TA21 · 2ème chambre — 3 novembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 12 juillet et 5 novembre 2021, la communauté de communes de l'agglomération migennoise, représentée par la société à responsabilité limitée Adaes Avocats, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler les décisions du 13 janvier 2021, par lesquelles le préfet de l'Yonne a refusé d'autoriser le retrait des communes de Brienon-sur-Armançon, d'Esnon et d'Ormoy de la communauté de communes Serein et Armance, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la commission départementale de la coopération intercommunale n'a pas été consultée, en formation plénière, s'agissant de l'adhésion des communes de Brienon-sur-Armançon, d'Esnon et d'Ormoy à la communauté de communes de l'agglomération migennoise ; 
 - il ne ressort pas du procès-verbal de la réunion de la commission départementale de la coopération intercommunale du 11 décembre 2021 que les communes concernées auraient pu exposer leur situation particulière et faire valoir leurs observations ; 
 - le règlement intérieur de la commission départementale de la coopération intercommunale, adopté lors de la même séance, n'était pas exécutoire à cette date, de sorte qu'en l'absence d'un tel règlement déterminant les droits et obligations des membres de la commission, elle a été privée d'une garantie ; 
 - il n'est pas établi que les deux assesseurs de la commission, Mme A et M. F, auraient quitté la réunion, alors que le rapporteur général était présent, en méconnaissance de l'article premier du règlement intérieur ; 
 - les décisions attaquées sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que la demande de retrait et d'adhésion des communes de Brienon-sur-Armançon, d'Esnon et d'Ormoy ne méconnaît pas le principe de continuité territoriale, que cette demande n'a pas pour conséquence la diminution substantielle du nombre d'habitants de la communauté de communes Serein et Armance, que ces trois communes appartiennent au bassin de vie de la communauté de communes de l'agglomération migennoise et que leur adhésion permettra l'accroissement de la solidarité territoriale. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 21 septembre 2021, le préfet de l'Yonne conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par la communauté de communes requérante ne sont pas fondés. 
 La commune de Brienon-sur-Armançon a présenté des observations, enregistrées les 17 août, 19 octobre et 18 novembre 2021, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué. 
 La commune d'Ormoy a présenté des observations, enregistrées le 27 août 2021. 
 La communauté de communes Serein et Armance, représentée par la société civile professionnelle Profumo, Profumo, a informé le tribunal le 30 septembre 2021 qu'elle s'en rapportait à l'argumentation développée par le préfet de l'Yonne. 
 La requête a été communiquée le 20 juillet 2021 à la commune d'Esnon, qui n'a pas présenté d'observations. 
 Les parties ont été informées par une lettre du 29 septembre 2021 que cette affaire était susceptible, à compter du 8 novembre 2021, de faire l'objet d'une clôture d'instruction à effet immédiat en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative. 
