TA86 · 1ère chambre — 5 décembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 I. Par une requête et un mémoire, enregistrés les 16 septembre 2021 et 4 novembre 2022 sous le n°2102376, M. B A, représenté par Me Sainte Marie Pricot, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler l'arrêté du maire de la commune de Saint-Georges-de-Didonne du 16 août 2021 lui refusant le renouvellement de l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public en qualité d'occupant du banc n°16 du marché couvert ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Georges-de-Didonne la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que :  
 - la décision de non-renouvellement de l'autorisation d'occupation du domaine public qui lui était accordée, revêt le caractère d'une sanction administrative et, en conséquence, est entachée d'un vice de procédure, dès lors qu'il n'a pas pu bénéficier d'une procédure contradictoire préalable et qu'il n'a jamais été convoqué préalablement à la notification de l'arrêté de non-renouvellement afin de pouvoir présenter ses observations ou pouvoir être accompagné du conseil de son choix pour ce faire ; si les dispositions de l'article L.121-2 du code des relations entre le public et l'administration permettent une exception au respect du principe du contradictoire, c'est à la condition de pouvoir justifier d'une situation d'urgence, de circonstances exceptionnelles ou d'un risque d'atteinte à l'ordre public, ce qui n'est pas le cas en l'espèce ; 
 - elle est entachée d'erreur d'appréciation, dès lors que le fonctionnaire responsable du pôle gestion du domaine public de la commune a multiplié, depuis sa prise de fonctions, les tentatives de déstabilisation et que les mauvaises relations qu'il entretient avec cet agent sont à l'origine de l'arrêté de non-renouvellement ; cet agent placier va au-delà de ses prérogatives provoquant le mécontentement de nombreux autres commerçants ; il lui a été réclamé arbitrairement et avec une grande insistance des documents qu'il n'avait pas à fournir à la commune ; c'est sa volonté de faire travailler ponctuellement sa mère sur le marché et son refus de se plier aux exigences arbitraires que l'agent communal tentait de lui imposer qui a cristallisé le conflit et a été à l'origine de la sanction ; pour montrer sa bonne volonté, il a produit les documents sollicités, à savoir une déclaration préalable à l'embauche et bulletins de salaire mais l'agent les a écartés en prétextant qu'il s'agissait manifestement de faux, ce qui a provoqué sa colère ; il n'a jamais proféré d'insultes se contentant, de dénoncer le harcèlement dont il est victime ; l'échange de propos véhéments ne justifiait pas le dépôt de plainte par la commune, qui s'en est suivi, ni la sanction en litige ; les réunions au cours desquelles les prétendus propos injurieux auraient été tenus se sont déroulées à la mairie ; 
 - le règlement intérieur du marché qui prévoit que tout propos injurieux ou déplacé à l'encontre d'une personne assermentée ou dépositaire de l'autorité publique peut faire l'objet d'une sanction ne peut lui être opposé en dehors des horaires de tenue du marché ; en lui appliquant les sanctions visant des infractions au règlement intérieur du marché pour des comportements tenus en dehors du marché et en dehors des horaires d'ouverture de ce dernier, la commune a commis une erreur de droit ; le choix de la collectivité de ne pas renouveler l'autorisation, s'appuie sur des faits matériellement inexacts ; en adoptant la position de son responsable du pôle gestion du domaine public, la commune a fait une erreur d'appréciation de la situation ;  
 - l'arrêté est entaché d'un détournement de pouvoir ; il procède d'une volonté de la commune de lui faire perdre son emplacement ; la commune a multiplié les consignes tatillonnes et les brimades, telles que la suppression des extensions qui existaient depuis 2009, le retrait du jeu de clés dont il disposait pour accéder au marché, l'obligation de sortir les poubelles au moment du remballage, l'interdiction de parler aux élus municipaux qui sont aussi clients de son commerce ;  toutes ces mesures qui sont destinées à lui rendre la vie plus difficile sont étrangères à la bonne gestion du domaine public ; 
