TA33 · 4ème chambre — 13 juillet 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 13 avril 2021, 16 février et 1er mars 2023 la société Hivory, représentée par Me Le Bouédec, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :  
 1°) d'annuler le titre exécutoire n°110 bordereau n°47 émis le 12 février 2021 par le service départemental d'incendie et de secours (SDIS) de la Gironde d'un montant de 13 486,26 euros au titre d'une régularisation de la redevance d'occupation du site de Cestas pour la période du 17 mars 2019 au 16 mars 2020 ;  
 2°) d'annuler le titre exécutoire n°111 bordereau n°47 émis le 12 février 2021 par le service départemental d'incendie et de secours de la Gironde d'un montant de 15 244 euros au titre de la redevance d'occupation du site de Cestas pour la période du 17 mars 2020 au 16 mars 2021 ;  
 3°) de la décharger de l'obligation de payer les sommes figurant sur les titres exécutoires n° 110 et 111 ;  
 4°) à titre subsidiaire, de fixer à 5 600 euros le montant annuel dû au SDIS de la Gironde au titre de l'occupation irrégulière du site de Cestas et de la décharger du surplus des sommes mises à sa charge ;  
 5°) de mettre à la charge du SDIS de la Gironde la somme de 3 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que :  
 - il appartient à l'administration de démontrer que le bordereau original du titre exécutoire est bien signé, en application du 4e de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales ; la circonstance que les titres exécutoires mentionnent les nom et prénom de leur émetteur ne suffit pas ; la régularité de la signature électronique du titre ne peut se prouver que par la transmission d'une part, de la copie de la certification électronique délivrée au signataire, conformément à l'article 4 du décret du 27 juin 2007, et d'autre part, de la page cryptée du bordereau au format " xml " permettant d'attester que ce dernier est bien signé électroniquement ;  
 - les titres exécutoires sont insuffisamment motivés, faute d'indiquer les éléments et bases de liquidation des sommes sollicitées ; ils ne fournissent aucune explication relative au calcul ayant conduit le SDIS à fixer les sommes réclamées, ni ne font référence à un courrier joint ou déjà adressé, qui viendrait préciser ces bases ; en toute hypothèse, le document du 2 mars 2015 et les courriers des 3 juin 2016 et 21 octobre 2020 font état d'un calcul générique et aucun document n'explicite le calcul de sa redevance, qui est différent pour chaque année d'occupation ;  
 S'agissant de la période du 17 mars au 31 août 2019 : 
 - le montant du titre exécutoire n°110 n'est pas conforme à la convention qui s'imposait au SDIS ; le SDIS lui a notifié sa décision de résiliation le 11 septembre 2018, reçu le 17 septembre suivant mais compte tenu des stipulations de l'article 3 de la convention, la résiliation n'a été effective qu'au 1er septembre 2019 ; du 17 mars au 31 août 2019, seul le loyer prévu à l'article 9 de la convention était applicable ; or, le SDIS lui a émis un titre exécutoire n°1243 visant à recouvrer les sommes dues pour la période d'occupation du 1er septembre 2018 au 31 août 2019 d'un montant de 2 854,26 euros, qu'elle a réglé le 4 septembre 2019 ;  
 - la fixation du montant de la redevance constitue une modification unilatérale illégale de la convention ;  
 * l'augmentation tarifaire relative à la convention d'occupation du site de Cestas est illégale dès lors qu'elle n'a jamais été actée dans le cadre d'un avenant ou d'une nouvelle convention, alors que la délibération du 2 mars 2015 vise les conventions et avenants " à intervenir " ; si elle a été informée de cette augmentation, elle n'a jamais donné son accord ;  
 * en l'absence de conclusion d'un avenant, l'augmentation appliquée constitue une modification unilatérale illégale de la convention ; faute pour le gestionnaire de démontrer l'existence de faits nouveaux et objectifs justifiant une augmentation de la redevance, ce dernier ne pouvait procéder à une modification de manière unilatérale ; la délibération du 2 mars 2015 ne lui était pas applicable ;  
 * contrairement à ce que soutient le SDIS, la situation ne résulte pas de sa mauvaise volonté dès lors qu'elle a proposé que les redevances soient revues et alors que le SDIS n'a admis aucune concession ; elle a proposé un loyer d'environ 5 600 euros afin de tenir compte des avantages qu'elle retire de l'occupation du site, compte tenu des densités de population des zones couvertes ;  
