TA14 · 3ème Chambre — 23 novembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés le 29 octobre 2021, le 21 octobre 2022 et le 9 octobre 2023, la société civile immobilière Mimosa, représentée par Me Gorand, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler la décision du 7 septembre 2021 par laquelle la maire de la commune de Bénouville a exercé le droit de préemption urbain sur la parcelle cadastrée AI n° 121 ; 
 2°) d'enjoindre à la commune de Bénouville de lui proposer d'acquérir le bien préempté dans les conditions fixées à l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Bénouville la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - le mémoire en défense de la commune de Bénouville, qui n'est pas accompagné d'une délibération quant à la défense de la commune, est irrecevable ; 
 - elle a intérêt à agir ; 
 - la décision du 7 septembre 2021 est entachée d'un vice d'incompétence dans la mesure où la décision du 29 juin 2021 par laquelle le président de la communauté urbaine Caen la mer a subdélégué l'exercice du droit de préemption urbain à la commune de Bénouville n'a pas été notifiée à la société Auchan supermarché, propriétaire de la parcelle ; en outre, il appartient à l'administration de justifier que la décision du 29 juin 2021 a été régulièrement publiée et qu'elle a été transmise au contrôle de légalité ;  
 - elle n'est pas suffisamment motivée au regard des exigences de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme ; 
 - il appartient à la commune de Bénouville de justifier de l'accomplissement des mesures de publicité de la délibération du 12 décembre 2019 instituant le droit de préemption exigées par l'article R. 211-2 du code de l'urbanisme ; à défaut, la décision attaquée est dépourvue de base légale ; 
 - la décision attaquée méconnaît l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme ; elle ne justifie pas de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; elle ne fait pas apparaître la nature de ce projet ; elle ne justifie pas d'un intérêt général suffisant eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de celle-ci ; 
 - elle méconnaît les dispositions de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme ; il appartient à la commune de Bénouville de rapporter la preuve de la notification de la décision de préemption du 7 septembre 2021 à la société Auchan supermarché, et/ou au notaire renseigné dans la déclaration d'intention d'aliéner, à une date où elle pouvait encore être régulièrement notifiée ; en outre, la décision de préemption a été prise au-delà du délai légal de deux mois à compter de la réception de la déclaration d'intention d'aliéner, la demande de communication de pièces complémentaires, qui émanait d'une personne qui n'avait pas compétence pour le faire, n'ayant pas eu pour effet de suspendre le délai ; la décision de préemption est donc entachée d'incompétence.   
 Par des mémoires enregistrés le 14 mars 2022 et le 4 octobre 2023, la commune de Bénouville, représentée par Me Labrusse, conclut, dans le dernier état de ses écritures, au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société requérante une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - la société Mimosa ne justifie pas d'un intérêt à agir ;  
 - les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 13 juillet 2023, la communauté urbaine Caen la mer conclut au rejet de la requête au motif que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Sénécal,  
 - les conclusions de Mme B,  
 - et les observations de Me Gutton, représentant la SCI Mimosa, de Me Schlosser, représentant la commune de Bénouville, et de Mme A, représentant la communauté urbaine Caen la mer.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. La SCI Mimosa s'est portée acquéreur d'une parcelle cadastrée secteur AI n° 121 située au 2 rue du commerce à Bénouville appartenant à la société Auchan supermarché. A la suite de la transmission, le 31 mai 2021, de la déclaration d'intention d'aliéner ce bien, le président de la communauté urbaine Caen la mer a, par une décision du 29 juin 2021, délégué à la commune de Bénouville le droit de préemption urbain et la maire de cette commune a, par la décision attaquée du 7 septembre 2021, exercé ce droit sur la parcelle appartenant à la société Auchan.  
 Sur la recevabilité des mémoires produits pour la commune de Bénouville : 
 2. Aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : () / 16° D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal () " et aux termes de l'article L. 2132-2 du même code : " Le maire, en vertu de la délibération du conseil municipal, représente la commune en justice ". Il résulte de ces dispositions que le conseil municipal peut légalement donner au maire une délégation générale pour ester en justice au nom de la commune pendant la durée de son mandat. 
 3. Par une délibération du 6 juillet 2020, transmise à la préfecture le 9 juillet suivant, le conseil municipal de Bénouville a donné délégation à sa maire afin " d'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle devant les juridictions administratives ou judiciaires en première instance () ". Par suite, le moyen tiré du défaut d'habilitation de la maire de Bénouville à représenter la commune en justice doit être écarté.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt à agir : 
 4. Il ressort des pièces du dossier que la société Mimosa a signé, le 11 juin 2021, avec la société Auchan supermarché une promesse synallagmatique de vente concernant la parcelle cadastrée secteur AI n° 121 à Bénouville et qu'elle n'a pas pu acquérir ce bien en raison de la décision attaquée du 7 septembre 2021 de la commune de Bénouville d'exercer son droit de préemption. Elle justifie, du fait de sa qualité d'acquéreur évincé, d'un intérêt lui donnant qualité pour agir à l'encontre de cette décision, alors même que la promesse de vente comporte une clause de caducité dans l'hypothèse de l'exercice du droit de préemption urbain. La fin de non-recevoir doit, dès lors, être écartée. 
