TA59 · 5ème Chambre — 30 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 29 mars 2021 et 24 février 2023, la commune de Neuville-en-Ferrain, représentée par Me Balaÿ et Me Roels, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 21 décembre 2020 par lequel le préfet du Nord a prononcé sa carence en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation et a fixé à 30 % le taux de majoration du prélèvement prévu par l'article L. 302-7 du même code, à compter du 1er janvier 2020 pour une durée de 3 ans, ensemble la décision du 29 janvier 2021 rejetant son recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté est insuffisamment motivé en raison de sa rédaction stéréotypée ; 
 - il est entaché d'une erreur d'appréciation en ce qu'il a prononcé sa carence et en ce que la sanction est disproportionnée dès lors que les objectifs qui lui avaient été fixés ne pouvaient être atteints, qu'elle fait preuve de volontarisme et qu'elle est confrontée à des difficultés, indépendantes de sa volonté, liées à la rareté du foncier disponible, dont le coût est par ailleurs très élevé, à la dynamique forte du logement privé, à des retards dans la réalisation des projets prévus et à l'absence d'outils efficaces pour lesquels la métropole européenne de Lille ou le préfet sont compétents. 
 Par un mémoire enregistré le 11 janvier 2023, le préfet du Nord conclut au rejet de la requête.   
 Il soutient que les moyens soulevés par la commune de Neuville-en-Ferrain ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Grard, 
 - les conclusions de M. Babski, rapporteur public, 
 - les observations de Me Balaÿ, représentant la commune de Neuville-en-Ferrain ;  
 - et les observations de M. A, représentant le préfet du Nord. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par sa requête, la commune de Neuville-en-Ferrain demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 21 décembre 2020 par lequel le préfet du Nord a prononcé sa carence au titre de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation et a fixé à 30 % le taux de majoration du prélèvement prévu par l'article L. 302-7 du même code, à compter du              1er janvier 2020 et pour une durée de 3 ans, ainsi que la décision du 29 janvier 2021 rejetant son recours gracieux. 
 2. Aux termes de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, dans sa version en vigueur à la date de l'arrêté : " Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l'article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n'a pas été respectée, le représentant de l'Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois./ En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. Cet arrêté prévoit, pendant toute sa durée d'application, le transfert à l'Etat des droits de réservation mentionnés à l'article L. 441-1, dont dispose la commune sur des logements sociaux existants ou à livrer, et la suspension ou modification des conventions de réservation passées par elle avec les bailleurs gestionnaires, ainsi que l'obligation pour la commune de communiquer au représentant de l'Etat dans le département la liste des bailleurs et des logements concernés. Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l'Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d'utilisation et d'occupation du sol pour des catégories de constructions ou d'aménagements à usage de logements listées dans l'arrêté. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l'année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l'ensemble des communes soumises au prélèvement défini à l'article L. 302-7 au 1er janvier de l'année précédente. () L'arrêté du représentant de l'Etat dans le département peut faire l'objet d'un recours de pleine juridiction. () ".  
 3. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'une commune n'a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus au I de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, d'apprécier si, compte tenu de l'écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l'affirmative, s'il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l'article L. 302-7 du même code, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l'article L. 302-9-1. 
 Sur la motivation : 
 4. En l'espèce, l'arrêté contesté comporte la mention des dispositions législatives et réglementaires dont il est fait application, fait état des étapes de la procédure contradictoire et mentionne les avis de la commission nationale SRU et du bureau du comité régional de l'habitat et de l'hébergement. Il indique que sur l'objectif de 153 logements sociaux assigné à la commune de Neuville-en-Ferrain dans le cadre de ses obligations triennales 2017-2019, seuls 71 ont été réalisés, soit un taux de réalisation de 46,41 % tout en précisant qu'au moins 30 % de ces logements devaient être financés par des prêts locatifs aidés d'intégration et au plus 30 % par des prêts locatifs sociaux, les taux constatés étant respectivement de 35,48 % et nul. Sont aussi relatés de façon détaillée les éléments avancés par la commune lors de la procédure contradictoire, l'appréciation portée par le préfet sur ceux-ci et leur insuffisance pour justifier le non-respect par la commune de son objectif pour la période concernée. Ainsi la motivation mentionne les données propres à la commune de Neuville-en-Ferrain et, quand bien même les pistes d'intervention qui auraient pu être menées seraient identiques à celles figurant dans les arrêtés préfectoraux du même jour prononçant la carence des communes de Marcq-en-Baroeul, Hallennes-lez-Haubourdin, Thumeries et Maing, n'est pas stéréotypée. Dès lors, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit être écarté. 
