TA83 · 4ème chambre — 29 janvier 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 26 juillet 2021 et 5 octobre 2023, la société par actions simplifiée (SAS) SERIP Groupe, représentée par Me Mendes Constante, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite née le 5 juillet 2021 par laquelle le préfet du Var a rejeté sa demande tendant, à titre principal, à abroger l'intégralité de l'arrêté préfectoral du 
 18 décembre 2013 par lequel le préfet du Var a rendu immédiatement opposables certaines dispositions du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles d'incendie de forêt sur la commune de Sainte-Maxime et, à titre subsidiaire, à abroger partiellement cet arrêté en tant qu'il classe les parcelles cadastrées section F n° 3319, 3320 et 3385 en zone En'1p du projet de plan ; 
 2°) d'enjoindre au préfet du Var, à titre principal, d'abroger l'intégralité de l'arrêté du 18 décembre 2013 précité, à titre subsidiaire, d'abroger partiellement cet arrêté en tant qu'il classe les parcelles cadastrées section F n° 3319, 3320 et 3385 en zone En'1p du projet de plan et, en tout état de cause, d'adopter un nouveau plan de prévention des risques naturels prévisibles d'incendie de forêt sur la commune de Sainte-Maxime, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 1 500 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté préfectoral du 18 décembre 2013 est entaché d'erreur de droit, de détournement de procédure et d'atteinte au droit de propriété au regard des dispositions des articles L. 562-1, L. 562-2, L. 562-4 et R. 562-2 du code de l'environnement, dès lors, d'abord, que l'opposabilité immédiate des dispositions du projet de plan dure depuis huit années à la date d'introduction de la requête sans que le plan ne soit approuvé, ensuite, que le délai réglementaire d'approbation d'un tel plan est de trois ans à compter de la prescription de son élaboration, prorogeable une fois pour dix-huit mois, alors qu'en l'espèce le plan n'a toujours pas été approuvé plus de dix-huit ans après l'arrêté de prescription du 13 octobre 2003 et, enfin, que l'ensemble des travaux requis par le projet de plan, qui justifiaient son opposabilité immédiate, ont été réalisés et réceptionnés par les services de l'Etat ; 
 - le maintien du classement des parcelles cadastrées section F n° 3319, 3320 et 3385 en zone En'1p du projet de plan est entaché d'erreur manifeste d'appréciation car l'ensemble des travaux prescrits par ce dernier afin d'améliorer la défendabilité contre l'incendie ont été réalisés et réceptionnés par les services compétents de l'Etat, ce qui doit entraîner un reclassement de ces parcelles en zone En2 selon la note de présentation du projet de plan. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 2 octobre 2023, le préfet du Var conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. 
 Par une lettre du 19 décembre 2023, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement à intervenir était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité de la requête en application des dispositions des articles R. 412-1, R. 421-1 et R. 421-2 du code de justice administrative, dès lors que la requérante ne justifie pas avoir fait naître une décision administrative préalable puisque la lettre du 20 avril 2021 demandant au préfet du Var d'abroger l'arrêté du 18 décembre 2013 a été présentée au nom de trois personnes physiques tierces au présent litige, avec lesquelles la requérante ne justifie pas de ses liens et qu'au surplus, la requérante ne produit pas la preuve de réception de cette lettre par le préfet du Var. 
 Un mémoire a été enregistré le 20 décembre 2023 pour la SAS SERIP Groupe en réponse au moyen susceptible d'être relevé d'office. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 8 janvier 2024 : 
 - le rapport de M. Cros ; 
 - les conclusions de Mme Duran-Gottschalk, rapporteure publique ; 
 - les observations de Me Mendes Constante pour la SAS SERIP Groupe ; 
 - et les observations de Mme A et de M. B pour le préfet du Var. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 13 octobre 2003, le préfet du Var a prescrit l'élaboration d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles d'incendie de forêt (PPRIF) sur la commune de Sainte-Maxime. Par un arrêté du 18 décembre 2013, il a rendu immédiatement opposables certaines dispositions du projet de ce PPRIF. Par une lettre du 19 avril 2021 reçue le 
 4 mai suivant, MM. Pires, Ferreira et Montegna ont demandé au préfet du Var, à titre principal, d'abroger totalement cet arrêté et, à titre subsidiaire, de l'abroger partiellement en tant qu'il classe les parcelles cadastrées section F n° 3319, 3320 et 3385 en zone En'1p du projet de PPRIF. Par la présente requête, la SAS SERIP Groupe demande principalement au tribunal d'annuler la décision implicite née le 4 mai 2021 par laquelle le préfet du Var a rejeté cette demande d'abrogation. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne le cadre juridique du litige : 
 2. D'une part, en raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique. Cette contestation peut prendre la forme d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger l'acte réglementaire, comme l'exprime l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration aux termes duquel : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de faits postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé () ". 