 - l'augmentation fixée par la délibération du 2 mars 2015 n'est nullement fondée sur une modification des conditions particulières relatives à l'occupation de chaque site ; la délibération ne précise pas les éléments qui ont conduit à déterminer le montant de la nouvelle part fixe de la redevance ni ceux relatifs à la part variable applicable à tous les opérateurs, fait état de la disparité qui existerait dans les conditions d'occupation entre les opérateurs, sans prendre en considération les particularités relatives à chaque site et fixe de manière discrétionnaire à 10 000 euros la redevance minimale applicable quelle que soit la typologie des équipements installés ; le SDIS ne justifie d'aucune circonstance nouvelle postérieure à la conclusion de la convention d'occupation ;  
 - le nouveau loyer est disproportionné, en application de l'article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques ; il a été fixé de manière unilatérale, est appliqué de manière uniforme à tous les utilisateurs, et ne prend pas en compte les spécificités particulières du site exploité, ni les avantages réellement retirés par la société ; elle a proposé d'augmenter le loyer pour prendre en compte les avantages retirés, compte tenu notamment de la densité de population des zones couvertes ; le courrier du groupe Foncia, produit par le SDIS, ne saurait démontrer que le montant de la redevance pouvait être fixé unilatéralement pour l'occupation du site de Cestas aux sommes contestées, alors que la fourchette de prix se trouve entre 9 000 et 11 000 euros pour une zone dense.  
 S'agissant de la période du 1er septembre 2019 au 16 mars 2021 :  
 - les sommes mises à sa charge par les titres exécutoires 110 et 111 sont infondées ; s'il est constant qu'elle a occupé le site sans titre durant cette période et que le gestionnaire du domaine public peut mettre à sa charge une indemnité d'occupation, le SDIS aurait dû lui faire application du tarif existant, fixé par la convention initiale ; l'indemnité doit être versée par référence à un tarif existant tenant compte des avantages de toute nature procurés par l'occupation du domaine public, et à défaut de tarif applicable, par référence au revenu, tenant compte des mêmes avantages ; en l'espèce, dès lors que l'article 9 de la convention prévoyait le montant du loyer annuel et son indexation, le SDIS aurait dû partir de cette base pour calculer le montant de l'indemnité pour occupation irrégulière ;  
 - l'indemnité est disproportionnée, en application de l'article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques, et a été fixée de manière discrétionnaire, sans prendre en compte les spécificités particulières du site exploité, ni les avantages réellement retirés par la société ; un montant de 5 600 euros pouvait être réclamé pour l'occupation du site.  
 Par des mémoires en défense enregistrés les 13 janvier et 16 février 2023, le service départemental d'incendie et de secours de la Gironde, représenté par Me Ruffié, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Hivory au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il fait valoir que :  
 - en application de l'article 3 de la convention de 1999, la résiliation a bien pris effet le 17 mars 2019, le courrier de résiliation lui ayant été notifié le 17 septembre 2018 ; 
 - la société Hivory ne peut soutenir que le SDIS a procédé à une modification unilatérale de la convention et qu'un avenant était nécessaire dès lors que la relation contractuelle a pris fin le 17 mars 2019 ;  
 - l'occupation et l'utilisation du domaine, même en l'absence de titre, justifie le versement d'une indemnité d'occupation et ce quand bien même l'occupant refuse de signer les conventions ; le SDIS pouvait donc faire application des modalités de calcul prévues par la délibération du 2 mars 2015 applicable en cas d'occupation régulière, déduction faite des sommes déjà versées par Hivory, soit une part fixe annuelle et forfaitaire de 7 600 euros et deux parts variables ;  
 - la délibération du 2 mars 2015 est justifiée compte tenu de la recrudescence des demandes d'implantation et des nombreuses contraintes tant administratives que techniques liées à la présence de ces opérateurs sur les sites du SDIS et les tarifs fixés sont parfaitement cohérents au regard de ce qui est pratiqué habituellement par les autres propriétaires de sites d'installation d'équipements relais ;  
 - aucun des autres moyens invoqués par la société requérante n'est fondé. 
