TA14 · 3ème Chambre — 26 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés le 25 octobre 2021, le 21 mars 2022 et le 26 janvier 2024, la société TDF, représentée par Me Bon-Julien, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté du 11 juin 2021 par lequel le maire de Troarn (Calvados) s'est opposé à sa déclaration préalable de travaux déposée le 12 mai 2021 en vue de la réalisation d'une station de téléphonie mobile au lieu-dit les Champs du Calvaire, sur la parcelle cadastrée ZD n° 16, ainsi que les décisions implicites de rejet de son recours gracieux et de sa demande de délivrance d'un certificat de non-opposition tacite ; 
 2°) d'enjoindre au maire de la commune de Troarn de lui délivrer l'attestation de non-opposition prévue à l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme visant la déclaration préalable déposée, dans un délai de quinze jours suivant la notification du présent jugement ou, à défaut, de prendre un arrêté de non-opposition à sa déclaration préalable dans le même délai ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Troarn la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté attaqué doit s'analyser comme une décision de retrait de la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable qui lui a nécessairement été accordée le 12 juin 2021 ;  
 - il est insuffisamment motivé ; cette absence de motivation l'a privée d'une garantie ;  
 - il n'a pas été précédé d'une procédure contradictoire préalable ;  
 - il méconnaît l'article 222 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ; 
 - il est entaché d'une erreur d'appréciation ;  
 - il méconnaît les dispositions de l'article R. 431-35 du code de l'urbanisme ; le motif tiré de l'incomplétude du dossier ne pouvait lui être opposé s'agissant d'une pièce non exigée par ces dispositions ;  il n'appartient pas au service instructeur de s'interroger sur le respect par le projet des dispositions du code des postes et des communications électroniques ;  
 - les décisions portant rejet de son recours gracieux et de sa demande tendant à la délivrance d'un certificat de non-opposition tacite sont illégales pour les mêmes motifs que ceux qui entachent l'arrêté du 11 juin 2021 d'illégalité ; 
 - la substitution de motifs demandée doit être écartée ; le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques n'est pas opposable à sa demande en vertu du principe de l'indépendance des législations ; le projet ne méconnaît pas les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ; l'article A2 du règlement du plan local d'urbanisme n'est pas opposable dès lors qu'il résulte d'une version du plan approuvée le 24 juin 2021, soit postérieurement à la décision attaquée ; le motif tiré de la méconnaissance de l'arrêté du 23 octobre 1982 est relatif à l'exécution de la décision attaquée et non à sa légalité et est dès lors inopérant.  
 Par des mémoires enregistrés le 15 décembre 2021 et le 12 janvier 2024, la commune de Troarn, représentée par Me Gorand, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de la société TDF au titre des frais de l'instance. 
 Elle soutient que les moyens soulevés dans la requête ne sont pas fondés et sollicite une substitution de motifs tirée de ce que le projet méconnaît les dispositions de l'article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques, l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme, l'article A2 du règlement du plan local d'urbanisme ainsi que les dispositions de l'arrêté du 23 octobre 1982 portant règlementation de la circulation des poids lourds sur les voies communales de la commune de Troarn.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la Charte de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Remigy, 
 - les conclusions de Mme A,  
 - et les observations de Me Gutton, représentant la commune de Troarn. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société TDF a déposé le 12 mai 2021, auprès des services de la commune de Troarn, un dossier de déclaration préalable de travaux en vue de la réalisation d'une station radioélectrique nécessaire à la couverture par la société Free Mobile d'une partie du territoire de la commune et de l'autoroute A13, sur une parcelle située au lieu-dit les Champs du Calvaire. Par un arrêté du 11 juin 2021, le maire de Troarn s'est opposé à cette déclaration préalable. La société TDF a formé un recours gracieux et a sollicité la délivrance d'un certificat de non-opposition tacite à déclaration préalable par un courrier présenté en mairie le 19 juillet 2021. Ses demandes sont restées sans réponse. La société TDF demande l'annulation de l'arrêté du 11 juin 2021 et de la décision implicite de rejet de son recours.  
 Sur le cadre du litige :  
 2. Aux termes de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; () ". Aux termes de l'article R. 424-1 du même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; () ". 