 Sur le bien-fondé de l'arrêté préfectoral : 
 5. Lorsqu'une commune demande l'annulation d'un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d'une erreur d'appréciation des circonstances de l'espèce et, dans la négative, d'apprécier si, compte tenu des circonstances de l'espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d'en réformer, le cas échéant, le montant. 
 En ce qui concerne la carence : 
 6. Il ressort des pièces du dossier que, sur la période 2017-2019, 71 logements sociaux ont été réalisés sur le territoire de la commune de Neuville-en-Ferrain, soit un taux de réalisation de 46,41 % par rapport à l'objectif assigné par le préfet de 153 logements sociaux, 35,48 % d'entre eux ayant été financés par un prêt locatif aidé d'intégration et aucun par un prêt locatif social. 
 S'agissant des objectifs pour la période 2017-2019 :  
 7. L'illégalité d'un acte administratif non réglementaire ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. Cette exception n'est recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée.  
 8. En l'espèce, par une décision du 27 juillet 2017, le préfet du Nord a, pour la période 2017-2019, fixé à la commune de Neuville-en-Ferrain un objectif de réalisation de 153 logements locatifs sociaux, dont au moins 30% de logements financés par un prêt locatif aidé d'intégration et au plus 30 % de logements financés par un prêt locatif social. Si la commune de Neuville-en-Ferrain invoque, par voie d'exception, l'illégalité de cette décision en tant qu'elle aurait fixé des objectifs impossibles à atteindre au cours de la période        2017-2019 en raison des circonstances locales, cette décision est toutefois devenue définitive, faute d'avoir fait l'objet, dans les délais, d'un recours contentieux. S'agissant d'un acte non réglementaire, la commune de Neuville-en-Ferrain n'est ainsi pas fondé à exciper de son illégalité au soutien de ses conclusions dirigées contre l'arrêté préfectoral du                         21 décembre 2020.  
 S'agissant des difficultés rencontrées par la commune de Neuville-en-Ferrain : 
 9. En premier lieu, il résulte de l'instruction et notamment du préambule du contrat de mixité sociale signé le 29 octobre 2016 entre la commune de Neuville-en-Ferrain, la métropole européenne de Lille (MEL) et l'Etat que pour préserver son cadre de vie et préserver les attraits de la campagne, la commune a expressément fait le choix de ne consacrer que 50 % de son territoire à des zones constructibles. Une étude commandée par la MEL concernant sa stratégie urbaine en vue de la révision générale de son plan local d'urbanisme (PLU) mentionne en outre que la commune dispose d'un potentiel de 12 hectares qui, si 61 % des logements susceptibles d'y être construits étaient consacrés au logement social, lui permettrait d'atteindre ses objectifs en la matière. Dans ces conditions, la commune n'est pas fondée à soutenir que la rareté du foncier, de même que le prix des terrains constructibles et la dynamique forte du logement privé par découpe des terrains privés constructibles existants, qui en sont la conséquence, ne résultent pas, au moins pour partie, des choix qu'elle a opérés. En tout état de cause, la rareté du foncier disponible dans la commune n'est pas telle qu'elle empêcherait toute construction nouvelle, le maire disposant, par ailleurs, d'autres moyens que ce type de construction afin d'atteindre les objectifs fixés.  
 10. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction que le projet portant sur la réalisation de 18 logements locatifs sociaux situés 75-77 rue de Tourcoing a fait l'objet d'un dépôt de dossier de demande de permis de construire uniquement dans le courant de l'année 2018 et qu'il nécessite une opération de démolition préalable. Eu égard à son état d'avancement, il ne peut être comptabilisé au titre de la période 2017-2019. Il en est de même en ce qui concerne le projet concernant la construction de 6 maisons, rue du Chemin Vert, qui bien qu'initié en 2010, a rencontré des difficultés administratives à compter de 2012, le chantier étant toujours en cours au 31 décembre 2019 et aucune réception des travaux à brève échéance n'étant envisagée à cette même date. Si le décalage de 2019 à 2020 de la réception du chantier de l'ancien site Vandercamère situé rues de Tourcoing et Jean Jaurès peut quant à lui être pris en compte au titre des difficultés rencontrées par la commune, ce projet ne comporte que 37 logements locatifs sociaux et le décalage invoqué ne peut, à lui seul, justifier l'absence de 121 logements de cette nature pour atteindre les objectifs fixés à la commune. 
