TA51 · 2ème chambre — 18 octobre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 1er octobre 2021, Mme G D, représentée par Me Lacroix, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler, pour excès de pouvoir, l'arrêté du 12 juillet 2021 et les décisions des 20 juillet et 20 septembre 2021 par lesquels le département de la Haute-Marne a mis fin à ses fonctions d'intérim, lui a notifié un trop-perçu de rémunération à hauteur d'un montant de          483, 39 euros et lui en a réclamé le paiement, et la décision du 3 septembre 2021 par laquelle ses droits à congés au titre de l'année 2020 ont été déterminés ; 
 2°) de condamner le département de la Haute-Marne à lui verser une somme de 483, 39 euros en réparation de son préjudice, assortie des intérêts au taux légal à compter de l'enregistrement de sa requête ; 
 3°) de mettre à la charge du département de la Haute-Marne la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - il n'est pas justifié de la compétence des auteurs des actes attaqués ; 
 - les décisions attaquées sont insuffisamment motivées ; 
 - les décisions sont irrégulières au regard de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration dès lors qu'elles emportent le retrait de l'arrêté du 16 mars 2020 et des congés acquis au titre de l'année 2020 ; 
 - la suppression de l'indemnité de sujétion particulière complémentaire à compter du 7 décembre 2020 est entachée d'une erreur de fait et d'une erreur de droit en application de l'article 1er du décret n°2010-997 du 26 août 2010 et de l'article 6 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 ; les décisions subséquentes doivent être annulées par voie de conséquence ; 
 - les décisions attaquées sont illégales en raison de leur caractère rétroactif ; 
 - la décision du 3 septembre 2021 par laquelle dix jours de congés annuels acquis, lui ont été retirés, est entachée d'une erreur de droit ; 
 - l'erreur de liquidation à l'origine du trop-perçu en litige n'a été rendue possible qu'en raison de la négligence des services du département, engageant ainsi la responsabilité de la collectivité. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 21 octobre 2021, le département de la Haute-Marne conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme D une somme de un euro au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que les moyens soulevés par Mme D ne sont pas fondés. 
 Par lettre du 27 septembre 2022, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que le département, en situation de compétence liée, était tenu de procéder à la répétition des rémunérations indûment perçues par Mme D correspondant aux fonctions intérim qu'elle n'a pas effectivement exercées durant son arrêt de maladie. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - le décret n°85-1250 du 26 novembre 1985 ; 
 - le décret n° 2010-997 du 26 août 2010 ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme I F, 
 - et les conclusions de Mme H de Laporte, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme D, titulaire de la fonction publique territoriale, occupe le poste d'infirmière en santé au travail au sein du département de la Haute-Marne. En raison de la vacance du poste, les fonctions de responsable par intérim du pôle prévention santé à la direction des ressources humaines lui ont été confiées à compter du 1er septembre 2019. Par arrêté du      16 mars 2020, l'intéressée a bénéficié, à compter du 1er janvier 2020, d'une indemnité de sujétion particulière complémentaire au titre de cet intérim d'un montant de cent dix euros mensuel. Mme D a été placée en congé de maladie ordinaire du 7 décembre 2020 au 31 août 2021. Par arrêté du 12 juillet 2021, il a été mis fin à l'intérim, à compter du 7 décembre 2020. Par lettre du 20 juillet 2021, Mme D a été informée de la régularisation d'un trop-perçu de rémunération à hauteur de la somme de 483,39 euros. Le recours gracieux qu'elle a formé contre cette décision a été rejeté le 20 septembre 2021. Par courriel du 3 septembre 2021, son droit à congés reportable au titre de l'année 2020 a été fixé à deux jours et demi. Par la présente requête, Mme D demande au tribunal d'annuler des décisions des 12 et 20 juillet, et 3 et 20 septembre 2021. 