 La clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 17 mars 2023.  
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu :  
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Lahitte, rapporteure, 
 - les conclusions de M. Naud, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Jouanneaux représentant le SDIS de la Gironde.   
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 12 février 2021, le service d'incendie et de secours de la Gironde a émis à l'encontre de la société Hivory deux titres exécutoires n°110 d'un montant de 13 486,26 euros et n°111 d'un montant de 15 244 euros, au titre de l'occupation irrégulière du site de Cestas, pour les périodes du 17 mars 2019 au 16 mars 2020 et du 17 mars 2020 au 16 mars 2021. La société Hivory demande au tribunal d'annuler ces deux titres exécutoires et de la décharger de l'obligation de payer ces sommes.  
 Sur le cadre du litige :  
 2. En premier lieu, il résulte de l'instruction qu'en application d'une convention du 16 juin 1999, le département de la Gironde a mis à disposition du SDIS de la Gironde le terrain dont elle est propriétaire, situé 2 Chemin de la Croix d'Hins à Cestas, cadastré 65 section BL. Aux termes de cette même convention, le SDIS de la Gironde dispose alors des droits et obligations du département de la Gironde. Par ailleurs, une convention " pour l'installation d'un relais de radiotéléphonie sur un terrain " a été signée le 10 septembre 1999 entre le SDIS de la Gironde et la Société Française du Radiotéléphone (SFR), pour une durée de douze années, tacitement reconduite pour trois ans, puis par période d'une année. L'article 1er de cette convention d'une part, prévoit que le SDIS de la Gironde met à disposition de SFR un emplacement d'une surface de quarante mètre carrés sur le terrain précité, destiné à l'installation d'un local technique et d'autre part, autorise SFR notamment à implanter un nouveau pylône destiné à supporter divers dispositifs d'antennes d'émission réception et deux antennes dipôles. En contrepartie, l'article 9 de la convention prévoit que SFR verse d'avance au SDIS un loyer annuel d'un montant de 12 000 francs HT toutes charges locatives incluses, lequel varie, à l'expiration de chaque période annuelle, en même temps et dans les mêmes proportions que l'indice INSEE du coût de la construction. Enfin, le 30 novembre 2018, la société SFR a réorganisé la gestion de son parc de pylônes et d'infrastructures passives en les cédant à sa filiale Hivory.   
 3. En deuxième lieu, par délibération n° CA 2015-009 du 2 mars 2015 " Nouvelles modalités de calcul et d'indexation de la redevance applicable aux opérateurs de téléphonie mobile implantés sur les sites du SDIS de la Gironde () ", le conseil d'administration du SDIS de la Gironde a fixé les nouvelles modalités de calcul des redevances et précisé que ces modalités sont applicables à l'ensemble des conventions en cours avec les opérateurs de téléphonie mobile, notamment à celles qui ont été signées avant l'adoption de la convention type. 
