TA35 · 5ème Chambre — 11 décembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement les 4 mai 2021 et 29 juillet 2022, le préfet d'Ille-et-Vilaine demande au tribunal d'annuler la délibération du 29 octobre 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Bretagne romantique a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Québriac.  
 Il soutient que : 
 - la délibération du 29 octobre 2020 est entachée d'un vice de procédure ; le dossier transmis à la mission régionale d'autorité environnementale (MRAe) de Bretagne était incomplet car il ne mentionnait pas la création d'un parc résidentiel de loisir alors que cette information constitue un élément substantiel ; il s'ensuit que la MRAe ne serait sûrement pas parvenue à la même conclusion si elle avait eu connaissance de ce projet au sein d'une zone naturelle proche d'une zone Natura 2000 ; 
 - la création d'une zone Uz pour faciliter la reconversion de l'ancien zoo en parc résidentiel de loisirs au lieu-dit " Les Brûlons " est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;  
 - le rapport de présentation est entaché d'un vice de forme s'agissant du diagnostic démographique et de l'analyse de la consommation foncière et méconnaît ainsi les objectifs généraux prévus à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ; 
 - le PLU est incompatible avec le SCOT (schéma de cohérence territoriale) du Pays de Saint-Malo car il induit une consommation foncière supérieure à l'enveloppe prévue par le SCOT en se basant sur une projection démographique excessive.  
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 3 juin 2022 et 24 janvier 2023, la communauté de communes Bretagne Romantique, représentée par Me Fleischl, conclut au rejet de la requête, à ce qu'il soit fait application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme et, en outre, et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de l'État au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable car tardive ; 
 - les moyens soulevés par le préfet d'Ille-et-Vilaine ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Le Berre ; 
 - les conclusions de M. Desbourdes, rapporteur public ; 
 - et les observations de Mme A, représentant le préfet d'Ille-et-Vilaine et de Me Laville-Collomb représentant la communauté de communes Bretagne Romantique. 
 Une note en délibéré, pour la communauté de communes Bretagne Romantique, a été enregistrée le 21 novembre 2023. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le conseil municipal de Québriac a, par une délibération du 25 novembre 2016, prescrit la révision générale du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. Par une délibération du 5 avril 2018 et à la suite du transfert de compétence des documents de planification d'urbanisme par arrêté préfectoral du 29 décembre 2017, le conseil communautaire a autorisé la communauté de communes Bretagne Romantique à poursuivre le processus de révision du PLU de la commune de Québriac. Par une délibération du 29 octobre 2020, le conseil communautaire a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Québriac. À la suite de la transmission de cette délibération au représentant de l'État dans le cadre du contrôle de légalité, le préfet d'Ille-et-Vilaine a effectué un recours gracieux auprès du président de la communauté de communes Bretagne Romantique le 31 décembre 2020, notifié le 4 janvier 2021, qui a implicitement été rejeté. Par la présente requête, le préfet d'Ille-et-Vilaine demande l'annulation de la délibération du 29 octobre 2020 approuvant la révision du PLU de la commune de Québriac. 
 Sur la fin de non-recevoir : 
 2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. () ". Aux termes de l'article R. 421-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours. () ". Sauf texte contraire, les délais de recours administratif et contentieux sont, en principe, des délais francs. Lorsqu'un délai franc expire un samedi, un dimanche ou un jour férié ou chômé, il y a lieu, par application des règles définies à l'article 642 du code de procédure civile, d'admettre la recevabilité d'une demande présentée le premier jour ouvrable suivant. 