 3. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger. A l'inverse, si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation. 
 4. Il résulte du point précédent que lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision. 
 5. D'autre part, aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " I.-L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que () les incendies de forêt (). / II.- Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° () ". Selon l'article L. 562-2 du même code : " Lorsqu'un projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles contient certaines des dispositions mentionnées au 1° et au 2° du II de l'article L. 562-1 et que l'urgence le justifie, le préfet peut, après consultation des maires concernés, les rendre immédiatement opposables à toute personne publique ou privée par une décision rendue publique. / Ces dispositions cessent d'être opposables si elles ne sont pas reprises dans le plan approuvé ". Le dernier alinéa de l'article R. 562-2 de ce code dispose que : " Le plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé dans les trois ans qui suivent l'intervention de l'arrêté prescrivant son élaboration. Ce délai est prorogeable une fois, dans la limite de dix-huit mois, par arrêté motivé du préfet si les circonstances l'exigent, notamment pour prendre en compte la complexité du plan ou l'ampleur et la durée des consultations ". 
 En ce qui concerne les moyens soulevés par la SAS SERIP Groupe : 
 S'agissant de la durée de l'opposabilité immédiate du projet de PPRIF : 
 6. Les dispositions précitées de l'article L. 562-2 du code de l'environnement, dont la rédaction est issue de l'article 222 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 entrée en vigueur le 14 juillet suivant, ne prévoient aucun délai au-delà duquel les dispositions du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles faisant l'objet d'une application anticipée cessent d'être opposables. Si les dispositions précitées du dernier alinéa de l'article R. 562-2 du même code, dont la rédaction résulte du I de l'article 1er du décret n° 2011-765 du 28 juin 2011, fixent un délai de trois ans, prorogeable une fois dans la limite de dix-huit mois, pour l'approbation du plan, l'article 2 du même décret prévoit cependant que ces dispositions ne sont pas applicables aux plans dont l'élaboration a été prescrite avant le 1er août 2011. Il suit de là que, pour les projets de plan faisant l'objet d'une application anticipée postérieurement au 14 juillet 2010 et dont l'élaboration a été prescrite antérieurement au 1er août 2011, aucune disposition législative ou réglementaire ne détermine de limite dans le temps à l'opposabilité immédiate de leurs dispositions. Cependant, dès lors qu'en vertu du second alinéa de l'article L. 562-2 précité, les dispositions du projet de plan cessent d'être opposables si elles ne sont pas reprises dans le plan approuvé et revêtent ainsi, par l'effet même de la loi, un caractère provisoire, il appartient au préfet, dans les cas où le projet de plan serait abandonné ou si sa finalisation prenait un retard tel que son application anticipée ne pourrait plus être regardée comme étant provisoire, de mettre fin à l'opposabilité immédiate des dispositions concernées. 
 7. En l'espèce, l'élaboration du PPRIF sur la commune de Sainte-Maxime ayant été prescrite le 13 octobre 2003, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que le délai triennal d'approbation du plan, prorogeable une seule fois pour dix-huit mois maximum, prévu au dernier alinéa de l'article R. 562-2 du code de l'environnement, n'est pas applicable. Par suite, l'approbation de ce PPRIF n'est contrainte par aucun délai légal ni réglementaire. En outre, le projet de PPRIF ayant été rendu immédiatement opposable par un arrêté du 18 décembre 2013, aucune disposition, et notamment pas celles de l'article L. 562-2 du même code, ne fixe de limite temporelle à la durée de cette opposabilité immédiate, tant que le plan n'a pas été approuvé. Il ne ressort pas des pièces du dossier qu'une telle approbation aurait été abandonnée par le préfet du Var ni qu'elle serait compromise. S'il est vrai qu'à la date du présent jugement, l'élaboration du PPRIF a été prescrite depuis plus de vingt ans et le projet de PPRIF a été rendu immédiatement opposable depuis plus de dix ans, cette double circonstance ne suffit pas à démontrer, dans les circonstances de l'espèce, que l'arrêté d'opposabilité immédiate du 18 décembre 2013 aurait perdu son caractère provisoire, et n'a, dès lors, pas pour effet d'entacher cet arrêté d'illégalité ni d'obliger le préfet du Var à l'abroger. Enfin, si la SERIP Groupe soutient que l'ensemble des travaux de voirie, de débroussaillement et d'installations d'hydrants, requis par le projet de PPRIF, auraient été réalisés par la commune de Sainte-Maxime et les propriétaires des terrains concernés puis réceptionnés par la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) du Var, elle ne précise pas la consistance de ces travaux, ne démontre pas que ces derniers auraient tous été réalisés et réceptionnés ni, au surplus, n'établit en quoi cette circonstance, à la supposer avérée, aurait pour effet d'entacher d'illégalité l'arrêté préfectoral du 
 18 décembre 2013. Par conséquent, les moyens tirés de l'erreur de droit, du détournement de procédure et de la violation du droit de propriété doivent être écartés. 