 3. En l'espèce, la société TDF se prévaut d'une décision de non-opposition à déclaration préalable qui lui aurait été tacitement accordée le 12 juin 2021 en application des dispositions précitées des articles R. 423-23 et R. 424-1 du code de l'urbanisme, et soutient que l'arrêté attaqué du 11 juin 2021, qui ne lui a été notifié que le 14 juin suivant, doit dès lors s'analyser comme une décision de retrait. Toutefois, si l'arrêté attaqué mentionne une date de dépôt du dossier de demande de déclaration préalable du 12 mai 2021, il ressort des pièces du dossier que le pli contenant ce dossier n'a en réalité été notifié à la commune que le 19 mai 2021. Dans ces conditions, à la date à laquelle la décision attaquée a été notifiée, le délai d'instruction d'un mois prévu par les dispositions citées au point précédent n'avait pas expiré, de sorte qu'aucune décision implicite n'a pu intervenir. Par suite, l'arrêté du 11 juin 2021 doit s'analyser comme une décision d'opposition à déclaration préalable et non comme une décision de retrait d'autorisation. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 4. En premier lieu, aux termes de l'article R. 424-5 du code de l'urbanisme : " En cas d'autorisation ou de non-opposition à déclaration préalable, la décision mentionne la date d'affichage en mairie ou la date de publication par voie électronique de l'avis de dépôt prévu à l'article R. 423-6. / Si la décision comporte rejet de la demande, si elle est assortie de prescriptions ou s'il s'agit d'un sursis à statuer, elle doit être motivée. () ". 
 5. En l'espèce, si l'arrêté attaqué comporte les motifs du refus opposé à la société TDF, à savoir la proximité du projet avec des habitations et un bâtiment agricole et l'absence de simulation de l'exposition des habitants et des animaux aux champs électromagnétiques, il se borne à viser le code de l'urbanisme " notamment ses articles L. 421-1 et suivants ", dispositions générales qui concernent le champ d'application du régime des diverses autorisations et déclarations préalables, et le règlement national d'urbanisme. Il en résulte que la décision ne comporte pas les considérations de droit permettant à la société requérante d'en comprendre le fondement juridique. Or, contrairement à ce que soutient la commune de Troarn, la circonstance que ce vice n'aurait pas été de nature à priver la société TDF d'une garantie ou d'exercer une influence sur le sens de la décision prise, est en tout état de cause sans incidence sur l'illégalité qui en résulte. Le moyen tiré de l'insuffisante motivation doit, par suite, être accueilli. 
 6. En deuxième lieu, aux termes l'article 5 de la Charte de l'environnement : " Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ".  
 7. S'il appartient à l'autorité administrative compétente pour se prononcer sur l'octroi d'une autorisation en application de la législation sur l'urbanisme, de prendre en compte le principe de précaution énoncé à l'article 5 de la Charte de l'environnement, qui s'applique aux activités qui affectent l'environnement dans des conditions susceptibles de nuire à la santé des populations concernées, ces dispositions ne lui permettent pas, indépendamment des procédures d'évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d'être mises en œuvre par les autres autorités publiques dans leur domaine de compétence, de refuser légalement la délivrance d'une autorisation d'urbanisme en l'absence d'éléments circonstanciés sur l'existence, en l'état des connaissances scientifiques, de risques, même incertains, de nature à justifier un tel refus d'autorisation. 
 8. Pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par la société TDF, la commune de Troarn s'est notamment fondée sur la proximité du projet avec les habitations et un bâtiment d'élevage. Elle fait valoir que le projet d'implantation d'une antenne de radiotéléphonie présente un risque pour la santé humaine dès lors qu'une antenne est déjà présente sur le territoire de la commune, dont les émissions se cumuleront avec celles de la nouvelle antenne prévue par le projet, et que l'exposition prolongée et intensive à des ondes radiofréquences favorise l'apparition de cancers et notamment de tumeurs cérébrales. Au soutien de ses allégations, elle se fonde notamment sur un avis publié le 1er octobre 2013 par l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) et indique que les radiofréquences sont classées comme cancérogènes possibles pour l'homme par le centre international de recherche sur le cancer (CIRC). Toutefois, le rapport de l'ANSES indique expressément, s'agissant des risques d'effets cancérogènes potentiels des radiofréquences, que " le niveau de preuve est insuffisant pour conclure qu'une exposition aux radiofréquences aurait un effet chez l'Homme ", à l'exception des seuls " utilisateurs intensifs du téléphone mobile " pour lesquels un " effet possible " est mentionné, le rapport évoquant en outre un niveau de preuve " limité ". Les risques évoqués par la commune et étudiés dans le rapport concernent ainsi, non pas des niveaux d'exposition environnementaux, mais des niveaux comparables à ceux résultant de l'usage d'un téléphone mobile et dès lors corrélés à la forme et aux usages des terminaux de communication " utilisés à la main, sur