TA30 · 1ère Chambre — 18 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 9 juin 2021 et des mémoires enregistrés les 21 mars, 16 mai, 13 juillet, 19 août et 27 octobre 2022, la commune de Tresques, représentée par Me Blanc, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 14 décembre 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Gard Rhodanien a approuvé le schéma de cohérence territoriale, ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération du Gard Rhodanien le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la délibération méconnaît les dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'environnement dès lors que les conclusions de la commission d'enquête ne sont pas consignées dans une présentation séparée ; 
 - elle méconnaît les dispositions de l'article L. 141-5 du code de l'urbanisme dès lors que le document d'orientation et d'objectifs (DOO) fixe des règles trop précises et contraignantes, et qu'il prévoit que les plans qui y sont annexés ont une portée prescriptive ;  
 - le classement en secteur stratégique pour l'urbanisation en extension du secteur Ouest du centre-ville de Tresques est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 Par des mémoires en défense enregistrés les 22 février, 8 avril, 29 juillet et 17 octobre 2022, la communauté d'agglomération du Gard Rhodanien, représentée par Me Gil-Fourrier, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la commune requérante le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ;  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Rouault, pour la commune de Tresques, et celles de Me Cros pour la communauté d'agglomération du Gard Rhodanien.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 17 février 2011, le conseil syndical du syndicat mixte du schéma de cohérence territoriale (SCoT) du Gard Rhodanien a prescrit l'élaboration d'un schéma de cohérence territoriale. A ce syndicat mixte s'est substituée la communauté d'agglomération du Gard Rhodanien, dont fait partie la commune de Tresques. Par une délibération du 14 décembre 2020, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Gard Rhodanien a approuvé le schéma de cohérence territoriale. La commune de Tresques demande l'annulation de cette délibération. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
     
 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. () Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet ".  
 3. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 
 4. Il ressort des pièces du dossier que la commission qui a suivi l'enquête publique réalisée dans le cadre de l'élaboration du SCoT litigieux a établi un rapport divisé en deux titres. Le second de ces titres est intitulé " conclusions et avis de la commission d'enquête ", et est composé de quatre chapitres, dont le dernier retranscrit les conclusions motivées de la commission d'enquête au sens de l'article R. 123-19 du code de l'environnement. Par suite, quand bien même ces conclusions et le rapport de la commission d'enquête sont insérées au sein d'un même document, elles répondent à l'obligation d'une présentation séparée imposée par l'article R. 123-19 du code de l'environnement précité puisqu'elles font l'objet d'un chapitre qui leur est exclusivement dédié. En tout état de cause, l'irrégularité invoquée, qui a trait à la procédure ayant précédé l'approbation du SCoT attaqué, n'est ni susceptible d'avoir exercé une influence sur le sens de la délibération litigieuse, ni de nature à avoir privé la commune de Tresques d'une garantie. Le moyen tiré de la violation de l'article R. 123-19 du code de l'environnement doit donc être écarté.  
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 141-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Le schéma de cohérence territoriale comprend : 1° Un rapport de présentation ; 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; 3° Un document d'orientation et d'objectifs. Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques ". L'article L. 141-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige, dispose que : " Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, le document d'orientation et d'objectifs détermine : 1° Les orientations générales de l'organisation de l'espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers ; 
 2° Les conditions d'un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques ; 
 3° Les conditions d'un développement équilibré dans l'espace rural entre l'habitat, l'activité économique et artisanale, et la préservation des sites naturels, agricoles et forestiers. 
 Il assure la cohérence d'ensemble des orientations arrêtées dans ces différents domaines ". Enfin, à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs.  
     
 6. La commune de Tresques soutient que le SCoT litigieux méconnaît les dispositions précitées de l'article L. 141-5 du code de l'urbanisme en ce que le document d'orientation et d'objectifs qui le compose comporte des normes trop précises et contraignantes, impliquant que les communes auxquelles il s'applique ne soient plus libres de définir le parti d'aménagement qu'elles souhaitent voir appliquer à travers leurs plans locaux d'urbanisme. Elle se prévaut, à l'appui de ces allégations, de divers passages du document d'orientation et d'objectifs du SCoT du Gard Rhodanien, ainsi que du plan " DOO graphique Sud " qui y est joint.  
     