 Sur les conclusions aux fin d'annulation : 
 En ce qui concerne le vice de compétence : 
 S'agissant de l'arrêté du 12 juillet 2021 et de la décision du 3 septembre 2021 :  
 2. Par un arrêté du 1er juillet 2021, régulièrement publié le 15 novembre 2017 dans le recueil des actes administratifs du département, le président du conseil départemental de la Haute-Marne a donné à M. J B, directeur général des services du département, délégation à l'effet de signer tous les actes administratifs de sa compétence, à l'exception de certains au nombre desquels ne figurent pas les décisions relatives à la gestion du personnel titulaire du département de la Haute-Marne. Par un arrêté du régulièrement publié, le président du conseil départemental de la Haute-Marne a donné à Mme C A, adjointe à la directrice des ressources humaines, délégation à l'effet de signer tous documents se rapportant aux activités de la direction des ressources humaines, dont notamment les réponses aux demandes de récupération des jours de congés non pris pour maladie. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de M. B, signataire de l'arrêté du 12 juillet 2021, et de Mme A, signataire de la décision du 3 septembre 2021, doit être écarté comme manquant en fait 
 S'agissant des décisions des 20 juillet et 20 septembre 2021 : 
 3. Aux termes de l'article 1er du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'Etat (RIFSEEP) : " Les fonctionnaires relevant de la loi du 11 janvier 1984 susvisée peuvent bénéficier, d'une part, d'une indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise et, d'autre part, d'un complément indemnitaire annuel lié à l'engagement professionnel et à la manière de servir, dans les conditions fixées par le présent décret. ". Aux termes de l'article 2 du même décret : " Le montant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise est fixé selon le niveau de responsabilité et d'expertise requis dans l'exercice des fonctions. / Les fonctions occupées par les fonctionnaires d'un même corps ou statut d'emploi sont réparties au sein de différents groupes au regard des critères professionnels suivants : () 3° Sujétions particulières ou degré d'exposition du poste au regard de son environnement professionnel. () / Le versement de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise est mensuel. ". Aux termes de son article 5 : " L'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise et le complément indemnitaire annuel sont exclusifs de toutes autres primes et indemnités liées aux fonctions et à la manière de servir, à l'exception de celles énumérées par arrêté du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget ". L'annexe 2 de la délibération du conseil départemental du 13 décembre 2019 prévoit, dans la limite des plafonds réglementaires du régime indemnitaire applicable au grade des agents concernés, des compléments indemnitaires en cas de sujétions particulières, notamment des fonctions d'intérim. 
 4. Il résulte de ces dispositions que la perception de l'indemnité de sujétion particulière complémentaire au titre des fonctions d'intérim dépend seulement de l'exercice effectif des fonctions qui y ouvrent droit. En l'absence d'exercice effectif des fonctions d'intérim par Mme D, le département, qui ne disposait d'aucun pouvoir d'appréciation, était ainsi tenu de ne plus verser cette indemnité de sujétion complémentaire à compter de l'arrêt de maladie de l'intéressée et avait l'obligation de procéder à la répétition des rémunérations indûment perçues. Par suite, le moyen soulevé tiré de l'incompétence de Mme E signataire des décisions des 20 juillet et 20 septembre 2021 doit être écarté comme étant inopérant. 
 En ce qui concerne le moyen tiré du défaut de motivation : 
 5. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 12 juillet 2021 et la décision du 3 septembre 2021 exposent de manière suffisante les considérations de droit et de fait qui les fondent et, par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de cet arrêté doit être écarté. S'agissant des décisions des 20 juillet et 20 septembre 2021, le moyen tiré du défaut de motivation de ces décisions est inopérant eu égard à la situation de compétence liée dans laquelle se trouvait le département. 
 En ce qui concerne le retrait des décisions des 12 et 20 juillet 2021, 3 et                             20 septembre 2021 et leur caractère créateur de droits : 
 S'agissant de l'arrêté du 12 juillet 2021 : 
 6. Aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ". Aux termes de l'article L. 242-2 du même code : " Par dérogation à l'article L. 242-1, l'administration peut, sans condition de délai : / 1° Abroger une décision créatrice de droits dont le maintien est subordonné à une condition qui n'est plus remplie ; () ". 
 7. Si l'administration est tenue à l'obligation de placer l'agent titulaire dans une position statutaire et de donner à cet agent, dans un délai raisonnable, une affectation correspondant à son grade, le grade détenu par un fonctionnaire ne lui donne pas un droit à occuper un emploi déterminé. Dès lors, sous réserve de dispositions statutaires particulières tenant notamment à la mobilité statutaire, la décision par laquelle une administration procède à l'affectation d'un fonctionnaire, ne constitue pas en elle-même une décision créatrice de droits. 