 4. En dernier lieu, le SDIS de la Gironde a, par courrier reçu le 17 septembre 2018, informé SFR que par délibération du 13 juillet dernier, le conseil d'administration du SDIS de la Gironde a décidé la résiliation de la convention du 10 septembre 1999 pour l'exploitation d'un relais de radiotéléphonie mobile installé sur l'emprise foncière du centre d'incendie et de secours de Cestas. Le courrier précise que, conformément à l'article 3 de la convention de 1999, la résiliation interviendra à l'expiration d'un délai de six mois à compter de la réception du courrier. Par courrier du 18 mars 2019, la société Hivory a confirmé " avoir bien pris note de la résiliation du site Cestas en date du 11 septembre 2018 ". Par divers courriers, notamment des 10 février et 21 octobre 2020, le SDIS de la Gironde a informé la société Hivory d'une part, de la mise en œuvre effective de la résiliation de la convention et d'autre part, de l'émission de titres de recette correspondants à l'occupation sans titre du site, à compter du 17 mars 2019, date de la résiliation effective, dont les montants sont calculés en application de la délibération du 2 mars 2015. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation et de décharge :  
 S'agissant de la date de la résiliation :  
 5. Aux termes de l'article 3 de la convention du 10 septembre 1999 : " La présente convention est conclue pour une durée de douze années qui prendra effet le 1er septembre 1999. Elle sera ensuite tacitement reconduite pour une période de trois années, sauf résiliation par l'une des parties adressées à l'autre par lettre recommandée avec accusé de réception respectant un préavis d'une année au moins avant l'échéance initiale. Enfin à l'issue de ces deux périodes, la présente convention sera tacitement reconduite par périodes égales d'un an, sauf résiliation de l'une des parties notifiée à l'autre par lettre recommandée avec accusé de réception respectant un préavis de six mois au moins ".  
 6. Le SDIS de la Gironde estime que la résiliation est intervenue le 17 mars 2019, à l'expiration du délai de six mois après réception le 17 septembre 2019 du courrier de résiliation, alors que la société Hivory soutient qu'elle n'est intervenue que le 31 août 2019, à l'échéance de l'année qui avait été tacitement reconduite.  
 7. En l'espèce, la convention a pris effet le 1er septembre 1999 pour une durée de douze ans, puis a été tacitement reconduite pour une durée de trois ans, soit jusqu'au 31 août 2014. Elle a ensuite été tacitement reconduite par période d'un an et la dernière reconduction est intervenue à compter du 1er septembre 2018. Par courrier reçu le 17 septembre 2018, le SDIS de la Gironde a informé la société Hivory de la résiliation de la convention, laquelle n'est alors intervenue, en application de l'article 3 de la convention du 10 septembre 1999 précité, que le 31 août 2019, à l'échéance de l'année qui avait été tacitement reconduite. 
 S'agissant de la période du 17 mars 2019 au 31 août 2019 :  
 8. Aux termes de l'article L.2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance () ". Et aux termes de l'article L. 2125-3 du même code : " La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation. ". 
 9. Il résulte de ces dispositions que toute occupation privative du domaine public est subordonnée à la délivrance d'une autorisation et au paiement d'une redevance. En l'absence de dispositions contraires, il appartient à l'autorité chargée de la gestion du domaine public en cause, qu'elle en soit ou non le propriétaire, d'octroyer les permissions d'occupation et de fixer, tant dans l'intérêt du domaine que dans l'intérêt général, les conditions auxquelles elle entend subordonner leur délivrance et, à ce titre, de déterminer le tarif des redevances en tenant compte des avantages de toute nature que le permissionnaire est susceptible de retirer de l'occupation du domaine public. 
 10. Par ailleurs, si l'autorité gestionnaire du domaine public peut à tout moment, modifier unilatéralement les conditions pécuniaires auxquelles l'occupation du domaine est subordonnée, elle ne peut, toutefois, légalement exercer ces prérogatives qu'en raison de faits survenus ou portés à sa connaissance postérieurement à la conclusion de la convention. 
