TA21 · 1ère chambre — 2 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 23 juillet 2021 et 28 février 2022, Mme M B, M. G B, Mme K F, M. E I, Mme H I, M. J C et Mme L C, représentés par Me Rothdiener, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 22 avril 2021 par lequel le maire de Mont-Saint-Jean, agissant au nom de l'Etat, ne s'est pas opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par la société Free Mobile pour l'implantation d'un pylône treillis de téléphonie mobile, d'une clôture grillagée et d'une zone technique sur un terrain situé au lieu-dit le Champ des Filles ; 
 2°) d'ordonner, à défaut de production du formulaire normalisé de déclaration préalable et de l'intégralité des avis rendus sur le projet de la société Free Mobile, la production de ces documents ;  
 3°) de mettre solidairement à la charge de l'Etat et de la société Free Mobile le versement de la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - leur recours est recevable ; 
 - l'arrêté attaqué doit être regardé comme entaché d'un vice d'incompétence ; 
 - le projet, qui est situé en dehors des parties urbanisées de la commune et qui a pour conséquence d'entraîner une réduction des surfaces agricoles, aurait dû être soumis à l'avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) en application de l'article L. 111-5 du code de l'urbanisme ; 
 - il aurait également dû faire l'objet d'un avis du département de la Côte-d'Or, en qualité de gestionnaire de la voirie départementale, conformément à l'article R. 423-53 du code de l'urbanisme ; 
 - le dossier de déclaration préalable est incomplet, en méconnaissance des articles R. 431-8, c) et d) de l'article R. 431-10, R. 431-14 et R. 431-36 du code de l'urbanisme ; 
 - l'arrêté attaqué est entaché d'erreur de droit, dès lors que le projet relève du permis de construire et non de la déclaration préalable de travaux, en application des articles L. 421-1, R. 421-1 et R. 421-9 du code de l'urbanisme ; 
 - il est entaché d'incompétence négative et d'erreur de droit, en ce que le signataire de l'arrêté attaqué ne pouvait pas signer l'avis rendu le 16 avril 2021 et qu'il s'est estimé à tort en situation de compétence liée par rapport à la délibération du 14 avril 2021 par laquelle le conseil municipal a approuvé le projet, de sorte que le principe d'impartialité et l'article L. 422-7 du code de l'urbanisme ont été méconnus ; 
 - il méconnaît les dispositions de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme, en ce que le projet nécessite une extension du réseau électrique, que le dossier de déclaration préalable ne comporte pas les avis d'Enedis et de SICECO territoire d'énergie Côte-d'Or, que la commune n'a pas délibéré sur cette extension et sur le délai d'exécution des travaux, lesquels ne peuvent, en application de l'article L. 332-15 du code de l'urbanisme, être mis à la charge du pétitionnaire ;  
 - le projet, qui n'a pas donné lieu à la consultation du service départemental d'incendie et de secours, méconnaît manifestement les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; 
 - l'avis de l'architecte des bâtiments de France est irrégulier en ce qu'il méconnaît les dispositions des articles L. 632-2 et L. 632-2-1 du code du patrimoine, ainsi que l'article R. 423-54 du code de l'urbanisme ; 
 - cet avis est entaché d'erreurs d'appréciation, en ce qu'il est contraire à la position prise par la direction régionale des affaires culturelles en 2020 sur ce même projet, que les insuffisances et incomplétudes du dossier de déclaration préalable ont vicié cet avis, qu'il ne prend pas en compte l'impact visuel du projet depuis le château médiéval situé à plus de cinq-cents mètres ainsi que l'ancien hôpital, classé aux monuments historiques depuis 1976 ; 
 - ce projet méconnaît les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 4 janvier 2022, le préfet de la Côte-d'Or conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - à titre principal, la requête est irrecevable, faute pour les requérants de justifier d'un intérêt leur donnant qualité pour agir ; 
 - à titre subsidiaire, aucun des moyens invoqués n'est fondé. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 5 janvier 2022, la société Free Mobile, représentée par Me Martin, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge solidaire des requérants une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable pour défaut d'intérêt à agir des requérants ; 
 - aucun des moyens invoqués n'est fondé. 
 Par une ordonnance du 12 septembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 4 octobre 2022. 