 S'agissant du classement des parcelles cadastrées section F n° 3319, 3320 et 3385 : 
 8. Il ressort des pièces du dossier que le projet de PPRIF sur la commune de Sainte-Maxime, rendu immédiatement opposable par l'arrêté du préfet du Var du 18 décembre 2013, classe en zone En'1p les parcelles cadastrées section F n° 3319, 3320 et 3385, situées au lieu-dit Le Souleyas et dont il n'est pas contesté qu'elles appartiennent à la SAS SERIP Groupe. L'article 1.2 de la partie 1 du règlement figurant dans le dossier des dispositions immédiatement opposables du projet de PPRIF, joint à cet arrêté préfectoral, définit la zone En'1 comme une zone à enjeux présentant un risque fort à très fort, correspondant " à des zones bâties ou non bâties pour lesquelles la constructibilité future est proscrite en raison d'un aléa le plus souvent élevé ou très élevé et d'une défendabilité actuelle insuffisante mais a priori améliorable ". La combinaison des articles 3.1.1 et 3.2 de la partie 1 du même règlement interdit en zone En'1 toutes les constructions nouvelles qui ne sont pas expressément visées à l'article 3.1.1 et notamment les constructions nouvelles destinées à l'habitation. Au sein de la zone En'1, la note de présentation jointe à l'arrêté préfectoral distingue 14 sous-zones indicées de " a " à " r ". Les parcelles cadastrées section F n° 3319, 3320 et 3385 sont classées en zone En'1p. Elles sont rangées en zone d'aléa très élevé par la carte d'aléas feux de forêt, annexée à ladite note de présentation. 
 9. La SAS SERIP, qui ne conteste pas un tel degré d'aléa, soutient cependant que le maintien du classement de ces parcelles en zone En'1p est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que les travaux de création de la voirie V16 prescrits par le projet de PPRIF afin d'améliorer la défendabilité de cette zone contre l'incendie ont été réalisés et réceptionnés par les services compétents de l'Etat, ce qui implique un reclassement de ces parcelles en zone En2. La requérante doit ainsi être regardée comme soutenant que l'arrêté préfectoral du 18 décembre 2013 est devenu illégal sur ce point en raison d'un changement des circonstances de fait, au sens des dispositions précitées du premier alinéa de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration. 