 11. La modification du montant de la redevance due ne saurait être fixée à un niveau qui serait manifestement disproportionné par rapport à l'avantage que les opérateurs en retirent. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens soulevés à l'appui d'une contestation du nouveau montant de la redevance, de s'assurer que les bases de calcul retenues pour déterminer ce montant ne sont pas entachées d'erreur de droit et que le montant qui en résulte n'est pas manifestement disproportionné par rapport aux avantages de toute nature procurés aux opérateurs. 
 12. En l'espèce, la décision du président du conseil d'administration du SDIS de la Gironde d'augmenter le montant des redevances dues par la société Hivory pour l'occupation temporaire du domaine public sur le site de " Cestas " résulte de l'intervention de la délibération n° CA 2015-009 du conseil d'administration du SDIS du 2 mars 2015 " Nouvelles modalités de calcul et d'indexation de la redevance applicables aux opérateurs de téléphonie mobile implantés sur les sites du SDIS de la Gironde () " votée " compte tenu de la recrudescence des demandes d'implantation et des nombreuses contraintes tant administratives que techniques liées à la présence de ces opérateurs sur les sites du SDIS ".. Cette délibération fixe alors les nouvelles modalités de calcul des redevances et précise que ces modalités sont applicables à l'ensemble des conventions en cours avec les opérateurs de téléphonie mobile, notamment à celles qui ont été signées avant l'adoption de la convention type.  
 13. Le 15 février 2021, le SDIS a émis à l'encontre de la société Hivory deux titres exécutoires n°110 d'un montant de 13 486,26 euros et n°111 d'un montant de 15 244 euros, au titre de l'occupation du site de Cestas, pour les périodes du 17 mars 2019 au 16 mars 2020 et du 17 mars 2020 au 16 mars 2021.  
 14. La société Hivory soutient que les bases de calcul retenues par le SDIS de la Gironde pour fixer le montant des redevances en litige ne prennent pas en compte les conditions particulières relatives à l'occupation du site. Elle fait valoir que les parts fixe et variable ont été déterminées de manière arbitraire, tout comme le montant de la redevance minimale fixée à 10 000 euros, et que les particularités relatives à chaque implantation et les avantages procurés n'ont pas été pris en compte. 
 15. Il résulte de l'instruction que par la délibération précitée du 2 mars 2015, le conseil d'administration du SDIS de la Gironde a précisé les nouvelles modalités de calcul et d'indexation de la redevance applicable aux opérateurs de téléphonie mobile implantés sur les sites du SDIS de la Gironde. Cette délibération reprend les modalités de calcul de la redevance fixées par la convention type de 2005 en rehaussant les seuils des parts annuelles, fixe et variable, et en prévoyant leur application à l'ensemble des conventions en cours avec les opérateurs de téléphonie mobiles, notamment celles qui ont été signées avant l'adoption de la convention type. Aux termes de la délibération, la redevance comprend désormais, d'une part, une part fixe annuelle forfaitaire de 7 600 euros et d'autre part, deux parts variables, l'une relative au support d'antennes, antennes, réflecteurs d'un montant forfaitaire de 1 200 euros par fraction de 10 mètres de hauteur, et l'autre relative aux surfaces occupées par les équipements et locaux techniques d'un montant forfaitaire de 1 200 euros par fraction de 6,25 mètres carrés d'emprise. La délibération fixe une redevance minimale applicable de 10 000 euros, quelle que soit la typologie des équipements installés et un indice fixe d'augmentation de la redevance de 3% par an. Pour fixer les montants des redevances dues au titre de la période en litige, le SDIS de la Gironde a appliqué ces nouvelles modalités de calcul. 
 16. Toutefois, en fixant une part fixe annuelle forfaitaire à 7 600 euros, applicable à tous les opérateurs et sans en préciser le contenu, et en se bornant à fixer deux parts variables, calculés en fonction de la hauteur de l'antenne et de la surface occupée par les équipements et locaux techniques, le SDIS de la Gironde n'a pas fixé le tarif des redevances en tenant compte des avantages de toute nature que la société Hivory est susceptible de retirer de l'occupation du site de Cestas et n'a pas permis une quelconque modulation. Par suite, les bases de calcul retenues par le SDIS de la Gironde pour déterminer le montant des redevances d'occupation du site de Cestas sont entachées d'erreur de droit.  
