TA64 · 2ème Chambre — 21 décembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 7 juillet 2021, le 25 octobre 2021 et le 8 avril 2022, le département du Gers, représenté par Me Hourcabie, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision par laquelle l'Etat a rejeté sa demande indemnitaire ; 
 2°) de condamner l'Etat à verser au département du Gers une somme, à parfaire, de 6 945 835,28 euros, augmentée des intérêts au taux légal et de la capitalisation de ces derniers, en réparation du préjudice subi du fait du coût du revenu de solidarité active (RSA) effectivement supporté en  l'absence de compensation financière des revalorisations successives du RSA, pour la période du 1er septembre 2013 au 1er septembre 2018 et, à défaut, une somme qui sera déterminée par expert à désigner ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - L'Etat a commis une faute en s'abstenant de prévoir la compensation financière de l'accroissement des charges consécutif aux décrets de revalorisation du RSA, en méconnaissance des articles 72 et 72-2 de la Constitution et du principe de libre administration et d'autonomie financière qui en découle, et de l'article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales ; 
 - l'accroissement des charges consécutif à l'entrée en vigueur des décrets de revalorisation du revenu de solidarité active impliquait, outre l'édiction, après avis de la commission consultative prévue à l'article L. 1614- 3 du code général des collectivités territoriales, d'un arrêté constatant le montant des dépenses résultant des accroissements de charges induits pour le Département par chacun des décrets de revalorisation, le versement d'une compensation financière, et ce, conformément à l'engagement pris dès 2012 par l'Etat ; 
 - aucun des dispositifs prévus par la loi de finances pour 2014 n'avait pour objet de financer les revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du RSA décidées par l'Etat par les cinq décrets pris de 2013 à 2017 ; en effet elle ne vise pas les revalorisations exceptionnelles de RSA et il ressort des travaux parlementaires de cette loi de finances pour 2014 que les trois ressources que constituent le dispositif de compensation péréquée, les droits de mutation à titre onéreux et le fonds de solidarité en faveur des départements n'avaient aucunement pour objet et n'ont pu avoir pour effet de compenser les charges nouvelles induites par les revalorisations exceptionnelles du RSA ; 
 - la seule circonstance que la loi de finances pour 2020 ait précisé, à postériori, que les trois ressources mobilisées par les articles 42, 77 et 78 de la loi de finances pour 2014 doivent être considérées comme ayant vocation à financer le reste à charge supporté par les départements au titre des trois allocations individuelles de solidarité ne saurait priver le département de son droit à compensation ; en prévoyant que les trois dispositifs de compensation en cause ont eu pour objet et assureraient la compensation des dépenses exposées par les départements au titre des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire de l'allocation prévue aux articles  
 L. 262-2 et L. 262-3 du code de l'action sociale et des familles, l'article 196 de la loi de finances pour 2020 a ajouté des " dispositions nouvelles " et a un " caractère modificatif " qui empêche de la considérer comme une loi interprétative ; et même si la qualité de loi interprétative devait lui être reconnue, il conviendrait de dénier à l'article 196 de la loi de finances pour 2020 le fait d'être justifié par d'" impérieux motifs d'intérêt général " s'agissant en l'espèce d'un motif purement financier ; l'Etat ne saurait se prévaloir de la décision du Conseil constitutionnel  
 n° 2019-796 DC du 27 décembre 2019, qui ne se prononce pas sur la constitutionnalité des dispositions de l'article 196 de loi de finances pour l'année 2020, qui n'ont de valeur qu'" interprétative " ; 
 - le département du Gers subit un préjudice lié à l'accroissement, non compensé, de la charge que représente le RSA dans les finances du département justifié dans un document produit en annexe ; une expertise judiciaire pourrait être ordonnée avant dire droit si le tribunal l'estimait nécessaire. 
