, 4, 6 avenue Estienne d'Orves à Juvisy-sur-Orge, est annulée. 
 Article 2 : Dans l'hypothèse où le bien préempté auraient déjà été acquis par l'établissement public foncier d'Ile-de-France, et n'aurait pas déjà été cédé à un tiers, il est enjoint à cet établissement de le proposer en priorité à la SCI MASI, dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement à intervenir. 
 Article 3 : L'établissement public foncier d'Ile-de-France versera à la SAS J.M.A et la SCI MASI la somme globale de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 5 : Les conclusions de l'établissement public foncier d'Ile-de-France sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 6 : Le présent jugement sera notifié à la SAS J.M.A, à la SCI MASI et à  l'établissement public foncier d'Ile-de-France. 
 Délibéré après l'audience du 14 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Boukheloua, présidente, 
 Mme Marc, première conseillère, 
 M. Maljevic, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 avril 2023.  
 Le rapporteur, 
                signé 
 S. Maljevic 
 La présidente, 
 signé 
 N. Boukheloua        
 La greffière, 
 signé 
 B. Bartyzel 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Essonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.