 8. Par arrêté du 3 octobre 2019, Mme D a été chargée des fonctions d'intérim du pôle prévention et santé de la direction des ressources humaines du département de la Haute-Marne, à compter du 1er septembre 2019, en raison de la vacance du poste. Par l'arrêté attaqué du 12 juillet 2021, il a été mis à ces fonctions d'intérim à compter du 7 décembre 2020 au motif de l'absence pour maladie de Mme D depuis cette date. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que la décision nommant l'intéressée dans de nouvelles fonctions n'est pas un acte créateur de droits. Par suite, c'est sans méconnaitre les dispositions rappelées au point 6 que le département a pu procéder au retrait des fonctions d'intérim de Mme D par l'arrêté du         3 octobre 2019. 
 S'agissant des décisions des 20 juillet et 20 septembre 2021 : 
 9. Aux termes de l'article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, devenu les articles L. 714-4 et suivants du code général de la fonction publique : " Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat. / Ces régimes indemnitaires peuvent tenir compte des conditions d'exercice des fonctions, de l'engagement professionnel et, le cas échéant, des résultats collectifs du service. () / Ces régimes indemnitaires sont maintenus dans les mêmes proportions que le traitement durant les congés mentionnés au 5° de l'article 57, sans préjudice de leur modulation en fonction de l'engagement professionnel de l'agent et des résultats collectifs du service. .() ". Aux termes de l'article 34 de la même loi, devenu l'article L. 313-1 du code général de la fonction publique : " Le fonctionnaire en activité a droit : () / 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. () ". Aux termes de l'article 1er du décret n° 2010-997 du 26 août 2010 relatif au régime de maintien des primes et indemnités des agents publics de l'Etat et des magistrats de l'ordre judiciaire dans certaines situations de congés : " I. - 1° Le bénéfice des primes et indemnités versées aux fonctionnaires relevant de la loi du 11 janvier 1984 susvisée, aux magistrats de l'ordre judiciaire et, le cas échéant, aux agents non titulaires relevant du décret du 17 janvier 1986 susvisé est maintenu dans les mêmes proportions que le traitement en cas de service à temps partiel pour raison thérapeutique et en cas de congés pris en application de l'article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983 susvisée, des 1°, 2° et 5° de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée et des articles 10, 12, 14 et 15 du décret du 17 janvier 1986 susvisé ; () ". 
 10. Une décision administrative explicite accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire alors même que l'administration avait l'obligation de refuser cet avantage. En revanche, n'ont pas cet effet les mesures qui se bornent à procéder à la liquidation de la créance née d'une décision prise antérieurement. Pour l'application de ces règles à la détermination de la rémunération des agents publics, le maintien du versement d'un avantage financier ne peut être assimilé à une décision implicite accordant un avantage financier et constitue une simple erreur de liquidation non créatrice de droits. 
 11. Il résulte des dispositions citées aux points 3 et 9 qu'un fonctionnaire territorial en congé pour raison de santé conserve, outre son traitement ou son demi traitement, l'indemnité de résidence et le supplément familial de traitement, le bénéfice de la totalité ou de la moitié des indemnités accessoires qu'il recevait avant sa mise en congé, à l'exclusion de celles qui sont attachées à l'exercice des fonctions ou qui ont le caractère de remboursement de frais. Or, il ne résulte ni des dispositions précitées du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ni des délibérations du conseil départemental de la Haute-Marne du 13 décembre 2019 que les indemnités servies au titre du RIFSEEP, dont l'indemnité liées à des sujétions particulières, seraient perçues indépendamment de l'exercice effectif des fonctions. Par suite, c'est à bon droit que le département de la Haute-Marne, en l'absence de délibération plus favorable de l'organe délibérant, a considéré que le complément indemnitaire relatif à l'intérim de fonction de responsable du pôle prévention et santé, attribuée à la requérante par arrêté du 16 mars 2020, était liée à l'exercice effectif des fonctions Dès lors qu'il est constant que Mme D n'a plus exercé effectivement ses fonctions d'intérim à compter du 7 décembre 2020 en raison de son arrêt de maladie, le département n'a entaché ses décisions des 20 juillet et 20 septembre 2021 ni d'une erreur de fait, ni d'une erreur de droit. 