 - la décision portant non-renouvellement de l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public n'est pas confirmative, dès lors qu'il n'avait pas davantage présenté de demande de renouvellement de l'autorisation lors de l'édiction de la décision litigieuse ; cette décision revêt donc bien le caractère d'une sanction administrative ; le juge des référés du tribunal administratif de Poitiers, dans son jugement n°212381 du 26 octobre 2021, avait considéré que la requête était recevable ; si la commune de Saint-Georges-de-Didonne soutient que la décision précitée ne fait pas grief, il apparaît que celle-ci avait explicitement pour objet de le sanctionner en l'empêchant de candidater à la reprise de son banc pour l'année 2022. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés le 14 octobre 2022 et le 18 novembre 2022, la commune de Saint-Georges-de-Didonne, représentée par Me Lopes, conclut au rejet de la requête et sollicite le versement par le requérant d'une somme de 1 500 euros, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable, dès lors que la décision de non renouvellement de l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public ne fait pas grief, puisque le requérant n'a pas sollicité le renouvellement de ladite autorisation pour l'année 2022 ; de surcroît, la décision litigieuse n'est qu'un acte confirmatif d'une décision du maire de la commune du 21 juin 2023 ;  
 - les autres moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés. 
 II. Par une requête et un mémoire, enregistrés les 20 septembre 2021 et 7 novembre 2022 sous le n°2102382, M. B A, représenté par Me Sainte Marie Pricot, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler l'avertissement n°1 du 21 juin 2021 pris par la commune de Saint-Georges-de- Didonne à son encontre en qualité d'occupant du banc n°16 du marché couvert ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Georges-de-Didonne la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la décision litigieuse ne comporte pas les voies et délais de recours et que, en conséquence, le délai de deux mois pour former recours contre la décision attaquée ne lui est pas applicable ; elle est insuffisamment motivée et ne vise pas les textes relatifs à la tranquillité publique ; elle est entachée d'un vice de procédure, dès lors que le principe du caractère contradictoire de la procédure n'a pas été respecté en ce qu'il n'a pu présenter d'observations avant l'intervention de la sanction, contrairement à ce que soutient la commune en défense, et qu'aucune réunion du comité de discipline n'a eu lieu ;  
 - la faute évoquée n'est pas établie, dès lors que l'éventuel manquement commis en filmant le marché ne peut se rattacher aux obligations énoncées par le règlement de ce marché ; la commune ne démontre pas en quoi l'utilisation d'une caméra sur son étal serait de nature à troubler l'ordre public ;  
 - l'avertissement est entaché d'une erreur d'appréciation ; le maire a commis un détournement de pouvoir dès lors que l'objectif de ce dernier est de lui faire perdre son emplacement au marché ; la commune a multiplié les consignes tatillonnes et les brimades, telles que la suppression des extensions du banc qui existaient depuis 2009, le retrait du jeu de clés dont il disposait pour accéder au marché, l'obligation de sortir les poubelles au moment du remballage, l'interdiction de parler aux élus municipaux qui sont aussi clients de son banc, toutes mesures qui sont destinées à lui rendre la vie plus difficile et qui sont étrangères à la bonne gestion du domaine public. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 14 octobre 2022, la commune de Saint-Georges-de-Didonne, représentée par Me Lopes, conclut au rejet de la requête et sollicite le versement par le requérant d'une somme de 1 500 euros, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés. 