 S'agissant de la période du 1er septembre 2019 au 16 mars 2020 : 
 17. Le gestionnaire du domaine public est fondé à réclamer à l'occupant qui utilise de manière irrégulière le domaine une indemnité compensant les revenus qu'il aurait pu percevoir d'un occupant régulier pendant cette période. A cette fin, il doit rechercher le montant des redevances qui auraient été appliquées si l'occupant avait été placé dans une situation régulière, soit par référence à un tarif existant, lequel doit tenir compte des avantages de toute nature procurés par l'occupation du domaine public, soit, à défaut de tarif applicable, par référence au revenu, tenant compte des mêmes avantages, qu'aurait pu produire l'occupation régulière de la partie concernée du domaine public. La circonstance que l'occupation en cause serait irrégulière soit du fait qu'elle serait interdite, soit du fait que l'utilisation constatée de celui-ci contreviendrait aux termes de l'autorisation délivrée, n'empêche pas le gestionnaire du domaine de fixer le montant de l'indemnité due par l'occupant irrégulier par référence au montant de la redevance due, selon le cas, pour un emplacement similaire ou pour une utilisation procurant des avantages similaires. 
 18. En l'espèce, la résiliation étant intervenue le 31 août 2019, la société Hivory a occupé irrégulièrement le site de Cestas à compter du 1er septembre 2019. Le SDIS de la Gironde est donc fondé à lui réclamer une indemnité compensant les revenus qu'il aurait pu percevoir d'un occupant régulier pendant cette période. Pour calculer le montant de cette indemnité le SDIS de la Gironde s'est fondé sur les modalités de calcul fixées par sa délibération du 2 mars 2015. Toutefois et eu égard à ce qui a été énoncé au point 16, de telles modalités de calcul sont entachées d'une erreur de droit et ne peuvent donc être appliquées pour calculer l'indemnité due par l'occupant sans titre. La société Hivory est fondée à soutenir que seules les modalités de calcul fixées par la convention du 10 septembre 1999 lui étaient applicables.  
 19. Il résulte de tout ce qui précède que les titres exécutoires n°110 d'un montant de 13 486,26 euros et n°111 d'un montant de 15 244 euros, émis au titre de l'occupation du site de Cestas, pour les périodes du 17 mars 2019 au 16 mars 2020 et du 17 mars 2020 au 16 mars 2021 sont annulés. Il y a lieu de décharger la société Hivory de l'obligation de payer les sommes précitées.  
 Sur les frais liés au litige :  
 20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du SDIS de la Gironde une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la société Hivory et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions du SDIS de la Gironde présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Les titres exécutoires n°110 d'un montant de 13 486,26 euros et n°111 d'un montant de 15 244 euros émis au titre de l'occupation du site de Cestas, pour les périodes du 17 mars 2019 au 16 mars 2020 et du 17 mars 2020 au 16 mars 2021 sont annulés et la société Hivory est déchargée de l'obligation de payer ces sommes. 
 Article 2 : Le SDIS de la Gironde versera à la société Hivory une somme de 1 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.  
 Article 4 : Les conclusions du SDIS de la Gironde présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société Hivory et au service départemental d'incendie et de secours de la Gironde.  
 Délibéré après l'audience du 29 juin 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Munoz-Pauziès, présidente, 
 Mme Lahitte, conseillère, 
 M. Bongrain, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juillet 2023. 
 La rapporteure 
 A. LAHITTE        
   La présidente 
 F. MUNOZ-PAUZIÈS         
 La greffière, 
 C. SCHIANO         
 La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme 
 La greffière,