 La clôture de l'instruction a été fixée au 6 décembre 2021 par ordonnance du même jour. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. E C, 
 - les conclusions de M. Thierry Bataillard rapporteur public, 
 - et les observations de Me Hortance, représentant la communauté de communes de l'agglomération migennoise, celles de M. D, représentant le préfet de l'Yonne, et celles de M. B, représentant la commune de Brienon-sur-Armançon. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La communauté de communes Serein et Armance a été créée à effet au 1er janvier 2017, par la fusion de la communauté de communes du Florentinois et de la communauté de communes de Seignelay-Brienon, à laquelle appartenaient les communes de Brienon-sur-Armançon, d'Esnon et d'Ormoy. Par des délibérations respectives des 28 novembre, 2 décembre et 12 décembre 2019, ces trois communes ont demandé concomitamment au préfet de l'Yonne leur retrait de la communauté de communes Serein et Armance et leur adhésion à la communauté de communes de l'agglomération migennoise, dans les conditions définies à l'article L. 5214-26 du code général des collectivités territoriales. Au cours de sa séance du 11 décembre 2020, la formation restreinte de la commission départementale de la coopération intercommunale s'est prononcée contre le retrait des communes de Brienon-sur-Armançon, d'Esnon et d'Ormoy de la communauté de communes Serein et Armance. Par trois lettres, en date du 13 janvier 2021, le préfet de l'Yonne a informé chacune des trois communes de sa décision de ne pas donner une suite favorable aux demandes de ces trois communes. Le silence du préfet de l'Yonne a fait naître une décision implicite de rejet du recours gracieux, en date du 10 mars 2021, de la communauté de communes de l'agglomération migennoise et des communes de Brienon-sur-Armançon, d'Esnon et d'Ormoy. Par sa requête, la communauté de communes de l'agglomération migennoise demande au tribunal d'annuler ces quatre décisions. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 5214-26 du code général des collectivités territoriales : " Par dérogation à l'article L. 5211-19, une commune peut être autorisée, par le représentant de l'Etat dans le département après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale réunie dans la formation prévue au second alinéa de l'article L. 5211-45, à se retirer d'une communauté de communes pour adhérer à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont le conseil communautaire a accepté la demande d'adhésion. L'avis de la commission départementale de la coopération intercommunale est réputé négatif s'il n'a pas été rendu à l'issue d'un délai de deux mois. ". 
 En ce qui concerne la légalité externe : 
 3. En premier lieu, l'article L. 5211-45 du code général des collectivités territoriales dispose que : " La commission départementale de la coopération intercommunale établit et tient à jour un état de la coopération intercommunale dans le département. Elle peut formuler toute proposition tendant à renforcer la coopération intercommunale. A cette fin elle entend, à leur demande, des représentants des collectivités territoriales concernées. () Elle est saisie par le représentant de l'Etat dans le département ou à la demande de 20 % de ses membres. Elle est également consultée sur tout projet de modification du périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale ou de fusion de tels établissements qui diffère des propositions du schéma départemental de la coopération intercommunale prévu à l'article L. 5210-1-1. () Ses propositions et observations sont rendues publiques. / La commission départementale de la coopération intercommunale, consultée par le représentant de l'Etat dans le département sur toute demande de retrait () d'une communauté de communes en application de l'article L. 5214-26 () est composée de la moitié des membres élus par le collège visé au 1° de l'article L. 5211-43, dont deux membres représentant les communes de moins de 2 000 habitants, du quart des membres élus par le collège visé au 2° du même article L. 5211-43, et de la moitié du collège visé au 3° dudit article L. 5211-43. ". 
 4. En vertu de l'article L. 5214-26 du code général des collectivités territoriales et  par dérogation à l'article L. 5211-19 du même code, relatif à la procédure de retrait d'une commune d'un établissement public de coopération intercommunale, une commune peut être autorisée, par le représentant de l'Etat dans le département, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale réunie dans la formation prévue au second alinéa de l'article L. 5211-45, à se retirer d'une communauté de communes pour adhérer à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont le conseil communautaire a accepté la demande d'adhésion. 
 5. Il ressort des pièces du dossier que l'avis de la commission départementale de la coopération intercommunale, requis par les dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 5211-45 du code général des collectivités territoriales, a été émis lors de la séance du 11 décembre 2020, au cours de laquelle dix voix ont été émises en défaveur du retrait des communes de Brienon-sur-Armançon, Esnon et Ormoy du périmètre de la communauté de communes Serein et Armance, contre quatre voix en faveur de leur retrait, et un bulletin blanc. Cet avis a, conformément aux dispositions de l'article L. 5214-26 de ce code, été rendu avant l'adoption, le 13 janvier 2021 des décisions litigieuses. Les seules décisions contestées sont les décisions par lesquelles le préfet a refusé le retrait des communes précitées du périmètre de la communauté de communes Serein et Armance et le préfet n'a pas statué sur le rattachement de ces communes à la communauté de communes de l'agglomération migennoise, de sorte que le préfet n'était pas tenu de consulter la commission départementale de la coopération intercommunale, en formation plénière, sur ce projet d'adhésion. Par suite, le vice de procédure allégué ne peut qu'être écarté. 