 S'agissant de la décision du 3 septembre 2021 : 
 12. La décision du 3 septembre 2021, qui se borne à prévoir les modalités de récupération des jours de congés non pris en raison d'arrêt maladie, ne peut être regardée comme une décision retirant un acte créateur de droits. Par suite, le moyen sera écarté. 
 En ce qui concerne le caractère rétroactif des décisions des 12 et 20 juillet 2021, et 20 septembre 2021 : 
 13. Les décisions administratives ne peuvent légalement disposer que pour l'avenir. S'agissant des décisions relatives à la carrière des fonctionnaires ou des militaires, l'administration ne peut, en dérogation à cette règle générale, leur conférer une portée rétroactive que dans la mesure nécessaire pour assurer la continuité de la carrière de l'agent intéressé ou procéder à la régularisation de sa situation. 
 S'agissant de l'arrêté du 12 juillet 2021 : 
 14. Il ressort des pièces du dossier que Mme D n'avait pas épuisé ses droits à congés ordinaire et n'avait pas sollicité de congés de longue maladie. La décision du                 12 juillet 2021, par laquelle il est mis fin aux fonctions de responsable par intérim du pôle prévention et santé de manière rétroactive au 7 décembre 2020, correspondant au premier jour d'arrêt de maladie, est justifié par l'absence de Mme D depuis cette date. Toutefois, cette décision ne saurait être regardée ni comme une mesure nécessaire pour assurer la continuité de la carrière de l'agent ou pour régulariser sa situation antérieure, ni comme une mesure imposée par les dispositions de l'article 34 de la loi du 26 janvier 1984. Ainsi, si le département pouvait tirer les conséquences pour l'avenir de l'absence prolongée de Mme D depuis le                         7 décembre 2020, il ne pouvait donner un effet rétroactif à la mesure mettant fin à ses fonctions d'intérim qu'il a prise. Par suite, l'arrêté attaqué est entaché de rétroactivité illégale et doit être annulé dans cette mesure. 
 S'agissant des décisions des 20 juillet et 20 septembre 2021 :  
 15. Les décisions des 20 juillet et 20 septembre 2021, qui ne visent pas l'arrêté du 12 juillet 2021 par laquelle il est mis fin aux fonctions de responsable par intérim du pôle prévention et santé, se bornent à constater l'existence d'un indu de rémunération qui se justifie par la circonstance, comme il a déjà été dit précédemment, que l'intéressée n'aurait pas dû percevoir cette indemnité durant son congé de maladie, qui a commencé le 7 décembre 2020. Ces décisions n'ont ainsi pas de caractère rétroactif. Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance du principe de non rétroactivité doit être écarté. 
 Sur l'erreur de droit dont serait entachée la décision du 3 septembre 2021 : 
 16. D'une part, aux termes de l'article 7 de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 relative à certains aspects de l'aménagement du temps de travail : " 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie d'un congé annuel payé d'au moins quatre semaines, conformément aux conditions d'obtention et d'octroi prévues par les législations et/ou pratiques nationales / 2. La période minimale de congé annuel payé ne peut être remplacée par une indemnité financière, sauf en cas de fin de relation de travail ". Ces dispositions, telles qu'interprétées par la Cour de justice des Communautés européennes dans son arrêt C-350/06 et C-520/06 du 20 janvier 2009, font obstacle, d'une part, à ce que le droit au congé annuel payé qu'un travailleur n'a pas pu exercer pendant une certaine période, parce qu'il était placé en congé de maladie pendant tout ou partie de la période en cause, s'éteigne à l'expiration de celle-ci et, d'autre part, à ce que, lorsqu'il est mis fin à la relation de travail, tout droit à indemnité financière soit dénié au travailleur qui n'a pu, pour cette raison, exercer son droit au congé annuel payé. Ce droit au report ou, lorsqu'il est mis fin à la relation de travail, à indemnisation financière, s'exerce toutefois, en l'absence de dispositions sur ce point dans le droit national, dans la limite de quatre semaines par année de référence prévue par les dispositions citées ci-dessus de l'article 7 de la directive. 