les genoux, etc. ". En outre, si la commune fait valoir que le rapport note un impact de l'exposition aux ondes de radiofréquences sur " l'état cellulaire cérébral ", les effets relevés constituent, selon les termes du rapport, des effets biologiques, pour certains " vraisemblablement transitoires ", pour lesquels il n'est pas possible de conclure qu'ils seraient " générateurs d'effets sanitaires ". Le rapport précise en effet que " l'observation d'un effet biologique, à fortiori en conditions expérimentales, ne signifie pas forcément qu'il entraîne un dommage et encore moins qu'il se traduise par un effet sur la santé ". Par ailleurs, la commune ne peut utilement se prévaloir d'un jugement ayant reconnu l'imputabilité au service d'une pathologie développée par un technicien exposé sur son lieu de travail à des champs électromagnétiques, compte tenu du niveau d'exposition de l'intéressé, soumis à une exposition " prolongée, significative, plurielle et simultanée à des champs électromagnétiques de fréquences multiples ", pour justifier des effets qu'elle allègue s'agissant du projet en litige. Au demeurant, l'exposition du public aux radiofréquences fait l'objet d'un encadrement, le décret du 3 mai 2002 fixant des valeurs limites d'exposition du public aux champs électromagnétiques, qui s'imposent à toute personne exploitant un réseau de télécommunications, notamment aux opérateurs titulaires d'une autorisation d'usage des fréquences. A cet égard, si la commune fait valoir que le seuil d'exposition maximal aux radiofréquences serait dépassé en l'espèce, elle se borne à soutenir que ce seuil aurait été établi à 0,6 V/m par " la communauté scientifique ", sans l'établir, et ne cite qu'un extrait d'une résolution de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe retenant ce seuil s'agissant de la " prévention pour les niveaux d'exposition à long terme aux micro-ondes en intérieur ". Pour démontrer en outre que ce seuil aurait été dépassé compte tenu du cumul des ondes émises par les antennes implantées sur le territoire, elle produit un tableau de calcul de l'importance de l'exposition aux champs électriques en cas de pluralité d'antennes qui ne mentionne toutefois aucune source et est dès lors dépourvu de tout caractère probant. Dès lors, il n'est pas établi que les seuils fixés par la règlementation nationale auraient été dépassés et la circonstance que la société TDF n'a pas cherché à exploiter une antenne préexistante est donc, en tout état de cause, sans incidence sur l'atteinte susceptible d'être portée à la santé humaine, alors par ailleurs qu'aucune disposition n'impose le partage des sites ou des pylônes entre les opérateurs. Il résulte de ce qui vient d'être dit que le dossier ne comporte pas d'éléments circonstanciés faisant apparaitre, en l'état des connaissances scientifiques, des risques, mêmes incertains, de nature à justifier une opposition à la déclaration en litige. Par suite, le maire de Troarn a entaché sa décision d'une erreur d'appréciation en s'opposant à la déclaration préalable déposée par la société TDF au motif que le projet présentait des risques pour la santé des habitants de la commune. 
 9. En troisième lieu, le maire de Troarn s'est également fondé sur " l'absence de simulation de l'exposition des habitants et des animaux aux champs électromagnétiques " pour s'opposer à la déclaration préalable de la société TDF. Or, aucune disposition du code de l'urbanisme ne permettait au maire de solliciter la communication de ces données dès lors que les pièces à verser au soutien d'une demande de déclaration préalable sont limitativement énumérées par les dispositions de l'article R. 431-35 de ce code. La circonstance que le dossier de demande préalable comportait des incohérences par rapport au dossier d'information déposé en mairie s'agissant des azimuts des antennes ne pouvait permettre au maire de déroger à ces dispositions, la commune ne pouvant par ailleurs utilement se prévaloir de ce que ces incohérences l'auraient placée dans l'impossibilité d'estimer le périmètre de la zone d'exposition des ondes émises, dès lors qu'il ne lui appartenait pas de procéder à un tel contrôle dans le cadre de l'examen d'une demande d'autorisation d'urbanisme.  
 10. Il résulte de ce qui précède qu'aucun des motifs mentionnés dans la décision en litige ne sont de nature à justifier le refus opposé à la déclaration préalable de la société TDF.   
 Sur la substitution de motifs sollicitée :  
 11. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.  
 12. En premier lieu, il n'appartient pas à l'autorité en charge de la délivrance des autorisations d'urbanisme de veiller au respect de la réglementation des postes et communications électroniques, qui est sans application dans le cadre de l'instruction des déclarations ou demandes d'autorisation d'urbanisme. Dès lors, la commune de Troarn ne peut utilement se prévaloir d'une méconnaissance des dispositions de l'article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques, qui relèvent d'une législation distincte non opposable à la déclaration préalable de la société TDF. Pour les mêmes motifs, la commune ne peut utilement invoquer l'incomplétude du dossier d'information dont le dépôt en mairie est prescrit par le même code.   