 III. Par une requête et un mémoire, enregistrés les 20 septembre 2021 et 7 novembre 2022 sous le n°2102384, M. B A, représenté par Me Sainte Marie Pricot, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler l'avertissement n°2 du 22 juin 2021 pris à son encontre par la commune de Saint-Georges-de-Didonne en qualité d'occupant du banc n°16 du marché couvert ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Georges-de-Didonne la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la décision litigieuse ne comporte pas les voies et délais de recours et que, en conséquence, le délai de deux mois pour former recours contre la décision attaquée ne lui est pas applicable ; elle est insuffisamment motivée, dès lors que les propos injurieux n'ont pas été détaillés ; elle est entachée d'un vice de procédure, dès lors que le principe du caractère contradictoire de la procédure n'a pas été respecté en ce qu'il n'a pu présenter d'observations avant l'intervention de la sanction, contrairement à ce que soutient la commune en défense, les deux réunions auxquelles il a assisté n'ayant pas vocation à lui permettre de pouvoir présenter ses arguments concernant une éventuelle sanction disciplinaire puisque ce sont précisément ces deux réunions qui ont servi de base aux poursuites ; s'agissant d'une sanction, la commune aurait dû saisir un comité de discipline ;  
 - aucune faute ne saurait lui être reprochée ; il n'a proféré aucune injure à l'encontre de l'adjointe au commerce et de la responsable du pôle gestion du domaine public de la commune mais il a dénoncé dans un mouvement de colère le harcèlement dont il fait l'objet ; un échange de propos véhéments ne peut se rattacher à aucune des infractions visées dans les articles du règlement du marché ; n'étant pas agent de la fonction publique, il n'est pas tenu au devoir de réserve ; 
 - l'avertissement est entaché d'une erreur d'appréciation ; la décision est entachée d'une erreur de droit dès lors que les deux réunions au cours desquelles les prétendus propos auraient été tenus, se sont déroulées non pas sur le marché mais dans les locaux de la mairie et en dehors des horaires de tenue du marché ; le motif invoqué ne pouvait légalement fonder une sanction au titre d'un manquement au règlement intérieur du marché ;  
 - le maire a commis un détournement de pouvoir dès lors que tout a été fait pour le brimer et pour lui faire perdre son banc, et que les mesures prises par la commune sont étrangères à la bonne gestion du domaine public. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 14 octobre 2022, la commune de Saint-Georges-de-Didonne, représentée par Me Lopes, conclut au rejet de la requête et sollicite le versement par le requérant d'une somme de 1 500 euros, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés. 
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - les jugements nos2102375, 2102381, 2102383 du 26 octobre 2021, du juge des référés du tribunal administratif de Poitiers. 
 Vu : 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Pipart, 
 - les conclusions de M. Revel, rapporteur public,  
 - et les observations de Me Lopes, représentant la commune de Saint-Georges-de-Didonne. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. B A exerce une activité de vente de primeurs et, à ce titre, est bénéficiaire d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public à titre annuel ou saisonnier depuis 2009, lui permettant d'exploiter le banc n°16 du marché couvert situé à l'angle de la rue du Maréchal Foch et de la rue du marché de Saint-Georges-de-Didonne. Le 21 juin 2021, il a fait l'objet d'un premier avertissement pour s'être introduit sur le marché et avoir filmé sans leur autorisation les personnes présentes le 29 mai 2021. Le 22 juin 2021, un second avertissement a été pris à son encontre pour avoir tenu des propos injurieux envers un agent assermenté de la commune et une adjointe au maire en charge des commerces. Le 16 août 2021, le maire de la commune a pris à son encontre un arrêté portant non-renouvellement de l'autorisation d'occupation temporaire du banc n°16 du marché couvert ainsi qu'au marché extérieur. Par trois jugements nos2102375, 2102381, 2102383 du 26 octobre 2021, le juge des référés du tribunal administratif de Poitiers a rejeté les requêtes de l'intéressé formées contre ces trois décisions en raison du défaut d'urgence. M. A demande l'annulation des trois décisions litigieuses. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne l'avertissement n°1 du 21 juin 2021 au règlement intérieur du marché couvert : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 2° Infligent une sanction ; / () ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ". 