 10. La note de présentation jointe à l'arrêté préfectoral du 18 décembre 2013 prévoit, en son point 9.4 relatif aux " principes de zonage du PPRIF ", que le zonage retenu dans le projet de PPRIF rendu immédiatement opposable s'appuie sur le croisement d'un triple faisceau d'éléments constitué des enjeux en termes de personnes et de biens à défendre, de l'aléa d'incendie de forêt et des moyens de défendabilité. Elle précise que " La zone En'1 peut comprendre des sous-zones à l'intérieur desquelles un zonage différent sera retenu (En2 ou En3) dès lors que des travaux d'amélioration de la défendabilité seront suffisamment avancés ", que " Le zonage s'appuie notamment sur l'état de réalisation actuel des travaux de protection nécessaires pour rendre une zone défendable compte tenu des enjeux en présence et du niveau d'aléa " et que, dans le cas particulier des zones En'1, " Ce zonage est appliqué à des zones bâties ou non bâties pour lesquelles la constructibilité future est proscrite compte tenu d'une défendabilité actuelle insuffisante. / Les plans annexés à la présente note permettent de localiser ces zones En'1 (zones oranges) sur le territoire communal ainsi que les équipements futurs permettant leur reclassement ultérieur en zone En2 ou en zone En3 dans le PPRIF définitif. / Le tableau ci-dessous détaille pour chaque zone En'1 les travaux qu'il serait nécessaire de réaliser par la commune ou les propriétaires privés pour envisager son déclassement dans le PPRIF définitif. Cette liste de travaux résulte de l'analyse du bureau d'études et des discussions menées avec les acteurs locaux lors des réunions d'élaboration du PPRIF () ". Il résulte de ces dispositions que le projet de PPRIF rendu opposable par anticipation fonde le classement des terrains en zone En'1 notamment sur l'insuffisance des moyens actuels de défense contre l'incendie, et qu'il subordonne le reclassement en zone En2 ou En3 à la réalisation, par la commune de Sainte-Maxime ou les propriétaires concernés, des travaux limitativement énumérés dans le tableau figurant au point 9.4 de la note de présentation. Contrairement à ce que soutient le préfet du Var, la circonstance qu'un tel reclassement soit envisagé par la note de présentation au stade du " PPRIF définitif " ne fait pas obstacle à ce que le juge de l'excès de pouvoir examine, dans le cadre d'un recours dirigé contre le refus d'abroger l'arrêté d'opposabilité immédiate et avant même l'approbation du PPRIF, la légalité du maintien du classement de terrains en zone En'1 au regard de l'évolution des circonstances de droit ou de fait postérieurement à l'édiction de cet arrêté et, en particulier, de l'état d'avancement des travaux de défendabilité prescrits dans le projet de PPRIF. 
 11. Toutefois, le tableau figurant au point 9.4 de la note de présentation subordonne le reclassement de la zone En'1p, dont relèvent les parcelles cadastrées section F n° 3319, 3320 et 3385, en zone En2, à la condition de créer et d'entretenir, d'une part, deux zones de débroussaillement D10 et D11 et, d'autre part, deux voiries V16 et V17 d'une largeur de 
 6 mètres, dont les périmètres et tracés sont précisément définis sur la carte 5 annexée à ladite note de présentation. En outre, les caractéristiques techniques des voiries sont définies à l'article 2.3 de la partie 2 du règlement du projet de PPRIF et sont obligatoirement applicables à toutes les nouvelles voiries selon l'article 2.1 de la même partie. Au cas présent, si la SAS SERIP Groupe allègue que les travaux de la voirie V16 auraient été réalisés, réceptionnés et déclarés conformes aux prescriptions du projet de PPRIF par la DDTM du Var, elle ne l'établit par aucune pièce. Le procès-verbal de réception des travaux auquel elle renvoie, dressé le 
 15 octobre 2015 par la DDTM du Var, ne porte pas sur la voirie V16. Au surplus, la requérante n'allègue pas que les autres travaux énumérés par la note de présentation du projet de PPRIF, relatifs à la création et à l'entretien des zones de débroussaillement D10 et D11 et à l'aménagement de la voirie V17, auraient été réalisés, alors que ces travaux sont également nécessaires à la défense de la zone En'1p. Enfin, la circonstance que le plan local d'urbanisme de la commune de Sainte-Maxime a classé les parcelles litigieuses en zone à urbaniser 2AUs, assortie d'une orientation d'aménagement et de programmation, est inopérante. Par suite, la SAS SERIP Groupe n'est pas fondée à soutenir que le maintien du classement des parcelles cadastrées section F n° 3319, 3320 et 3385 en zone En'1p du projet de PPRIF rendu immédiatement opposable par l'arrêté préfectoral du 18 décembre 2013 serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 
 12. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la SAS SERIP Groupe tendant à l'annulation totale ou partielle de la décision implicite de rejet de la demande d'abrogation de l'arrêté préfectoral du 18 décembre 2013 doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 
 13. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par la SAS SERIP Groupe, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par conséquent, les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée à ce titre par la SAS SERIP Groupe. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SAS SERIP Groupe est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée SERIP Groupe et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires 
 Copie en sera adressée au préfet du Var. 
 Délibéré après l'audience du 8 janvier 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Bernabeu, présidente, 
 M. Cros, premier conseiller, 
 M. Martin, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 janvier 2024. 
 Le rapporteur, 
 Signé 
 F. CROS 
 La présidente, 
 Signé 
 M. BERNABEU 
 La greffière, 
 Signé 
 E. PERROUDON 
 La République mande et ordonne au et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 Et par délégation, 
 La greffière.