 Par des mémoires enregistrés le 21 septembre 2021 et le 22 décembre 2021, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles 72 et 72-2 de la Constitution est inopérant ; 
 - le département n'apporte aucun élément pour établir que les revalorisations du RSA auraient entravé sa libre administration ; 
 - l'État n'a commis aucune faute, dès lors que le département a été intégralement compensé des effets de la réforme, selon les modalités rappelées au I de l'article 196 de la loi de finances pour 2020 n° 2019-479 du 28 décembre 2019. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la Constitution ; 
 - la décision du Conseil constitutionnel n° 2019-796 DC du 27 décembre 2019 ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 ; 
 - les décrets n° 2013-793 du 30 août 2013, n° 2014-1127 du 3 octobre 2014, n° 2015-1231 du 6 octobre 2015, n° 2016-1726 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du 4 mai 2017 portant revalorisation du montant forfaitaire du revenu de solidarité active ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Dumez-Fauchille, 
 - les conclusions de Mme Réaut, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Gauthier, représentant le département du Gers. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par cinq décrets, n° 2013-793 du 30 août 2013, n° 2014-1127 du 3 octobre 2014, n° 2015-1231 du 6 octobre 2015, n° 2016-1276 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du 4 mai 2017, l'Etat a procédé à la revalorisation du montant forfaitaire du revenu de solidarité active (RSA) prévue dans le cadre du " plan pauvreté " adopté en juillet 2013 de 10 % en cinq ans. Par courrier du 24 mars 2021, le département du Gers a formé auprès de l'Etat une demande indemnitaire en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi du fait de l'absence fautive de l'Etat de compensation des charges nouvelles représentées par les revalorisations successives du revenu de solidarité active entre le 1er septembre 2013 et le 1er septembre 2018 prévues par les cinq décrets précités. Il demande au tribunal d'annuler le rejet implicite de sa demande indemnitaire et de condamner l'Etat à lui payer la somme à parfaire de 6 945 835,28 euros correspondant à la charge du coût du RSA qui n'a pas été compensée par l'Etat, augmentée des intérêts au taux légal, ou à défaut, une somme à déterminer par un expert. 
 Sur le principe de la responsabilité de l'Etat :  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article 72 de la Constitution : " Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74. () Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences. () ". Aux termes de l'article 72-2 de la Constitution : " Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. () Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. () ". 
 3. D'une part, les décrets cités au point 1 relatifs à la revalorisation du montant forfaitaire du RSA, ont pour seul objet de revaloriser le montant forfaitaire mensuel du revenu de solidarité active pour un allocataire tel que prévu par l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles et ne constituent pas des extensions de compétences au sens de l'article 72-2 de la Constitution. Par suite, le département du Gers n'est pas fondé à soutenir que l'Etat a commis une faute en ne respectant pas l'obligation de compensation que prévoit cet article. 
 4. D'autre part, le département du Gers ne démontre pas qu'au regard de sa situation budgétaire, l'accroissement des charges liées aux revalorisations successives du montant forfaitaire du RSA par les décrets susvisés, a conduit à une dégradation du financement de cette allocation dans des conditions telles que le principe de libre administration des collectivités locales prévu à l'article 72 de la Constitution aurait été méconnu. 
 5. En deuxième lieu, en vertu des dispositions de l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales, le transfert d'une compétence de l'Etat aux collectivités territoriales donne lieu, lorsqu'il induit un accroissement net de charges pour ces dernières, au transfert concomitant des ressources nécessaires à l'exercice normal de cette compétence. Aux termes du second alinéa de l'article L. 1614-2 de ce code : " Toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l'Etat, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées est compensée dans les conditions prévues à l'article L. 1614-1. Toutefois, cette compensation n'intervient que pour la partie de la charge qui n'est pas déjà compensée par l'accroissement de la dotation générale de décentralisation mentionnée à l'article L. 1614-4 ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 1614-3 de ce code : " Le montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges est constaté pour chaque collectivité par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre chargé du budget, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges du Comité des finances locales, dans les conditions définies à l'article L. 1211-4-1 ". Enfin, en vertu de l'article L. 1614-5-1 de ce code, l'arrêté mentionné à l'article L. 1614-3 intervient dans les six mois de la publication des dispositions législatives ou réglementaires auxquelles il se rapporte. 