 La procédure a été communiquée à la commune de Mont-Saint-Jean, qui n'a pas produit d'observations. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code du patrimoine ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Viotti, conseillère, 
 - les conclusions de Mme Ach, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Rothdiener, représentant les requérants et celles de M. D, représentant le préfet de la Côte-d'Or. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Free Mobile a déposé, le 4 avril 2021, une déclaration préalable de travaux en vue d'implanter une station relais de téléphonie mobile comprenant un pylône treillis de 30,35 mètres et une zone technique, délimités par une clôture grillagée, sur la parcelle cadastrée A 406 située au lieu-dit le Champ des Filles de la commune de Mont-Saint-Jean. Par un arrêté du 22 avril 2021, le maire de Mont-Saint-Jean, agissant au nom de l'Etat, ne s'est pas opposé à cette déclaration préalable. M. et Mme B, A F, M. et Mme I, ainsi que M. et Mme C en demandent l'annulation. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée en défense : 
 2. Aux termes de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme : " Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l'aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation () ". 
 3. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient, en particulier, à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'un permis de construire, de démolir ou d'aménager, de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien. Lorsque le requérant, sans avoir contesté le permis initial, forme un recours contre un permis de construire modificatif, son intérêt pour agir doit être apprécié au regard de la portée des modifications apportées par le permis modificatif au projet de construction initialement autorisé. Il appartient dans tous les cas au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité. Le juge de l'excès de pouvoir apprécie la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci.  
 4. M. et Mme B sont propriétaires d'une maison d'habitation située à environ 130 mètres du projet. Il ressort des photographies versées aux débats et du photomontage contenu dans le dossier mis à disposition du public par la société Free Mobile que le pylône projeté, qui sera érigé à l'entrée du village dans un secteur rural laissé en majeure partie à l'état naturel, sera très visible depuis la propriété de M. et Mme B, dont les lieux de vie disposent, contrairement à ce que fait valoir la société pétitionnaire, de vues sur le terrain d'assiette. Il s'infère par ailleurs de ces photographies que la zone technique prévue sera probablement visible, notamment depuis le jardin des requérants, à tout le moins en période hivernale compte tenu de la faible distance séparant les parcelles et de la végétation éparse qui y est implantée. L'impact visuel du projet ne sera, dès lors, que peu minoré par les arbres présents en bordure de la parcelle A 406. Dans ces conditions, eu égard à la topographie des lieux, à la distance relativement réduite séparant le terrain d'assiette du projet du domicile de M. et Mme B, à la hauteur du pylône projeté et à l'absence d'obstacle en obstruant totalement sa visibilité, M. et Mme B justifient que cet ouvrage est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de leur bien, lequel est situé dans un village médiéval comportant un bâti qualitatif ainsi qu'un important patrimoine historique. Par suite, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-revoir opposées à l'encontre des autres requérants, la requête est recevable. 
 En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 22 avril 2021 : 
 5. D'une part, aux termes de l'article R. 421-1 du code de l'urbanisme : " Les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire, à l'exception : / a) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-2 à R. 421-8-2 qui sont dispensées de toute formalité au titre du code de l'urbanisme ; / b) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-9 à R. 421-12 qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable ". L'article R. 421-2 dudit code dispose : " Sont dispensées de toute formalité au titre du présent code, en raison de leur nature ou de leur très faible importance, sauf lorsqu'ils sont implantés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, dans les abords des monuments historiques ou dans un site classé ou en instance de classement : / a) Les constructions nouvelles répondant aux critères cumulatifs suivants : / -une hauteur au-dessus du sol inférieure ou égale à douze mètres ; / -une emprise au sol inférieure ou égale à cinq mètres carrés ; / -une surface de plancher inférieure ou égale à cinq mètres carrés ; () ". Selon l'article R. 421-9 du même code : " En dehors du périmètre des sites patrimoniaux remarquables, des abords des monuments historiques et des sites classés ou en instance de classement, les constructions nouvelles suivantes doivent être précédées d'une déclaration préalable, à l'exception des cas mentionnés à la sous-section 2 ci-dessus : () / j) Les antennes-relais de radiotéléphonie mobile et leurs systèmes d'accroche, quelle que soit leur hauteur, et les locaux ou installations techniques nécessaires à leur fonctionnement dès lors que ces locaux ou installations techniques ont une surface de plancher et une emprise au sol supérieures à 5 m2 et inférieures ou égales à 20 m² ". L'article R. 421-11 de ce code prévoit : " () dans les abords des monuments historiques () les constructions nouvelles suivantes doivent être précédés d'une déclaration préalable : / a) Les constructions nouvelles répondant aux critères cumulatifs suivants : / -une hauteur au-dessus du sol inférieure ou égale à douze mètres ; / -une emprise au sol inférieure ou égale à vingt mètres carrés ; / -une surface de plancher inférieure ou égale à vingt mètres carrés ;  () ". En outre, l'article R. 420-1 du même code définit l'emprise au sol, au sens du livre IV, comme " la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus ".  