 3. La décision attaquée vise " le règlement intérieur du marché couvert, défini comme défaut des règles commerciales dans son titre VI dénommé sanctions " et reprend les faits reprochés au requérant, notamment le fait que celui-ci s'est introduit dans le marché couvert, muni d'une caméra style " Gopro " installée sur sa casquette et qu'il a filmé la clientèle et les commerçants, ainsi que l'intervention de la police nationale, réalisée à la demande de la municipalité, " pour garantir la tranquillité de la clientèle, le respect de l'ordre public et préserver les règles commerciales " et le refus d'obtempérer du requérant à cette occasion. Ainsi, la décision litigieuse comporte les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. 
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Et aux termes du titre VI de l'arrêté municipal portant règlement intérieur du marché couvert situé à l'angle de la rue du Maréchal Foch et de la rue du marché de Saint-Georges-de-Didonne du 8 janvier 2021 : " * Toute sanction sera préalablement étudiée lors d'un comité de discipline sur convocation composé du maire, de l'adjoint chargé du commerce, du responsable du pôle gestion du domaine public et du responsable de la police municipale. Le commerçant a la possibilité de se faire représenter ou de venir assister de son conseil. () Premier constat d'infraction : mise en demeure ou avertissement / Renvoyé en lettre recommandée avec accusé de réception et courriel. Le commerçant devra répondre sous 3 jours suivant les sollicitations de la collectivité. ". 
 5. Il ressort des pièces du dossier que M. A a été convoqué le 4 juin 2021 pour un entretien en présence du maire de la commune, de l'adjointe au maire en charge des commerces et marchés et de la responsable du pôle gestion du domaine public, postérieurement aux faits reprochés et avant que la sanction ne soit prononcée. Il a ainsi, à cette occasion, été en mesure de présenter ses observations à propos des faits datant du 29 mai 2021 et faisant l'objet de l'avertissement litigieux. 
 6. Par ailleurs, il ressort de l'arrêté municipal portant règlement intérieur du marché couvert et, notamment du renvoi opéré par l'astérisque figurant aux dispositions précitées du titre VI du règlement intérieur du marché couvert, lequel renvoie, sans équivoque possible, à la sanction " Exclusion immédiate * " du tableau des sanctions figurant un peu plus bas dans le même règlement, que la réunion d'un comité de discipline n'est prévue par ledit règlement que lorsque la sanction envisagée est celle de l'exclusion immédiate et non lorsque, comme cela est le cas en l'espèce, en cas de simple avertissement. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté. 
 7. En troisième lieu, M. A soutient que la faute évoquée, à l'origine de l'avertissement attaqué, n'est pas établie, dès lors que l'éventuel manquement commis en filmant au sein du marché le 29 mai 2021 ne peut se rattacher aux obligations énoncées par le règlement intérieur du marché et que la commune ne démontre pas en quoi l'utilisation d'une caméra sur son étal serait de nature à troubler l'ordre public. Toutefois, le comportement de l'intéressé, consistant à porter sur sa casquette une caméra de type " Gopro " et à filmer les personnes sur le marché couvert en l'absence de toute autorisation, a conduit à l'intervention de la police nationale qui, selon les termes de la main-courante, rédigée le même jour et versée aux débats, lui a demandé de cesser de filmer la clientèle sans pour autant que l'intéressé n'obtempère. Ces agissements sont de nature, dans les circonstances de l'espèce, à troubler l'ordre public et le bon fonctionnement du marché. Dans ces conditions, le maire de Saint-Georges-de-Didonne était fondé à infliger à M. A un avertissement, qui au demeurant n'était pas pris sur le fondement de considérations étrangères à toute préoccupation de gestion du domaine public, et n'a, ce faisant, commis ni erreur d'appréciation, ni détournement de pouvoir. 
 8. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de l'avertissement n°1 adressé à M. A le 21 juin 2021 doivent être rejetées. 
 En ce qui concerne l'avertissement n°2 du 22 juin 2021 au règlement intérieur du marché couvert : 
 9. A supposer même que le requérant ait pu présenter ses observations relatives aux faits du 25 mai 2021 lors de la réunion du 4 juin 2021 citée au point 5 du présent jugement, M. A n'a en tout état de cause pas été en mesure de présenter ses observations relatives aux faits du 11 juin 2021 pour lesquels aucune procédure contradictoire n'a été organisée.  