 11. En troisième lieu, il est constant que les compétences en matière de PLU, incluant la détermination de la destination des sols, et de programme local de l'habitat (PLH) sont exercées par la MEL. Il ne résulte toutefois pas de l'instruction que les dispositions de ces différents documents font opposition à l'atteinte de ses objectifs par la commune. Elle n'établit pas non plus d'en avoir sollicité en vain leur modification en vue notamment de permettre l'instauration d'une servitude de mixité sociale ou une baisse du seuil de dix-sept logements déclenchant l'obligation de construction de logements sociaux fixé dans l'orientation d'aménagement et de programmation thématique du PLU.  
 12. Enfin, les allégations de la commune quant à l'absence d'exercice par la MEL de son droit de préemption alors qu'elle l'aurait sollicitée à six reprises à cet effet au cours de la période concernée, ne sont pas établies.  
 S'agissant des actions engagées par la commune de Neuville-en-Ferrain : 
 13.Il résulte de l'instruction que la commune de Neuville-en-Ferrain, outre la conclusion d'un contrat de mixité sociale le 29 octobre 2016 ainsi qu'il a été dit, a entrepris des démarches auprès de l'établissement public foncier pour identifier des sites susceptibles de faire l'objet de mutations à moyen ou long terme. Toutefois sa participation financière annuelle à l'acquisition de tènements fonciers par les bailleurs sociaux à hauteur de 100 000 euros est susceptible d'être déduite de son prélèvement ou de la majoration de celui-ci. Elle n'a par ailleurs fait inscrire dans le PLU de la MEL que six emplacements réservés pour le logement. Il ne résulte pas non plus de l'instruction que la commune s'est dotée de tous les outils permettant d'atteindre ses objectifs, tels que le développement d'opérations d'acquisition-amélioration pour pallier le faible nombre de logements neufs, une politique globale et systématique de conventionnement du parc privé existant avec l'Agence nationale de l'habitat ou le recours à l'intermédiation locative avec redevance plafonnée. 
 14.Par suite, le préfet du Nord n'a pas entaché d'erreur d'appréciation l'arrêté contesté en prononçant la carence de la commune de Neuville-en-Ferrain au titre de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation pour la période 2017-2019. 
 En ce qui concerne la sanction : 
 15.Il résulte de l'instruction que, pour la période 2017-2019, seuls 46,41 % des logement locatifs sociaux devant être réalisés sur le territoire de la commune de          Neuville-en-Ferrain l'ont été, aucun logement n'ayant par ailleurs été financé par le biais d'un prêt locatif social. Le taux de logement social dans la commune a ainsi stagné sur la période concernée, s'établissant à 13,6 %. Il apparaît par ailleurs qu'en l'absence de réalisation de ses objectifs par la commune au cours la période antérieure, le préfet a, par un arrêté du 22 décembre 2017, déjà prononcé une mesure similaire à celle contestée. Dans ces conditions, eu égard au faible taux réitéré de réalisation de logements sociaux sur son territoire, à l'absence d'éléments de nature à justifier la faiblesse de ce taux et à l'insuffisance des efforts fournis par la commune pour y remédier, le préfet n'a pas infligé à la commune de Neuville-en-Ferrain une sanction disproportionnée en fixant à 30 % le taux de majoration du prélèvement prévu par l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation, à compter du 1er janvier 2020 et pour une durée de 3 ans.  
 16.Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la commune de          Neuville-en-Ferrain doit être rejetée, y compris les conclusions relatives aux frais liés au litige. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la commune de Neuville-en-Ferrain est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Neuville-en-Ferrain et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.  
 Copie en est adressée au préfet du Nord. 
 Délibéré après l'audience du 4 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Chevaldonnet, président, 
 - Mme Grard, première conseillère, 
 - M. Liénard, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 juin 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 E. GRARD 
 Le président, 
 Signé 
 B. CHEVALDONNETLa greffière, 
 Signé 
 M. B 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière.