TA21 · 1ère chambre — 10 novembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 23 juillet 2021, Mme B A, représentée par Me Nicolle, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 23 juillet 2020 par laquelle le conseil municipal de Saint-Martin-du-Tertre a abrogé la délibération du 29 août 2019 décidant l'acquisition d'un ensemble immobilier appartenant à Mme A au prix de 75 000 euros et autorisant le maire à procéder aux formalités nécessaires à la vente, ensemble la décision implicite par laquelle le maire de Saint-Martin-du-Tertre a rejeté sa demande tendant à ce que soit inscrit à l'ordre du jour du conseil municipal le retrait de la délibération du 23 juillet 2020 ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Martin-du-Tertre le versement de la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - les décisions attaquées sont entachées d'un défaut de motivation ; 
 - la délibération du 29 août 2019 décidant l'acquisition de ses biens immobiliers a le caractère d'une décision créatrice de droits, de sorte que la commune ne pouvait ni la retirer ni l'abroger au-delà de l'expiration d'un délai de quatre mois à compter de son édiction, conformément aux articles L. 242-2 et L. 242-3 du code des relations entre le public et l'administration. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 30 septembre 2021, la commune de Saint-Martin-du-Tertre, conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable pour tardiveté ; 
 - aucun des moyens invoqués n'est fondé. 
 Par un courrier du 4 octobre 2021, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et de la date à partir de laquelle l'instruction était susceptible d'être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2 du code de justice administrative. 
 La clôture immédiate de l'instruction est intervenue le 6 décembre 2021 par une ordonnance du même jour. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code civil ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Viotti, conseillère, 
 - les conclusions de Mme Ach, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Mifsud, représentant Mme A et substituant Me Nicolle. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme A est propriétaire d'un local situé sur des parcelles cadastrées section B 904 et 926, sises Grande Rue à Saint-Martin-du-Tertre. Par délibération du 29 août 2019, le conseil municipal de Saint-Martin du Tertre a décidé d'acquérir ce bien immobilier moyennant un prix de 75 000 euros et d'autoriser le maire à procéder aux formalités nécessaires à la vente. Par délibération du 23 juillet 2020, le conseil municipal a décidé d'abroger la délibération du 29 août 2019. Le 28 juillet 2020, Mme A a saisi le préfet de l'Yonne pour contester la légalité de cette délibération. Par courrier du 27 août 2020, le préfet de l'Yonne a informé l'intéressée qu'il estime que la délibération du 23 juillet 2020 est illégale et qu'il a, en conséquence, demandé au maire de Saint-Martin-du-Tertre de réunir le conseil municipal pour procéder à son retrait. Cette demande, qui a été reçue le 31 août 2020, a été implicitement rejetée par la commune le 31 octobre suivant. Puis, par courrier du 3 mai 2021, reçu le 4 mai suivant par la commune, Mme A a demandé le retrait de la délibération du 23 juillet 2020. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par le maire de Saint-Martin-du-Tertre sur cette demande, soit le 4 juillet 2021. Par la présente requête, Mme A demande l'annulation de la délibération du 23 juillet 2020, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux née le 4 juillet 2021. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée en défense : 
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 221-8 du code des relations entre le public et l'administration : " Sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires ou instituant d'autres formalités préalables, une décision individuelle expresse est opposable à la personne qui en fait l'objet au moment où elle est notifiée ". L'article L. 112-3 de ce code dispose : " Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception ". L'article R. 112-5 dudit code prévoit : " L'accusé de réception prévu par l'article L. 112-3 comporte les mentions suivantes :  / 1° La date de réception de la demande et la date à laquelle, à défaut d'une décision expresse, celle-ci sera réputée acceptée ou rejetée ; / 2° La désignation, l'adresse postale et, le cas échéant, électronique, ainsi que le numéro de téléphone du service chargé du dossier ; / 3° Le cas échéant, les informations mentionnées à l'article L. 114-5, dans les conditions prévues par cet article. / Il indique si la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet ou à une décision implicite d'acceptation. Dans le premier cas, l'accusé de réception mentionne les délais et les voies de recours à l'encontre de la décision. Dans le second cas, il mentionne la possibilité offerte au demandeur de se voir délivrer l'attestation prévue à l'article L. 232-3 ". En vertu de l'article L. 112-6 de ce code : " Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation ". Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. () ". Aux termes de l'article R. 421-5 du même code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ". 
 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission ". Selon l'article L. 2131-8 de ce code : " Sans préjudice du recours direct dont elle dispose, si une personne physique ou morale est lésée par un acte mentionné aux articles L. 2131-2 et L. 2131-3, elle peut, dans le délai de deux mois à compter de la date à laquelle l'acte est devenu exécutoire, demander au représentant de l'Etat dans le département de mettre en œuvre la procédure prévue à l'article L. 2131-6. / Pour les actes mentionnés à l'article L. 2131-2, cette demande ne peut avoir pour effet de prolonger le délai de recours contentieux dont dispose le représentant de l'Etat dans le département en application de l'article L. 2131-6. / Lorsque la demande concerne un acte mentionné à l'article L. 2131-3, le représentant de l'Etat dans le département peut déférer l'acte en cause au tribunal administratif dans les deux mois suivant sa saisine par la personne physique ou morale lésée ". 
 4. Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance. 
 5. La délibération du 23 juillet 2020 par laquelle le conseil municipal de Saint-Martin-du-Tertre a abrogé la délibération du 29 août 2019, laquelle avait décidé l'acquisition de biens immobiliers appartenant à Mme A, a le caractère d'une décision individuelle. Or, il est constant que cette décision ne comporte pas la mention des voies et délais de recours permettant l'opposabilité à la requérante du délai de recours contentieux prévu par les dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative. Par ailleurs, la commune fait valoir, sans être contestée sur ce point, qu'elle a reçu M. et Mme A en entretien le 27 juillet 2020 pour leur exposer les motifs ayant présidé l'adoption de cette délibération ainsi que les " possibilités de contestations de cet acte ". Ainsi, il peut être tenu pour acquis que la requérante a eu connaissance de la délibération litigieuse au plus tôt le 27 juillet 2020. Toutefois, malgré une mesure d'instruction en ce sens, la commune de Saint-Martin-du-Tertre, qui se borne à soutenir qu'elle a informé Mme A des possibilités de recours contre la délibération du 23 juillet 2020 à l'occasion de l'entretien ayant eu lieu le 27 juillet 2020, ne rapporte pas la preuve qui lui incombe que les voies et délais de recours ont été régulièrement portés à la connaissance de Mme A. Puis, l'intéressée a saisi le préfet de l'Yonne par courrier du 28 juillet 2020 afin de contester la légalité de cette décision et doit être regardée, dans ces conditions, comme ayant demandé au représentant de l'Etat, sur le fondement de l'article L. 2131-8 du code général des collectivités territoriales précité, de mettre en œuvre la procédure prévue à l'article L. 2131-6 de ce code. Le préfet de l'Yonne a ensuite exercé un recours gracieux à l'encontre de la délibération du 23 juillet 2020, que la commune a reçu le 31 août 2020 et qu'elle a implicitement rejeté le 31 octobre suivant. Il ne ressort pas des pièces du dossier que Mme A aurait été informée des voies et délais de recours qui lui étaient ouverts à l'encontre de cette décision implicite. Enfin, la requérante a formé un recours gracieux devant le maire de Saint-Martin-du-Tertre par courrier du 3 mai 2021, reçu par l'administration le 4 mai suivant, tendant à ce qu'il convoque le conseil municipal pour procéder au retrait de la délibération du 23 juillet 2020. Une décision implicite de rejet est née le 4 juillet 2021 du silence gardé pendant deux mois par le maire sur ce recours, sans que le recours gracieux de Mme A ait donné lieu à un accusé de réception conformément aux articles précités du code des relations entre le public et l'administration. 
 6. Il s'ensuit que, dès lors que la délibération du 23 juillet 2020 a été portée à la connaissance de Mme A au plus tôt le 27 juillet 2020 et faute pour la commune de Saint-Martin-du-Tertre de rapporter la preuve de ce qu'elle a régulièrement porté à la connaissance de l'intéressée les voies et délais de recours contre cette délibération, quand bien même celle-ci aurait bien été affichée, ce dont il n'est pas justifié par la commune, la requérante disposait d'un délai d'un an pour saisir le tribunal administratif d'un recours contentieux. Dans ces conditions, le 23 juillet 2021, date à laquelle Mme A a saisi le tribunal, le délai d'un an n'était pas encore écoulé. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense tirée de la tardiveté de la requête présentée par Mme A doit être écartée. 
 En ce qui concerne la légalité de la décision implicite du 4 juillet 2021 : 
 7. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. 
 8. Il résulte de ce principe que le moyen tiré du défaut de motivation de la décision implicite née le 4 juillet 2021, qui est un vice propre de cette décision, ne peut être utilement invoqué par Mme A. 
 En ce qui concerne la légalité de la délibération du 23 juillet 2020 : 
 9. Aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ". Aux termes de l'article L. 242-2 du même code : " Par dérogation à l'article  
 L. 242-1, l'administration peut, sans condition de délai :  / 1° Abroger une décision créatrice de droits dont le maintien est subordonné à une condition qui n'est plus remplie ; / 2° Retirer une décision attribuant une subvention lorsque les conditions mises à son octroi n'ont pas été respectées ". 
 10. En outre l'article 1583 du code civil dispose que la vente " est parfaite entre les parties, et la propriété est acquise de droit à l'acheteur à l'égard du vendeur, dès qu'on est convenu de la chose et du prix, quoique la chose n'ait pas encore été livrée ni le prix payé ". 
 11. Il ressort des pièces du dossier que la délibération du 29 août 2019 a autorisé l'acquisition d'un ensemble immobilier appartenant à Mme A, constitué des parcelles cadastrées B 904, de 6 m² et B 926 de 105 m², " avec le bâtiment ", au prix de 75 000 euros ainsi que les frais d'acquisition, et a autorisé le maire de la commune à " engager les démarches nécessaires " et à " signer tout document se rapportant à ce dossier ", sans subordonner cet accord à aucune condition. Si la commune de Saint-Martin-du-Tertre fait valoir qu'aucun accord n'est intervenu sur la chose vendue, en se prévalant d'un courrier du 12 août 2019 de Mme A, il ressort toutefois de ce courrier que la requérante a proposé la cession du local au prix de 75 000 euros, et s'est bornée à indiquer à la commune que l'acquisition de son bien avait nécessité une dépense totale de 92 050 euros, comprenant les murs, le fonds de commerce et le crédit de fonctionnement. Ainsi, il ne peut s'évincer de ce seul document qu'il aurait existé une ambiguïté sur la chose vendue, alors que la délibération du 29 août 2019 ne fait aucunement mention de l'achat du fonds de commerce de Mme A et qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que cette dernière en aurait revendiqué le bénéfice postérieurement à l'adoption de cette délibération. Les parties ayant ainsi clairement marqué leur accord sur l'objet de la vente et le prix auquel elle devait s'effectuer, cette délibération a eu pour effet, en application des dispositions de l'article 1583 du code civil, de parfaire la vente et de transférer à la commune la propriété de l'ensemble immobilier. La délibération du 29 août 2019 doit dès lors être regardée comme ayant créé des droits acquis au profit de Mme A. La seule circonstance, à la supposer avérée en l'absence de tout justificatif permettant de l'établir, que le prix du bien objet de la vente ait été surévalué par Mme A compte tenu notamment des travaux de rénovation à y effectuer ne saurait caractériser, à elle seule, l'existence d'une fraude qui aurait permis à la commune de procéder à l'abrogation de la délibération du 29 août 2019 sans condition de délai. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la commune de Saint-Martin-du-Tertre ne pouvait, de sa propre initiative, procéder à l'abrogation de cette délibération, à la supposer illégale, plus de quatre mois après son adoption, cela quand bien même la vente ainsi conclue lèserait ses intérêts financiers. Par suite, Mme A est fondée à soutenir que la délibération du 23 juillet 2020 méconnaît les dispositions de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration et doit, pour ce motif, être annulée. 
 12. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que Mme A est fondée à demander l'annulation de la délibération du 23 juillet 2020, ensemble la décision implicite du 4 juillet 2021 rejetant son recours gracieux. 
 Sur les frais liés au litige : 
 13. Il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-Martin-du-Tertre une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Mme A et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La délibération du 23 juillet 2020 par laquelle le conseil municipal de Saint-Martin-du-Tertre a abrogé la délibération du 29 août 2019 décidant l'acquisition des parcelles cadastrées section B 904 et 926 " Les Colombiers " avec le bâtiment au prix de 75 000 euros et autorisant le maire à procéder aux formalités nécessaires à la vente, ensemble la décision implicite du 4 juillet 2021 rejetant le recours gracieux de Mme A sont annulées. 
 Article 2 : La commune de Saint-Martin-du-Tertre versera à Mme A une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et à la commune de Saint-Martin-du-Tertre. 
 Délibéré après l'audience du 20 octobre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Olivier Rousset, président, 
 Mme Marie-Eve Laurent, première conseillère, 
 Mme Océane Viotti, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 novembre 2022. 
 La rapporteure, 
 O. ViottiLe président, 
 O. Rousset      
 La greffière, 
 C. Chapiron 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Yonne, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 No 2101969