TA76 · 4 ème Chambre — 22 novembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 11 juin 2021 et le 21 mars 2022, la Fédération des acteurs de la solidarité Normandie, représentée par Me Cocquebert, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la note de cadrage du 8 décembre 2020 du préfet de la Seine-Maritime relative à l'adaptation de l'offre d'hébergement d'urgence et d'insertion dans le département ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - elle justifie d'un intérêt pour agir contre la décision du 8 décembre 2020 eu égard à son objet statutaire et à l'objet de la mesure ; 
 - la décision litigieuse est susceptible d'avoir des effets notables sur les droits des personnes accueillies et présente un caractère impératif ou à tout le moins celui de lignes directrices, elle est dès lors susceptible de faire l'objet d'un recours en excès de pouvoir ; 
 - faute de publication de la décision, le délai de recours contentieux pour introduire une requête au fond n'est pas opposable ; 
 - le préfet n'était pas compétent, au regard de l'article 4 de la loi du 31 mai 1990, pour réviser le plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD), sans l'intervention conjointe du président du conseil départemental ; il n'était pas davantage compétent, conformément à l'article L. 111-4 du code de l'action sociale et des familles, pour créer des restrictions d'accès à l'hébergement d'urgence et d'insertion et portant atteinte au principe de continuité et d'inconditionnalité de l'accueil ; 
 - le délégué interministériel pour l'hébergement et l'accès au logement est seul compétent depuis le 1er avril 2021 pour édicter une mesure relative à la gestion et au pilotage des acteurs du secteur accueil hébergement insertion ;  
 - le préfet, en recourant à une procédure destinée à mettre en œuvre un objectif du plan départemental, qui n'avait pas à être utilisée pour restreindre les droits des usagers du service public de l'hébergement et de l'accès au logement, a détourné cette procédure de son objet ; en outre, les opérateurs concernés n'ont pas été associés à la réflexion relative à l'offre d'hébergement ; seule une procédure législative ou réglementaire était susceptible de réformer les conditions d'accès au service public de l'hébergement et de l'accès au logement, conformément à l'article L. 345-1 du code de l'action sociale et des familles ;  
 - la décision institue une inégalité de traitement des usagers du service public en priorisant l'admission des usagers susceptibles d'avoir accès à l'hébergement d'urgence et en prescrivant une exclusion totale de l'hébergement d'insertion une catégorie d'usagers du service public ; l'acte est dépourvu de précisions utiles quant aux éléments permettant de déterminer le caractère exécutoire d'une obligation de quitter le territoire français ; 
 - la note de cadrage méconnaît l'article L. 345-2-2 du code de l'action sociale et des familles dont découle le principe d'inconditionnalité de l'accueil ; la démonstration de l'existence d'une situation de vulnérabilité sera difficile pour les personnes se trouvant effectivement dans une telle situation ;  
 -  l'acte attaqué, qui prescrit une durée d'hébergement, méconnaît l'article L. 345-2-3 du code de l'action sociale et des familles ;  
 - la décision, en excluant les personnes étrangères faisant l'objet d'une mesure d'éloignement de l'accès à l'hébergement d'insertion, ajoute une condition qui n'est pas prévue par la loi en méconnaissance de l'article L. 345-1 du code de l'action sociale et des familles ;  
 - le préfet méconnaît les dispositions combinées des articles L. 312-1 et L. 345-4 du code de l'action sociale et des familles, seul le pouvoir réglementaire national pouvant modifier, par décret, les règles d'organisation et de fonctionnement des centres d'hébergement ;  
 - la décision, modifiant les prestations dispensées par les centres d'hébergement et le public destinataire en dehors de tout cadre législatif et réglementaire, méconnaît les dispositions combinées des articles L. 313-1-1 et L. 313-11-2 du code de l'action sociale et des familles ;  
 - le préfet, en soumettant à sa validation l'admission dans les centres d'hébergement d'urgence pour les mises à l'abri des personnes à la " vulnérabilité persistante " ainsi que l'admission dans un centre d'hébergement d'insertion, méconnaît les articles L. 345-2-7 et R. 345-4 du code de l'action sociale et des familles ;  
 - la décision, impliquant une vérification systématique de la situation administrative des personnes étrangères sollicitant une place dans un dispositif d'hébergement d'insertion, est entachée d'un défaut de base légale ;  
 - la décision attaquée implique une collecte des données personnelles en méconnaissance de l'article 5 du règlement (UE) n° 2016/679 du parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 ;  
 - la décision attaquée implique un traitement des données personnelles en méconnaissance de l'article 6 du règlement (UE) n° 2016/679 du parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 ;  
 -  la mise en œuvre de la note de cadrage induit vraisemblablement une transmission à la direction des migrations et de l'intégration des données collectées par les gestionnaires des centres d'hébergement d'insertion en vue de vérifier de l'existence ou non d'une obligation de quitter le territoire français exécutoire, en méconnaissance de l'article L. 133-5-1 du code de l'action sociale et des familles. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 31 décembre 2021 et le 19 avril 2022, le préfet de la Seine-Maritime, conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable faute de contester un acte administratif à caractère décisoire, la note de cadrage n'étant qu'un point d'étape d'une réforme en cours d'élaboration ; subsidiairement, la note n'est pas susceptible d'avoir des effets notables et n'a pas pour objet, ni pour effet de modifier le droit positif ;  
 - la requête est tardive, le requête ayant été enregistrée près de six mois après la transmission de la note de cadrage aux opérateurs adhérents de la Fédération des acteurs de la solidarité ;  
 - les moyens soulevés par la Fédération des acteurs de la solidarité Normandie ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le règlement (UE) n° 2016/679 du parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 ;  
 - le code de l'action sociale et des familles ; 
 - le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;  
 - la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 ;  
 - le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 ;  
 - le décret n° 2009-1484 du 3 décembre 2009 ; 
 - le décret n° 2010-687 du 24 juin 2010 ;  
 - le décret n° 2010-817 du 14 juillet 2010 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C, 
 - les conclusions de Mme D,  
 - et les observations de Me Cocquebert, représentant la Fédération des acteurs de la solidarité Normandie, et de M. A et M. E, représentant le préfet de la Seine-Maritime. 