 10. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens soulevés par le requérant, l'avertissement n°2 du 22 juin 2021 doit être annulé. 
 En ce qui concerne l'arrêté portant non-renouvellement de l'autorisation d'occupation temporaire du banc n°16 du marché couvert ainsi qu'au marché extérieur : 
 11. En premier lieu, le non-renouvellement d'une convention d'occupation du domaine public n'entre dans aucune des catégories d'actes devant être obligatoirement motivés en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Par ailleurs, aucun principe n'impose à l'autorité gestionnaire du domaine public, lorsqu'elle prend, dans l'intérêt de ce domaine, une mesure qui ne revêt pas le caractère d'une sanction, de respecter une procédure contradictoire. Par suite, et dès lors qu'il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que l'arrêté de la commune de Saint-Georges-de-Didonne du 16 août 2021, qui, comme il est dit au point 13 ci-dessous, constitue une mesure de gestion du domaine public communal et n'a nullement le caractère d'une sanction, les moyens tirés de l'insuffisance de la motivation de cet arrêté et de la méconnaissance du principe du contradictoire, doivent être écartés.  
 12. En deuxième lieu, s'il résulte des principes généraux de la domanialité publique que les titulaires d'autorisations ou de conventions d'occupation temporaire du domaine public n'ont pas de droit acquis au renouvellement de leur titre, il appartient au gestionnaire du domaine d'examiner chaque demande de renouvellement en appréciant les garanties qu'elle présente pour la meilleure utilisation possible du domaine public. Il peut décider, sous le contrôle du juge, de rejeter une telle demande pour un motif d'intérêt général suffisant. Pour déterminer si un tel motif existe, il y a lieu, de tenir compte, le cas échéant, parmi l'ensemble des éléments d'appréciation, des contraintes particulières qui pèsent sur l'activité de l'occupant, notamment de celles qui peuvent résulter du principe de continuité du service public. 
 13. Il ressort des pièces du dossier que M. A a, à trois reprises, les 25 et 29 mai 2021 ainsi que le 4 juin 2021, eu un comportement de nature à troubler l'ordre public et à nuire à la tenue du marché, ce qui a entraîné, au moins à une reprise, l'intervention de la police nationale sur ce marché. Le maire de la commune était ainsi fondé, lors de l'examen du renouvellement de l'autorisation d'occupation, à tenir compte des perturbations induites par le comportement de l'intéressé sur le bon fonctionnement dudit marché, ce qui constitue, en l'espèce, un motif d'intérêt général justifiant le non-renouvellement de l'autorisation de l'intéressé. Par suite, l'arrêté litigieux n'est entaché ni d'erreur manifeste d'appréciation, ni d'erreur de droit ou de détournement de pouvoir. 
 14. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense par la commune de Saint-Georges-de-Didonne, que les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté portant non-renouvellement de l'autorisation d'occupation temporaire du banc n°16 du marché couvert ainsi qu'au marché extérieur doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'accorder les sommes demandées par M. A et la commune de Saint-Georges-de-Didonne au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de juridiction administrative. 
 D E C I D E  : 
 Article 1er : L'avertissement du 22 juin 2021 pris par le maire de Saint-Georges-de-Didonne est annulé. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la commune de Saint-Georges-de-Didonne. 
 Délibéré après l'audience du 21 novembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Campoy, président, 
 M. Henry, premier conseiller, 
 M. Pipart, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 décembre 2023. 
 Le rapporteur, 
 Signé 
 R. PIPART 
 Le président, 
 Signé 
 L. CAMPOY La greffière, 
 Signé 
 D. GERVIER 
 La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour le greffier en chef, 
 La greffière, 
                   Signé 
 D. GERVIER 
 2,2102382,2102384