 3. Si la communauté de communes Bretagne Romantique fait valoir que la requête du préfet d'Ille-et-Vilaine est irrecevable en raison de la tardiveté de son recours gracieux, il ressort des pièces du dossier que la délibération attaquée du 29 octobre 2020 a été reçue en préfecture le 3 novembre 2020. Le préfet d'Ille-et-Vilaine disposait alors d'un délai de deux mois pour effectuer un recours contentieux. Or, celui-ci a été interrompu par un recours gracieux adressé à la communauté de communes Bretagne Romantique le lundi 4 janvier 2021. En l'absence de réponse, une décision implicite de rejet est née le 4 mars 2021 ce qui a ouvert un nouveau délai de recours contentieux lequel n'avait pas expiré lorsque la requête du préfet a été enregistrée le 4 mai 2021. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la communauté de communes Bretagne Romantique tirée de la tardiveté de la requête doit être écartée. 
 Sur le bien-fondé des conclusions à fin d'annulation : 
 4. En premier lieu, aux termes de l'article R. 104-8 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme font l'objet d'une évaluation environnementale à l'occasion : / 1° De leur élaboration, de leur révision ou de leur mise en compatibilité dans le cadre d'une déclaration d'utilité publique ou d'une déclaration de projet, s'il est établi, après un examen au cas par cas, que ces procédures sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement au sens de l'annexe II de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ; / 2° De leur révision, de leur modification ou de leur mise en compatibilité dans le cadre d'une déclaration d'utilité publique ou d'une déclaration de projet lorsqu'elle permet la réalisation de travaux, aménagements, ouvrages ou installations susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000 ; () ". Aux termes de l'article R. 104-28 du même code : " L'autorité environnementale mentionnée à l'article R. 104-21 décide de soumettre ou non à une évaluation environnementale l'élaboration ou la procédure d'évolution affectant un plan local d'urbanisme ou une carte communale relevant de la procédure d'examen au cas par cas, au regard : / 1° Des informations fournies par la personne publique responsable mentionnées à l'article R. 104-30 ; / 2° Des critères de l'annexe II de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement. / Lorsque l'autorité environnementale est la mission régionale d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable, le service régional chargé de l'environnement (appui à la mission régionale d'autorité environnementale) instruit le dossier et transmet son avis à la mission régionale qui prend alors sa décision. ". Aux termes de l'article R. 104-29 du même code : " La personne publique responsable transmet à la formation d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable ou, lorsque la mission régionale d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable est compétente, au service régional chargé de l'environnement (appui à la mission régionale d'autorité environnementale), les informations suivantes : / 1° Une description des caractéristiques principales du document ; / 2° Une description des caractéristiques principales, de la valeur et de la vulnérabilité de la zone susceptible d'être touchée par la mise en œuvre du document ; / 3° Une description des principales incidences sur l'environnement et la santé humaine de la mise en œuvre du document ". 
 5. Il ressort des pièces du dossier que le projet de révision du PLU de la commune de Québriac prévoit la création d'un parc résidentiel de loisir au sein du lieu-dit " Les Brûlons " où était auparavant implanté un " zooloisirs ". À cet égard, si le dossier de saisine de la MRAe précise, notamment, que le site est situé dans un secteur particulièrement boisé et que la partie du site, classée en zone UZ, se trouve à proximité directe de zones humides à l'ouest et au nord, il ne comporte, en revanche, aucune analyse urbaine et identifie simplement quelques bâtiments présents. En outre, si la volonté de redémarrer une activité économique sur ce site apparaît au sein du projet d'aménagement et de développement durable annexé au dossier, la création de ce parc résidentiel de loisirs d'environ 10 hectares n'est toutefois pas mentionnée. Toutefois, il résulte des dispositions précitées que l'opportunité de soumettre un projet de révision d'un plan local d'urbanisme à évaluation environnementale dépend des aménagements prévus par cette révision et non de la totalité des aménagements prévus par le PLU. Or, il ne ressort pas des pièces du dossier que les transformations du nouveau document réglementaire induiraient des incidences notables sur l'environnement. Ainsi, certaines dispositions réglementaires applicables à l'ancienne zone NP1 étaient plus favorables que la zone actuelle UZ s'agissant, notamment, de la hauteur maximale des constructions. Dans ces conditions, l'absence de mention du projet de reconversion du " zooloisirs " en parc résidentiel de loisirs, au titre de la description des principales incidences sur l'environnement de la mise en œuvre du document, n'a pas pu fausser l'appréciation de la MRAe sur la nécessité de soumettre le projet de PLU à évaluation environnementale. Le moyen tiré du fait que la délibération du 29 octobre 2020 approuvant la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Québriac serait entachée d'un vice de procédure doit être écarté.  