 6. Lorsqu'il est constaté que des travaux sont, en vertu des dispositions du code de l'urbanisme, soumis à l'obligation d'obtenir un permis de construire mais n'ont fait l'objet que d'une simple déclaration, l'autorité compétente en matière d'urbanisme est tenue de s'opposer aux travaux déclarés et d'inviter le pétitionnaire à présenter une demande de permis de construire. 
 7. D'autre part, aux termes de l'article L. 621-30 du code du patrimoine : " I. - Les immeubles ou ensembles d'immeubles qui forment avec un monument historique un ensemble cohérent ou qui sont susceptibles de contribuer à sa conservation ou à sa mise en valeur sont protégés au titre des abords. / La protection au titre des abords a le caractère de servitude d'utilité publique affectant l'utilisation des sols dans un but de protection, de conservation et de mise en valeur du patrimoine culturel. / II. - La protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, situé dans un périmètre délimité par l'autorité administrative dans les conditions fixées à l'article L. 621-31. Ce périmètre peut être commun à plusieurs monuments historiques. / En l'absence de périmètre délimité, la protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, visible du monument historique ou visible en même temps que lui et situé à moins de cinq cents mètres de celui-ci. / La protection au titre des abords s'applique à toute partie non protégée au titre des monuments historiques d'un immeuble partiellement protégé. / La protection au titre des abords n'est pas applicable aux immeubles ou parties d'immeubles protégés au titre des monuments historiques ou situés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable classé en application des articles L. 631-1 et L. 631-2. / Les servitudes d'utilité publique instituées en application de l'article L. 341-1 du code de l'environnement ne sont pas applicables aux immeubles protégés au titre des abords ".  
 8. Il résulte des dispositions précitées qu'en l'absence de périmètre délimité par l'autorité administrative dans les conditions fixées à l'article L. 621-31 du code du patrimoine, la protection au titre des abords s'applique aux immeubles situés à moins de cinq cents mètres d'un édifice classé ou inscrit au titre des monuments historiques, s'ils sont visibles à l'œil nu de cet édifice ou en même temps que lui depuis un lieu normalement accessible au public, y compris lorsque ce lieu est situé en dehors du périmètre de cinq cents mètres entourant l'édifice en cause. 
 9. Il ressort des pièces du dossier que le projet de la société Free Mobile est situé à environ 160 mètres de l'ancien Prieuré de Glanot, dont les vestiges de l'église Saint-Pierre ont été classés monument historique par un arrêté préfectoral du 10 février 1987, et de l'ancien colombier inscrit à l'inventaire des monuments historiques par un arrêté du même jour, ces arrêtés n'ayant pas délimité un périmètre de protection dans les conditions fixées à l'article L. 621-31 du code du patrimoine.  
 10. Pour établir que le projet en litige est en situation de co-visibilité avec l'ancien Prieuré de Glanot et aurait dû, en conséquence, faire l'objet d'un permis de construire, les requérants versent aux débats des photographies prises depuis la rue de Montberthaut ainsi qu'une vidéo aérienne filmée au drone depuis l'entrée du village où sera implantée l'antenne, réalisée, d'après leurs déclarations, à une hauteur d'environ 29 mètres depuis le sol. Par ailleurs, le préfet de la Côte-d'Or fait valoir que l'ancien Prieuré de Glanot est situé à 475 mètres d'altitude, soit 33 mètres en contre-bas du terrain d'assiette du projet, ce que confirment les vues observées sur la vidéo produite. Compte tenu de l'importance du dénivelé et de la hauteur du pylône projeté, qui s'élèvera à 30 mètres, il n'apparaît pas, contrairement à ce que font valoir le préfet de la Côte-d'Or et la société Free Mobile, que le massif forestier qui sépare l'ancien Prieuré de Glanot du terrain d'assiette soit suffisant pour empêcher toute co-visibilité entre cet édifice et le projet, notamment depuis le hameau de Montberthaut. En outre, par un avis du 16 avril 2021, l'architecte des bâtiments de France a lui-même estimé que le projet sera situé dans le périmètre délimité des abords ou dans le champ de visibilité d'un monument historique, en l'occurrence l'ancien Prieuré de Glanot. Dans ces conditions et en l'absence de contredit sérieux en défense, il apparaît que le pylône projeté, qui sera implanté dans un périmètre de cinq-cents mètres entournant l'ancien Prieuré de Glanot, sera visible en même temps que cet édifice depuis un lieu normalement accessible au public. Dès lors que le pylône projeté est situé dans les abords d'un monument historique au sens de l'article L. 621-30 du code du patrimoine, et qu'il aura une hauteur au-dessus du sol supérieure à douze mètres, il aurait dû faire l'objet d'un permis de construire, conformément aux dispositions combinées des articles R. 421-1 et R. 421-11 du code de l'urbanisme. Par suite, les requérants sont fondés à soutenir que le projet de la société Free Mobile ne relevait pas du champ d'application de la déclaration préalable de travaux. 