 13. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ".  
 14. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage naturel de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il appartient au juge d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu'il soit procédé, dans le second temps du raisonnement, pour apprécier la légalité des permis de construire, à une balance d'intérêts divers en présence. 
 15. Pour justifier de la qualité du site d'implantation du projet de la société TDF, la commune de Troarn se prévaut de sa proximité avec une zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) de type II. Toutefois, la commune se borne à soutenir que la construction d'une antenne de téléphonie mobile à proximité de cet espace serait " nocive pour les espaces floristiques et faunistiques " sans apporter le moindre élément justifiant ses allégations. Par ailleurs, si la commune fait valoir que le projet prévoit la suppression d'une haie séparant la parcelle de la voie publique ainsi que les arbres implantés en continuité de cette haie, il ressort des pièces du dossier que ces végétaux ne font l'objet d'aucune protection, seule la haie située en face du terrain d'assiette du projet ayant été identifiée comme un élément à protéger au sens des dispositions de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme. Dès lors, la commune de Troarn n'établit pas que la seule proximité du projet nuirait à la protection de ce site. Enfin, il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que fait valoir la commune, le projet d'antenne a fait l'objet d'un traitement particulier en vue de son insertion dans le paysage compte tenu de la couleur " gris galvanisé " du pylône, construit avec un effet treillis, qui contribue à réduire son impact visuel, au demeurant faible s'agissant d'une zone largement arborée et située à proximité immédiate d'une zone industrielle et de l'autoroute A13. Par suite, le projet litigieux ne peut être regardé comme portant atteinte à l'intérêt des lieux avoisinants au sens des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme.  
 16. En troisième lieu, la commune de Troarn ne peut utilement faire valoir que le projet méconnaît les dispositions de l'article A2 du règlement du plan local d'urbanisme limitant les possibilités de constructions aux installations nécessaires à l'exploitation agricole, dès lors qu'il n'est pas contesté que la version du plan local d'urbanisme dont ces dispositions sont issues n'a été approuvée que par une délibération du 24 juin 2021, soit postérieurement à la décision attaquée et qu'elles ne lui sont dès lors pas opposables.  
 17. En dernier lieu, si la commune fait valoir que l'autorisation du projet aura pour conséquence d'autoriser la circulation de poids lourds sur les voies communales desservant le terrain d'assiette du projet en méconnaissance des dispositions d'un arrêté du 23 octobre 1982 règlementant la circulation des poids lourds sur lesdites voies communales, il ressort des termes de cet arrêté qu'il a vocation à interdire la circulation des seuls transports routiers de marchandises d'un poids total en charge supérieur à 3,5 tonnes. Par suite, ce moyen ne peut qu'être écarté. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède que la société TDF est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 11 juin 2021 et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux. Pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder cette annulation. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte : 
 19. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.  
 20. Eu égard aux motifs qui la fonde, l'annulation de l'arrêté du 11 juin 2021 implique nécessairement, compte tenu de l'absence de changements de circonstances de droit ou de fait y faisant obstacle, que le maire de Troarn prenne une décision de non opposition à la déclaration préalable déposée par la société TDF, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, sans qu'il y ait lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. Par ailleurs, il n'y a pas lieu, dans ces conditions, d'enjoindre au maire de délivrer l'attestation de non-opposition prévue à l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme.  
 Sur les frais liés au litige :  
 21. Il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Troarn la somme de 1 500 euros à verser à la société TDF en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société TDF, qui n'est pas la partie perdante, la somme que la commune demande au titre des frais qu'elle a engagés dans l'instance.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 11 juin 2021 et la décision implicite de rejet du recours gracieux de la société TDF sont annulés.  
 Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Troarn de prendre une décision de non-opposition aux travaux déclarés par la société TDF dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : La commune de Troarn versera la somme de 1 500 euros à la société TDF sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 4 : Le surplus des conclusions présentées par la société TDF est rejeté.  
 Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Troarn sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 6 : Le présent jugement sera notifié la société TDF et à la commune de Troarn. 
 Délibéré après l'audience du 12 mars 2024 à laquelle siégeaient : 
 - Mme Rouland-Boyer, présidente, 
 - Mme Créantor, conseillère, 
 - Mme Remigy, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mars 2024. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 J. REMIGY 
 La présidente,  
 Signé 
 H. ROULAND-BOYER 
 La greffière, 
     Signé 
 E. BLOYET 
 La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier, 
 E. Bloyet