 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ". 
 7. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan local d'urbanisme, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 8. Le règlement du PLU de la commune de Québriac définit la zone UZ comme " une zone destinée à la création d'un PRL (Parc Résidentiel de Loisirs) en reconversion du site de l'ancien zoo des Brûlons ". Selon ce même règlement : " l'objectif du règlement de la zone UZ est de faciliter la réalisation d'un projet urbain répondant aux objectifs suivants : - Favoriser l'installation d'hébergements de loisirs sur la commune. - Adapter l'offre de stationnement en fonction des besoins réels. - Préserver les haies ". 
 9. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles classées en zone UZ du PLU de la commune de Québriac, au sein de laquelle les auteurs du PLU projettent la création d'un parc résidentiel de loisirs, se situent au lieu-dit " Les Brûlons " dans un secteur faiblement urbanisé et majoritairement agricole. Ainsi, les quelques bâtiments présents sur le site sont construits de manière éparse avec une faible emprise au sol. S'agissant de la capacité des réseaux, si celle-ci semble suffisante, il ressort toutefois des pièces du dossier qu'il manque le réseau viaire interne ainsi que les branches des divers réseaux destinés à desservir les futures habitations légères prévues dans le parc résidentiel de loisirs. De plus, le classement de ce secteur en zone urbaine ne s'inscrit pas dans le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) qui énonce seulement la volonté politique de redémarrer ou de développer l'activité de l'ancien " zooloisirs " et non le classement de ces terrains en zone urbaine. Il s'ensuit que la création d'une zone UZ au lieu-dit " Les Brûlons " ne correspond pas à la réalité du secteur et ne traduit pas l'intention politique des auteurs du PLU figurant dans le PADD. Dès lors, le PLU de la commune de Québriac est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation en tant qu'il crée une zone UZ pour la réhabilitation de l'ancien " zooloisirs " et le préfet d'Ille-et-Vilaine est fondé à demander l'annulation de la délibération du 29 octobre 2020 pour ce motif. 
 10. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements notamment sportifs, et de services. (). / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. () ". 
 11. En l'espèce, le PADD du PLU de la commune de Québriac retient un taux de croissance démographique annuelle de + 1,3 % alors que le commissaire enquêteur proposait de retenir un taux de + 1,1 %. S'agissant de l'analyse de la consommation foncière, il ressort des pièces du dossier que celle-ci porte sur la période 2007-2017 et non sur la période 2009-2019 comme le prévoit l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme. Toutefois, tant l'écart, entre le taux de croissance démographique retenu par les auteurs du PLU et le taux de croissance démographique retenu par le commissaire enquêteur, que l'écart de deux ans dans le choix de la période de référence ne semblent avoir eu de conséquences sur le résultat de l'analyse démographique et de la consommation foncière puisque, selon le préfet, la communauté de communes aurait dû, retenir une vitesse de consommation foncière de 8 hectares au lieu des 7,7 hectares figurant dans le rapport de présentation. Cette différence, négligeable, n'a donc pas eu d'incidence sur l'appréciation du parti d'urbanisme et le moyen tiré du vice de forme entachant le rapport de présentation doit être écarté. 
 12. Aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; / e) Les besoins en matière de mobilité ; () / 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; () ". Aux termes de l'article L. 131-4 du même code : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale () ". Aux termes de l'article L. 142-1 du même code : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : / 1° Les plans locaux d'urbanisme () ". 