 11. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens de la requête n'est, en l'état du dossier, susceptible d'entraîner l'annulation de l'arrêté attaqué. 
 12. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'ordonner la mesure d'instruction sollicitée, que Mme B et autres sont fondés à demander l'annulation de l'arrêté du 22 avril 2021 par lequel le maire de Mont-Saint-Jean, agissant au nom de l'Etat, ne s'est pas opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par la société Free Mobile pour l'implantation d'un pylône treillis de téléphonie mobile, d'une clôture grillagée et d'une zone technique sur un terrain situé au lieu-dit le Champ des Filles.  
 En ce qui concerne les conséquences de l'illégalité de l'arrêté du 22 avril 2021 : 
 13. Aux termes de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme : " Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5-1, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice n'affectant qu'une partie du projet peut être régularisé, limite à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce () ". Selon l'article L. 600-5-1 du même code : " Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation, même après l'achèvement des travaux () ". 
 14. Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux parlementaires ayant conduit à l'adoption de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, que lorsque le ou les vices affectant la légalité de l'autorisation d'urbanisme dont l'annulation est demandée sont susceptibles d'être régularisés, le juge doit, en application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, surseoir à statuer sur les conclusions dont il est saisi contre cette autorisation, sauf à ce qu'il fasse le choix de recourir à l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme, si les conditions posées par cet article sont réunies, ou que le bénéficiaire de l'autorisation lui ait indiqué qu'il ne souhaitait pas bénéficier d'une mesure de régularisation. Un vice entachant le bien-fondé de l'autorisation d'urbanisme est susceptible d'être régularisé, même si cette régularisation implique de revoir l'économie générale du projet en cause, dès lors que les règles d'urbanisme en vigueur à la date à laquelle le juge statue permettent une mesure de régularisation qui n'implique pas d'apporter à ce projet un bouleversement tel qu'il en changerait la nature même. 
 15. Toutefois, lorsque l'autorité administrative, saisie d'une déclaration préalable relative à un projet soumis à l'obligation d'obtenir un permis de construire, a illégalement accordé l'autorisation d'urbanisme sollicitée au lieu de s'opposer aux travaux déclarés et de se borner à inviter le pétitionnaire à présenter une demande de permis de construire, cette illégalité tenant à la nature juridique de l'autorisation d'urbanisme délivrée ne peut être regardée comme un vice susceptible de faire l'objet d'une mesure de régularisation en application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme ou d'une annulation partielle en application de l'article L. 600-5 du même code. 
 16. Eu égard à ce qui vient d'être dit, le vice retenu au point 10 du présent jugement n'est pas susceptible de faire l'objet d'une mesure de régularisation en application des dispositions du code de l'urbanisme mentionnées au point précédent. 
 Sur les frais liés au litige : 
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les requérants, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, versent quelque somme que ce soit à la société Free Mobile au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.  
 18. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par Mme B et autres. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 22 avril 2021 par lequel le maire de Mont-Saint-Jean, agissant au nom de l'Etat, ne s'est pas opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par la société Free Mobile pour l'implantation d'un pylône treillis de téléphonie mobile, d'une clôture grillagée et d'une zone technique sur un terrain situé au lieu-dit le Champ des Filles est annulé. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 3 : Les conclusions présentées par la société Free Mobile sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme M B, désignée représentante unique en application de l'article R. 411-5 du code de justice administrative, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, à la société Free Mobile ainsi qu'à la commune de Mont-Saint-Jean. 
 Copie en sera adressée au préfet de la Côte-d'Or, ainsi qu'au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Dijon en application de l'article R. 751-10 du code de justice administrative. 
 Délibéré après l'audience du 12 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Olivier Rousset, président, 
 Mme Marie-Eve Laurent, première conseillère, 
 Mme Océane Viotti, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 février 2023. 
 La rapporteure, 
 O. ViottiLe président, 
 O. Rousset      
 La greffière, 
 C. Chapiron 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 No 2101966