 7. D'une part, le défi n° 2 développé dans le DOO vise à " valoriser la qualité paysagère du territoire " du Gard Rhodanien, et notamment son capital agricole. Pour remplir cet objectif, le DOO fixe des limites à l'utilisation des terrains constituant le capital agricole des communes auxquelles il s'applique. A ce titre, il indique par exemple dans quelles conditions le changement de destination des bâtiments agricoles peut être autorisé et dans quelles conditions il doit rester exceptionnel et limité. Il préconise également aux communes de réduire l'utilisation de produits phytosanitaires et impose la réalisation d'une compensation agricole collective à certaines opérations. Enfin, il identifie des silhouettes urbaines au-delà desquelles aucune urbanisation ne pourra être réalisée, ainsi que des fronts urbains à recomposer afin qu'une limite franche entre espace urbain et espace naturel puisse être identifiée. Dans ce cadre, le DOO a déterminé les conditions d'un développement urbain maîtrisé, et celles d'un développement équilibré dans l'espace rural entre l'habitat, l'activité économique et artisanale, ainsi que l'autorisent les 2° et 3° de l'article L. 141-5 du code de l'urbanisme. Ces énonciations sont d'ailleurs rédigées en majorité sous la forme de recommandations, et ne sauraient donc être regardées comme des prescriptions fixant des règles d'implantation des constructions de nature à interférer, par leur précision, avec celles qui relèvent des documents d'urbanisme locaux et, en particulier, des PLU.  
 8. De la même manière, le défi n° 3 du DOO porte sur la mise en œuvre d'une stratégie territoriale au service de la transition énergétique et de la préservation des vallées et terres viticoles renommées. Dans ce cadre, le DOO invite notamment les communes à décliner certains principes pour limiter l'imperméabilisation des sols, tout en réservant aux communes une marge de manœuvre pour leur application. Il renvoie d'ailleurs à ces collectivités le soin de fixer des coefficients, dans leurs documents d'urbanisme, pour remplir cet objectif. Le défi n° 3 du DOO fixe également les règles de constructibilité applicables aux zones affectées par un risque d'inondation ou de feux de forêts en fonction du niveau d'aléa que présente ce risque. A ce titre, le DOO s'est borné à fixer les conditions d'un développement urbain maîtrisé et des principes de prévention des risques, comme il le lui appartient en vertu du 2° de l'article L. 141-5 du code de l'urbanisme. La commune de Tresques n'est dès lors pas fondée à soutenir qu'il aurait méconnu le cadre fixé par ces dispositions.  
 9. D'autre part, si la partie écrite du DOO indique que les deux plans " DOO graphique Nord " et " DOO graphique Sud " qui y sont joints ont une portée prescriptive, cette phrase vise seulement à conférer à ces plans la même valeur qu'aux énonciations écrites du DOO, dont ils assurent la matérialisation graphique, ainsi que le prévoit l'article L. 141-2 du code de l'urbanisme. La seule utilisation du terme " prescriptif " ne saurait démontrer une violation des dispositions de l'article L. 141-5 du code de l'urbanisme.  
 10. En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que le DOO a identifié la commune de Tresques comme l'une des silhouettes villageoises visibles de loin à mettre en valeur, et que ce même document a classé la partie Ouest du centre-ville de Tresques comme un secteur stratégique pour l'extension de l'urbanisation. Pour démontrer qu'un tel classement serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, la commune de Tresques fait valoir que la partie Ouest de son centre-ville, qui constitue un espace agricole d'intérêt paysager offrant un cône de vue remarquable sur le village, est classé en zone agricole protégée de son plan local d'urbanisme, excluant donc toute urbanisation. Cependant, les auteurs du SCoT litigieux n'étaient pas tenus, pour la rédaction de ce schéma, par les dispositions des plans locaux d'urbanisme des communes auxquels il s'applique. En outre, s'il résulte du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du SCoT du Gard Rhodanien qu'il a comme objectif de préserver les vues et la qualité paysagère le long des axes de la découverte du territoire, cet objectif est toutefois à mettre en balance avec l'ambition générale du SCoT visant à accueillir 15 600 nouveaux habitants d'ici 2035, en construisant 12 000 logements supplémentaires. Le PADD définit d'ailleurs une politique d'urbanisation en deux temps pour les villages se trouvant au sein de l'axe d'influence du territoire du Gard Rhodanien, catégorie dans laquelle est classée la commune de Tresques. Ainsi, l'urbanisation doit d'abord consister en la densification du tissu urbain existant, et si cette première étape s'avère insuffisante, en extension et en continuité immédiate de l'enveloppe urbaine existante. Ces considérations sont précisément retranscrites dans le DOO, qui est en  conséquence conforme au PADD sur ce point puisqu'il indique clairement que les secteurs potentiels d'urbanisation en extension n'ont pas vocation à être urbanisés dans leur totalité, et qu'ils intègrent plus de foncier que nécessaire pour octroyer aux communes une marge d'appréciation dans la mise en œuvre de cette politique d'urbanisation. Au regard de ces éléments, le classement de la partie Ouest du centre-ville de Tresques en secteur stratégique pour l'urbanisation en extension n'implique pas que cette zone soit nécessairement ouverte à l'urbanisation, alors au surplus qu'il est loisible aux communes de règlementer les caractéristiques du bâti pour qu'il n'impacte pas l'identité paysagère des secteurs concernés, et un tel classement est conforme aux orientations définies par le PADD. Le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation doit donc être écarté.  
 11. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la requête doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté d'agglomération du Gard Rhodanien, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse à la commune de Tresques la somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Tresques le versement à la communauté d'agglomération du Gard Rhodanien d'une quelconque somme sur ce fondement.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la commune de Tresques est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de la communauté d'agglomération du Gard Rhodanien sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Tresques et à la communauté d'agglomération du Gard Rhodanien. 
 Délibéré après l'audience du 4 avril 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Antolini, président, 
 M. Lagarde, premier conseiller, 
 Mme Lahmar, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 avril 2023. 
 La rapporteure, 
 L. A 
 Le président, 
 J. ANTOLINI 
 La greffière, 
 A. OLSZEWSKI 
 La République mande et ordonne à la préfète du Gard en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 N°2101839