 6. En deuxième lieu, ni les dispositions précitées, ni celles des articles R. 5211-35 à R. 5211-40 du code général des collectivités territoriales, relatives au fonctionnement de la commission départementale de la coopération intercommunale, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire, ni aucun principe général du droit, n'imposent à ladite commission d'entendre, avant d'émettre son avis, une commune qui demande son retrait d'une communauté de communes. En tout état de cause, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que l'une des trois communes de Brienon-sur-Armançon, d'Esnon ou d'Ormoy aurait demandé à être entendue par la commission et que le préfet de l'Yonne l'aurait refusé. Par suite, le moyen tiré de l'absence d'audition des représentants des trois communes doit également être écarté. 
 7. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 5211-29 du code général des collectivités territoriales : " Lors de l'installation de la commission par le préfet, et après chaque renouvellement général des conseils municipaux, les membres de la commission désignent au scrutin secret et à la majorité absolue un rapporteur général et deux assesseurs parmi les membres de la commission élus par les représentants des maires. Si, après deux tours de scrutin, aucun candidat n'a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un troisième tour et l'élection a lieu à la majorité relative. / Les membres de la commission départementale de coopération intercommunale approuvent dans les deux mois suivant son installation un règlement intérieur définissant les règles de fonctionnement de la commission. ". 
 8. Il est constant que la commission départementale de la coopération intercommunale de l'Yonne a été installée, après le renouvellement général des conseils municipaux en mars et juin 2020, par le préfet de l'Yonne, lors de la séance du 11 décembre 2020. Dès lors, cette commission disposait de deux mois, à compter de cette date, pour adopter son règlement intérieur. La circonstance selon laquelle ce règlement n'aurait pas fait l'objet des formalités de publicité adéquates et ne serait ainsi pas opposable ne privait nullement cette commission, qui n'a pas méconnu le délai fixé au deuxième alinéa des dispositions précitées de l'article R. 5211-29 de délibérer sur son ordre du jour. Dès lors, le moyen tiré du vice de procédure allégué doit être écarté. 
 9. En quatrième lieu, il résulte de ce qui précède, que le moyen tiré de la violation de l'article premier du règlement intérieur voté le 11 décembre 2020 est inopérant. 
 En ce qui concerne la légalité interne : 
 10. D'une part, les dispositions précitées de l'article L. 5214-26 du code général des collectivités territoriales subordonnent la possibilité de retrait qu'elles ouvrent au respect d'un certain nombre de conditions qui s'imposent aux communautés de communes. Lorsque ces conditions sont satisfaites, elles laissent au préfet un large pouvoir d'appréciation pour autoriser ou non un projet de retrait. 
 11. D'autre part, le juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle restreint sur l'appréciation à laquelle se livre le représentant de l'État dans le département pour décider, sur le fondement des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales, d'autoriser une commune à se retirer d'une communauté de communes en vue d'adhérer à un autre établissement public de coopération intercommunale. 
 12. Il résulte de l'examen de la décision en litige que le refus du préfet est fondé sur l'avis de la commission départementale de la coopération intercommunale, sur les effets patrimoniaux et fiscaux du retrait envisagé, sur l'absence d'accord de la communauté de communes Serein et Armance et enfin sur le caractère prématuré d'une nouvelle évolution des périmètres des intercommunalités quatre ans après leur redéfinition, susceptible de nuire à l'efficacité de l'action intercommunale. 
 13. La communauté de communes requérante soutient, pour sa part, que le retrait des trois communes d'Esnon, d'Ormoy et de Brienon-sur-Armançon de la communauté de communes Serein et Armance, en vue de leur adhésion à la communauté de communes de l'agglomération migennoise ne méconnaîtrait pas le principe de continuité territoriale et n'aurait pas pour conséquence la diminution du nombre d'habitants de la communauté de communes Serein et Armance en dessous du seuil prévu par le III de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales. Elle soutient encore que ces trois communes appartiennent au bassin de vie de la communauté de communes de l'agglomération migennoise et que leur adhésion aurait pour effet un accroissement de la solidarité territoriale. 