 Une note en délibéré présentée par la Fédération des acteurs de la solidarité Normandie a été enregistrée le 2 novembre 2022. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un arrêté conjoint du 4 janvier 2017, le préfet de la Seine-Maritime et le président du conseil départemental de la Seine-Maritime ont approuvé le plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD), au titre de la période 2017-2022. Par un courrier du 11 décembre 2020, le préfet de la Seine-Maritime a communiqué aux responsables des centres d'hébergement une note de cadrage du 8 décembre 2020 intitulée " Adaptation de l'offre d'hébergement " élaborée à la suite de réflexions engagées dans le cadre de l'axe n° 2 du plan. Par un premier recours, enregistré le 11 juin 2021 sous le numéro 2102268 au greffe du tribunal administratif de Rouen, la Fédération des acteurs de la solidarité Normandie a demandé la suspension de l'exécution de cette note de cadrage du 8 décembre 2020. Le juge des référés, statuant sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, a rejeté cette demande de suspension par une ordonnance du 21 juin 2021. Par une seconde ordonnance du 20 janvier 2022, le juge des référés a rejeté une nouvelle demande de suspension de l'exécution de la note de cadrage du 8 décembre 2020, demande qui avait été formulée par l'association requérante, ainsi que par la Fondation Abbé B et l'association Médecins du monde, dans une requête enregistrée 5 décembre 2021 sous le numéro 2104886. Par la requête susvisée, la Fédération des acteurs de la solidarité Normandie demande au tribunal d'annuler cette note de cadrage du 8 décembre 2020 du préfet de la Seine-Maritime.  
 Sur la fin de non-recevoir tirée du caractère préparatoire de l'acte attaqué :  
 2. Par le courrier du 11 décembre 2020, le préfet de la Seine-Maritime a adressé aux opérateurs concernés la note de cadrage du 8 décembre 2020, qui a été élaborée à la suite de réflexions engagées dans le cadre de l'axe n° 2 du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées visant à " Adopter le contenu des prestations des centres d'hébergement pour l'adapter aux besoins ". Cette note propose une nouvelle configuration du dispositif d'hébergement en distinguant deux catégories de places, à savoir les places en hébergement d'urgence, dit de " mise à l'abri ", et celles en hébergement d'insertion. Elle précise, en outre, que les places de mise à l'abri sont accessibles à tout public, que des critères de priorisation sont fixés en fonction du niveau de vulnérabilité de la personne et que la durée d'hébergement est limitée. Enfin, la note de cadrage détermine les conditions d'accueil en hébergement d'insertion en excluant du dispositif les personnes étrangères faisant l'objet d'une obligation de quitter le territoire français exécutoire. Si l'association requérante soutient que la note contestée arrête les modalités de la réforme de l'offre d'hébergement, le préfet précise, dans la lettre du 11 décembre 2020 accompagnant l'envoi de cette note de cadrage, qu'il ne s'agit que d'une nouvelle version de ce document qui " fera l'objet d'un temps d'échange " lors d'une réunion du 14 décembre suivant et sera présenté au comité responsable du plan, lequel est chargé, ainsi que le prévoit l'article 3.1 du plan relatif aux " instances de pilotage stratégique et technique ", de " valider des documents cadres ". Dans ces conditions, la note de cadrage du 8 décembre 2020, qui se trouvait à la date de son adoption à l'état de projet, présente le caractère d'une mesure préparatoire insusceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par le préfet de la Seine-Maritime doit être accueillie. 
 3. Il résulte de ce qui précède que la Fédération des acteurs de la solidarité Normandie n'est pas fondée à demander l'annulation de la note de cadrage du 8 décembre 2020 du préfet de la Seine-Maritime relative à l'adaptation de l'offre d'hébergement d'urgence et d'insertion dans le département. Il y a lieu, par voie de conséquence, de rejeter ses conclusions au titre des frais liés à l'instance.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la Fédération des acteurs de la solidarité Normandie est rejetée.  
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la Fédération des acteurs de la solidarité Normandie et au préfet de la Seine-Maritime. 
 Délibéré après l'audience du 2 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Boyer, présidente, 
 - M. Guiral, conseiller,  
 - Mme Boucetta, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 novembre 2022. 
 La rapporteure, 
 H. C 
   La présidente, 
   C. BOYER Le greffier, 
 J.-L. MICHEL 
 La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.