 17. D'autre part, aux termes de l'article 1er du décret n°85-1250 du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux : " Tout fonctionnaire territorial en activité a droit, dans les conditions et sous les réserves précisées aux articles ci-après, pour une année de service accompli du 1er janvier au 31 décembre, à un congé annuel d'une durée égale à cinq fois ses obligations hebdomadaires de service. Cette durée est appréciée en nombre de jours effectivement ouvrés. / Les congés prévus à l'article 21 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, à l'article 57 et au troisième alinéa de l'article 74 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 sont considérés, pour l'application de cette disposition, comme service accompli. () ". Aux termes de l'article 5 du même décret : " Sous réserve des dispositions de l'article précédent, le congé dû pour une année de service accompli ne peut se reporter sur l'année suivante, sauf autorisation exceptionnelle donnée par l'autorité territoriale. / Un congé non pris ne donne lieu à aucune indemnité compensatrice. " 
 18. Il ressort des pièces du dossier que par courriel du 3 septembre 2021, caractérisant l'existence d'une décision, la directrice adjointe des ressources humaines a informé Mme D de ce que son reliquat de congés pour l'année 2020, pouvant être reporté, était de 2,5 jours, en raison des congés non pris du fait de ses absences pour maladie. Mme D produit un extrait du logiciel de suivi des horaires, où au 31 décembre 2020, apparait un solde de 12, 5 jours de congés. Mme D a été en arrêt de maladie, au titre de l'année 2020, au cours de la seule période du 7 au 31 décembre 2020. Toutefois, en l'absence de dispositions sur ce point dans le droit national, le département ne saurait faire valoir en défense que l'impossibilité pour son agente de prendre la totalité de ses congés annuels résulterait en partie de son fait et devrait, pour ce motif, être proratisé. Dès lors que le droit au report de congés de Mme D s'exerce dans la limite de quatre semaines, l'intéressée est fondée à demander que le solde de 12 jours et demi, qu'elle n'a pu prendre avant le 31 décembre 2020 en raison de son arrêt de maladie, puisse être reporté sur l'année 2021. Il s'ensuit que le département a entaché sa décision du                               3 septembre 2021 d'une erreur de droit. Cette décision doit être, par suite, annulée.  
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 19. Toute faute commise par l'administration lors de l'exécution d'opérations se rattachant aux procédures d'établissement et de recouvrement de créances non fiscales est de nature à engager la responsabilité de la collectivité publique à l'égard du débiteur ou de toute autre personne si elle leur a directement causé un préjudice. Un tel préjudice, qui ne saurait résulter du seul paiement de la créance, peut être constitué des conséquences matérielles des décisions prises par l'administration et, le cas échéant, des troubles dans les conditions d'existence dont le débiteur justifie. 
 20. Il n'est pas contesté que le maintien de la perception du complément de rémunération pour sujétions particulières est principalement imputable à la carence de l'administration à régulariser la situation de Mme D. Toutefois, la requérante ne justifie d'aucun autre préjudice distinct de celui qui résulte du seul paiement de cet indu de rémunération. Il s'ensuit que ses conclusions indemnitaires doivent être rejetées. 
 21. Il résulte de ce tout qui précède que Mme D est seulement fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 12 juillet 2021 en tant qu'il prend effet avant la date de sa notification à Mme D, et la décision du 3 septembre 2021, en tant qui lui est accordé le report de ses congés dans la seule limite de deux jours et demi. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de Mme D, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante pour l'essentiel, le versement de la somme que le département de la Haute-Marne demande au titre des dispositions précitées de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge du département de la Haute-Marne la somme de 1 500 euros au bénéfice de Mme D.  
 D E C I D E : 
 Article 1er :  L'arrêté du 12 juillet 2021, en tant qu'il prend effet avant la date de sa notification à Mme D, et la décision du 3 septembre 2021, en tant qu'elle n'accorde le report de ses congés dans la seule limite de deux jours et demi, sont annulés. 
 Article 2 : Le département de la Haute-Marne versera à Mme D la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme D est rejeté. 
 Article 4 : Les conclusions présentées par le département de la Haute-Marne au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme G D et au département de la Haute-Marne. 
 Délibéré après l'audience du 4 octobre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Olivier Nizet, président,  
 Mme Stéphanie Lambing, première conseillère, 
 M. Clemmy Friedrich, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 octobre 2022. 
 La rapporteure, 
 S. F 
 Le président, 
 O. NIZET 
 La greffière, 
 I. DELABORDE