 6. Par un arrêté du 2 décembre 2020 fixant le montant des accroissements de charge résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du RSA, qui vise les cinq décrets de revalorisation cités au point 1, pris après avis du 21 octobre 2020 de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC), la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et le ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, ont fixé à  1 399 805 208 euros le montant annuel des accroissements de charge résultant pour les départements concernés par ces mesures à compter du 1er septembre 2018, dont 2 773 774 euros pour le département du Gers. La circonstance que cet arrêté prend en compte globalement les conséquences financières des augmentations édictées par les cinq décrets, au lieu de fixer le montant des accroissements de charge pour chaque année sur la période du 30 août 2013 au 1er septembre 2018, ne constitue pas une illégalité fautive de l'Etat. Au demeurant, le département requérant n'établit pas l'existence d'un lien de causalité direct et certain entre le préjudice invoqué, tenant au défaut de compensation de charges nouvelles, et la méconnaissance alléguée des dispositions de l'article  
 L. 1614-5-1 du code général des collectivités territoriales prévoyant qu'un arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre chargé du budget constate dans un délai de six mois les accroissements de charges. 
 7. En troisième lieu, aux termes de l'article 196 de la loi de finances pour 2020 :  
 " I. - Les ressources attribuées aux départements en application du dispositif de compensation péréquée et du fonds de solidarité en faveur des départements prévus, respectivement, aux articles L. 3334-16-3 et L. 3335-3 du code général des collectivités territoriales ainsi que les recettes résultant du relèvement, au-delà de 3,8 %, du taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d'enregistrement intervenu en application du second alinéa de l'article 1594 D du code général des impôts assurent, pour chaque département, la compensation des dépenses exposées au titre des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire de l'allocation prévue aux articles L. 262-2 et L. 262-3 du code de l'action sociale et des familles, résultant des décrets  
 n° 2013-793 du 30 août 2013, n° 2014-1127 du 3 octobre 2014, n° 2015-1231 du 6 octobre 2015, n° 2016-1276 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du 4 mai 2017 portant revalorisation du montant forfaitaire du revenu de solidarité active. / () III. - Les ressources issues, du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2019, du dispositif de compensation péréquée et du fonds de solidarité en faveur des départements mentionnés au I, ainsi que celles que les départements pouvaient tirer du relèvement, au-delà de 3,8 %, du taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d'enregistrement, ont eu pour objet la compensation des dépenses qu'ils ont exposées, du 1er septembre 2013 au 31 août 2019, en application des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire de l'allocation prévue aux articles L. 262-2 et L. 262-3 du code de l'action sociale et des familles, résultant des décrets mentionnés au I du présent article.  
 8. Pour justifier que l'Etat a respecté ses obligations de compensation fixées aux articles L. 1614-1 et L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales, le ministre se prévaut des trois nouvelles ressources instaurées au bénéfice des départements à partir du 1er janvier 2014 par les articles 42, 77 et 78 de la loi de finances pour 2014 et des dispositions, citées au point précédent, de l'article 196 de la loi de finances pour 2020 qui précisent que ces dispositifs mis en place ont, ou ont eu pour objet la compensation des dépenses exposée,s en application des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire de l'allocation de RSA résultant des cinq décrets. 
 9. Si le département soutient qu'aucun des dispositifs prévus par la loi de finances pour 2014 n'avait pour objet de financer les revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du RSA décidées par l'Etat par les cinq décrets pris de 2013 à 2017, il n'est pas contesté que le conseil départemental du Gers a délibéré dès 2014 afin d'augmenter la fiscalité des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) à compter du 1er mars sur son territoire, en vue de bénéficier de la faculté ouverte par la loi de finances pour 2014. Il ressort des pièces du dossier que cette hausse lui a rapporté, entre 2014 et 2019, la somme de 18 352 361 euros. Sur la même période, le département a bénéficié de l'entrée en vigueur du dispositif, de compensation péréquée (DCP), qui s'est élevé entre 2014 et 2019 à 35 597 753 euros et du fonds de solidarité en faveur des départements, lui apportant plus de 22 611 995 euros. Les ressources ainsi générées pour le département du Gers par la mise en œuvre de ces trois dispositifs s'élèvent donc à un montant total de 76 562 109 euros, excédant de 65 324 753 d'euros les dépenses cumulées liées aux cinq revalorisations successives du RSA, lesquelles s'élèvent à 11 237 356 euros. 