 13. A l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 
 14. En l'espèce, le SCOT du Pays de Saint-Malo prévoit une extension urbaine d'une surface de 783 hectares, sur 14 ans à compter de son approbation et sur l'ensemble de son territoire, dont 13 hectares ont été alloués à la commune de Québriac. S'agissant plus particulièrement des activités économiques, aucune surface de développement de zone d'activité n'a été octroyée à la commune de Québriac. À cet égard, le SCOT précise que l'extension urbaine de 13 hectares pour la commune de Québriac " correspond au fait d'étendre les limites de l'espace déjà urbanisé, et, d'une manière générale, d'artificialiser des espaces naturels et agricoles ". Le rapport de présentation du PLU précise que la commune de Québriac prévoit une extension urbaine de 9,6 hectares soit 7,4 hectares pour le zonage du PLU, 1,5 hectares pour les autorisations d'urbanisme délivrées depuis l'approbation du SCOT et 0,7 hectare pour les emplacements réservés inscrits au PLU. Il s'ensuit que l'extension d'urbanisation, de l'ordre de 10 hectares, résultant du site du " zooloisirs " n'a pas été intégrée dans ces calculs alors même quece site ne peut être regardé comme un secteur déjà urbanisé. Dans ces conditions, le PLU dépasse de 46 % la limite fixée par le SCOT en prévoyant 19,1 hectares de consommation contre les 13 hectares autorisés. Cette différence importante suffit à contrarier l'objectif poursuivi par le SCOT du Pays de Saint-Malo. Enfin, si la compatibilité s'apprécie à l'égard de l'ensemble des orientations et objectifs du document supérieur, il résulte toutefois des pièces du dossier qu'aucun objectif du SCOT n'est susceptible de justifier la création de ce parc résidentiel de loisirs. Dans ces conditions, le PLU de la commune de Québriac est incompatible avec le SCOT du Pays de Saint-Malo en tant qu'il n'a pas intégré la zone UZ dans l'extension d'urbanisation et le préfet d'Ille-et-Vilaine est également fondé à demander l'annulation de la délibération du 29 octobre 2020 pour ce motif. 
 15.  En revanche, la requalification d'un ancien " zooloisirs " en parc résidentiel de loisirs n'est pas nettement contraire aux objectifs fixés par l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme dès lors que les dispositions précitées ne sont pas formulées en des termes quantitatifs et que les capacités d'urbanisation sont, par ailleurs, recentrées autour du bourg principal. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède que le préfet d'Ille-et-Vilaine est fondé à demander l'annulation de la délibération du 29 octobre 2020 de la communauté de communes Bretagne Romantique approuvant la révision du PLU de la commune de Québriac en tant que, d'une part, elle crée une zone UZ au lieu-dit " Les Brûlons " et que, d'autre part, elle n'intègre pas les hectares consacrés à ce projet dans les projections de la commune au titre de l'extension d'urbanisation. 
 Sur les frais liés au litige : 
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'État, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme demandée à ce titre par la communauté de communes Bretagne Romantique. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La délibération du 29 octobre 2020 de la communauté de communes Bretagne Romantique approuvant la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Québriac est annulée en tant que, d'une part, elle crée une zone UZ au lieu-dit " Les Brûlons " et que, d'autre part, elle n'intègre pas les hectares consacrés à ce projet dans les projections de la commune au titre de l'extension d'urbanisation. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté de communes Bretagne Romantique au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié au préfet d'Ille-et-Vilaine et à la communauté de communes Bretagne Romantique. 
 Copies en sera transmise au procureur de la République auprès du tribunal judiciaire de Rennes en application de l'article R. 751-10 du code de justice administrative. 
 Délibéré après l'audience du 20 novembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Etienvre, président, 
 M. Terras, premier conseiller, 
 Mme Le Berre, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 décembre 2023.  
 La rapporteure, 
 Signé  
 A. Le Berre 
 Le président, 
 Signé  
 F. Etienvre 
 La greffière, 
 Signé  
 E. Douillard 
 La République mande et ordonne au préfet d'Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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