 14. En premier lieu, les arguments tirés de l'absence de méconnaissance du principe de continuité territoriale et du seuil de 15 000 habitants, prévu pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre sont sans incidence sur l'issue du litige, dès lors qu'il est constant que le retrait des trois communes n'aurait pas pour conséquence la création d'une enclave ou d'une discontinuité territoriale et que la communauté de communes Serein et Armance compterait entre 19 000 et 20 000 habitants en cas de retrait des trois communes de Brienon-sur-Armançon, d'Esnon et d'Ormoy. 
 15. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que la formation restreinte de la commission départementale de la coopération intercommunale a donné un avis défavorable au retrait par dix voix contre quatre et un bulletin blanc.  
 16. Si la communauté de communes requérante soutient que les " conséquences sur les principales compétences communes exercées " par les deux communautés de communes seraient " quasiment nulles ", que l'adhésion des trois communes permettrait le transfert de sept nouvelles compétences et que les conséquences pour les contribuables des trois communes seraient modérées, et produit, au soutien de son argumentation, une partie d'une étude réalisée par une société de conseil, ces constats, à les supposer avérés, ne sont pas de nature à remettre en cause le bien-fondé des motifs retenus par le préfet de l'Yonne, qui doit être regardé comme soutenant que le retrait aurait également pour conséquence de réduire très significativement les ressources fiscales de la communauté de communes Serein et Armance, d'engendrer une hausse de la fiscalité à fin de financement des investissements récents, de remettre en cause la pertinence du dimensionnement de certains d'entre eux et enfin d'induire des difficultés quant à la répartition de certains éléments d'actif. Si enfin la communauté de communes requérante fait valoir que les trois communes de Brienon-sur-Armançon, d'Esnon et d'Ormoy sont classées par l'Institut national de la statistique et des études économiques dans le bassin de vie de la commune de Migennes, que les habitants des trois communes se déplacent davantage et plus facilement vers Migennes, qui est plus proche que Saint-Florentin, ville principale de la communauté de communes Serein et Armance et que ces habitants bénéficient peu des équipements de cette communauté de communes, ce qu'ont néanmoins contesté les élus de cet établissement public lors de la réunion de la commission départementale de la coopération intercommunale, ces différentes circonstances, alors même que le préfet n'est pas tenu, dans l'appréciation qu'il porte sur l'existence et la consistance des bassins de vie, par l'appréciation portée, sur ces mêmes aspects, par l'Institut national de la statistique et des études économiques, ne suffisent pas à démontrer que les décisions du 13 janvier 2021 du préfet de l'Yonne seraient entachées d'erreur manifeste d'appréciation. 
 17. Il résulte de tout ce qui précède que la communauté de communes de l'agglomération migennoise n'est fondée à demander l'annulation ni des décisions du 13 janvier 2021, par lesquelles le préfet de l'Yonne a refusé d'autoriser le retrait des communes de Brienon-sur-Armançon, d'Esnon et d'Ormoy de la communauté de communes Serein et Armance, ni la décision implicite de rejet de son recours gracieux. 
 Sur les conclusions relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la communauté de communes de l'agglomération migennoise demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la communauté de communes de l'agglomération migennoise est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la communauté de communes de l'agglomération migennoise, au ministre de l'intérieur et des outre-mer, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, à la communauté de communes Serein et Armance, à la commune de Brienon-sur-Armançon, à la commune d'Esnon et à la commune d'Ormoy. 
 Copie en sera adressée au préfet de l'Yonne. 
 Délibéré après l'audience du 15 octobre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Nicolet, président, 
 M. Hugez, premier conseiller, 
 Mme Hascoët, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 novembre 2022. 
 Le rapporteur, 
 I. C 
 Le président, 
 Ph. Nicolet        
 La greffière, 
 L. Curot 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au ministre de l'intérieur et des outre-mer, chacun en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 Le greffier, 
 lc