 10. Si le département du Gers conteste que le législateur ait eu l'intention, par les dispositions visées au point 7, de compenser des revalorisations exceptionnelles du RSA mises en œuvre par les cinq décrets successifs, citant notamment à cet égard les conclusions du rapport public thématique de la Cour des Comptes de janvier 2022 consacré au " revenu de solidarité active ", le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2019-796 DC du 27 décembre 2019 a jugé, en s'appuyant sur les travaux préparatoires de la loi du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, qu'en adoptant ces trois dispositifs de compensation, à savoir le dispositif de compensation péréquée (DCP), la faculté de porter de 3,8 à 4,5 % le taux plafond des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et le fonds de solidarité en faveur des départements (FSD), le législateur avait entendu notamment assurer le financement des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du RSA alors annoncées, à hauteur de 10 % sur cinq ans. Eu égard à l'autorité de chose jugée attachée aux motifs qui sont le soutien nécessaire du dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel statuant sur la conformité d'une loi à la Constitution, le département ne peut être fondé à soutenir que cette loi devrait être écartée, ni davantage qu'elle ne serait pas justifiée par des motifs d'intérêt général impérieux en méconnaissance de son droit au recours effectif découlant des stipulations de l'article 6§1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, alors qu'en tout état de cause celles-ci ne peuvent être utilement invoquées dans un litige relatif à la répartition des ressources financières publiques entre personnes publiques. Par suite, compte tenu des dispositifs de compensation prévus aux revalorisations successives du RSA par les décrets visés au point 1, et sans que le département puisse utilement invoquer, à l'égard de l'objet du présent litige, la non couverture, par ces dispositifs du reste à charge liés à l'ensemble des trois allocations (RSA, allocation personnalisée d'autonomie, prestation de compensation du handicap) relevant de sa compétence, le département n'est pas fondé à soutenir que les décrets de revalorisation n'auraient pas été accompagnés d'une compensation financière en méconnaissance de l'article L. 1641-2 du code général des collectivités territoriales. 
 11. Enfin, si le département soutient que les dispositions de l'article 196 de la loi de finances pour 2020 constitueraient une validation rétroactive tendant à prémunir l'État d'un risque contentieux lié à l'absence, au profit des départements, de mesures de compensation adéquates en contrepartie des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du revenu de solidarité active, les dispositions contestées, qui ne font que rappeler, afin de lever toute ambiguïté, l'objet initial de ces trois dispositifs de compensation, n'ont de valeur qu'interprétative, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 27 décembre 2019. 
 12. En dernier lieu, pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 9 et 10, compte tenu des dispositifs de compensation mis en œuvre, le département du Gers n'est pas fondé à invoquer la méconnaissance de l'engagement exprimé par l'Etat à la compensation des revalorisations du RSA, ni la méconnaissance du principe de confiance légitime dans cet engagement. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède, qu'en l'absence de toute illégalité fautive, et sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise, la demande indemnitaire présentée par le département du Gers doit être rejetée.  
 Sur les frais liés à l'instance : 
 14. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation." 
 15. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par le département du Gers doivent dès lors être rejetées.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête du département du Gers est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié au département du Gers et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Délibéré après l'audience du 7 décembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Madelaigue, présidente, 
 Mme Dumez-Fauchille, première conseillère, 
 M. Diard, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 décembre 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 V. DUMEZ-FAUCHILLE 
 La présidente, 
 Signé 
 F. MADELAIGUE       La greffière, 
 Signé 
 P. SANTERRE 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition : 
 La greffière,