 En ce qui concerne la légalité de la décision du 7 septembre 2021 : 
 5. Aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : " Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. Cette déclaration comporte obligatoirement l'indication du prix et des conditions de l'aliénation projetée (). Le titulaire du droit de préemption peut, dans le délai de deux mois prévu au troisième alinéa du présent article, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d'apprécier la consistance et l'état de l'immeuble, () / Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption (). Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. () ". Aux termes de l'article L. 213-3 du code de l'urbanisme : " Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit (), à une collectivité locale, (). Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l'occasion de l'aliénation d'un bien. Les biens ainsi acquis entrent dans le patrimoine du délégataire. / () ". 
 6. Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 12 décembre 2019, le conseil communautaire de Caen la mer a décidé d'instaurer un droit de préemption urbain simple sur l'ensemble des zones urbaines et des zones à urbaniser de la commune de Bénouville délimitées par le plan local d'urbanisme approuvé. Cette délibération précise qu'elle se substitue à la délibération prise par le conseil municipal de Bénouville du 10 janvier 2011 instituant le droit de préemption sur les zones urbaines et à urbaniser du plan local d'urbanisme. En outre, par une délibération du 9 juillet 2020, le conseil communautaire de Caen la mer a donné délégation au président pour " exercer au nom de la communauté urbaine, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme et déléguer l'exercice de ces droits de préemption à l'occasion de l'aliénation d'un bien selon les dispositions prévues au premier alinéa de l'article L. 213-3 de ce même code soit à l'Etat, soit à une collectivité locale, soit à un établissement public y ayant vocation, soit au concessionnaire d'une opération d'aménagement ". De plus, par un arrêté du président de Caen la mer du 27 juillet 2020, devenu exécutoire le 29 juillet 2020, délégation a été donnée à Mme D C, maire de la commune de Bénouville, pour la signature des actes, documents et correspondances portant renonciation, au nom de la communauté urbaine, à l'exercice du droit de préemption urbain sur le territoire de la commune de Bénouville. Enfin, par une décision du 29 juin 2021, exécutoire le même jour, le président de la communauté urbaine Caen la mer a délégué à la commune de Bénouville " le droit de préemption urbain portant sur un bâtiment à usage commercial sis 2 rue du commerce, cadastré section AI n° 121 pour une superficie de 15 898 m² ". 
 7. Il ressort des pièces du dossier que la déclaration d'intention d'aliéner la parcelle en cause a été réceptionnée par la commune de Bénouville le 31 mai 2021 et que la maire de la commune de Bénouville, en sa qualité de conseillère communautaire par délégation du président de Caen la mer, a adressé, le 3 juin 2021, une demande de pièces à la société Auchan, propriétaire du bien. Or, il résulte de ce qui a été dit précédemment qu'à cette date, le président de la communauté urbaine Caen la mer n'avait pas encore délégué le droit de préemption à la commune de Bénouville, cette délégation étant intervenue le 29 juin 2021. Dans ces conditions, la demande de communication de pièces complémentaires, formulée le 3 juin 2021, n'a pas eu pour effet de suspendre le délai de deux mois imparti au titulaire du droit de préemption pour l'exercer. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que la communauté urbaine Caen la mer, titulaire de ce droit, aurait demandé la communication de pièces antérieurement à la décision du 29 juin 2021 déléguant le droit de préemption urbain à la commune de Bénouville. Il résulte de l'ensemble de ces éléments que la décision de préemption du 7 septembre 2021, qui a été prise quatre-vingt-dix-neuf jours après la réception de la déclaration d'intention d'aliéner, est tardive. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme doit, dès lors, être accueilli. 
 8. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est de nature à justifier l'annulation de la décision attaquée. 
 9. Il résulte de ce qui précède que la société Mimosa est fondée à demander l'annulation de la décision du 7 septembre 2021 par laquelle la maire de la commune de Bénouville a exercé le droit de préemption urbain.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 10. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ". Aux termes de l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l'acquisition du bien en priorité. / () / () / Dans le cas où les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel ont renoncé expressément ou tacitement à l'acquisition dans les conditions mentionnées aux trois premiers alinéas du présent article, le titulaire du droit de préemption propose également l'acquisition à la personne qui avait l'intention d'acquérir le bien, lorsque son nom était inscrit dans la déclaration mentionnée à l'article L. 213-2 ".  
 11. Les dispositions précitées font obligation au titulaire du droit de préemption, en cas de renonciation des anciens propriétaires ou de leurs ayants cause à l'acquisition du bien ayant fait l'objet d'une décision de préemption annulée ou déclarée illégale par le juge administratif après le transfert de propriété, de proposer cette acquisition à la personne qui avait l'intention d'acquérir le bien, lorsque son nom a été mentionné dans la déclaration d'intention d'aliéner. Il appartient au juge administratif, saisi de conclusions en ce sens par l'acquéreur évincé et après avoir mis en cause l'autre partie à la vente initialement projetée, d'exercer les pouvoirs qu'il tient des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative afin d'ordonner, le cas échéant sous astreinte, les mesures qu'implique l'annulation, par le juge de l'excès de pouvoir, d'une décision de préemption, sous réserve de la compétence du juge judiciaire, en cas de désaccord sur le prix auquel l'acquisition du bien doit être proposée, pour fixer ce prix. A ce titre, il lui appartient, après avoir vérifié, au regard de l'ensemble des intérêts en présence, que le rétablissement de la situation initiale ne porte pas une atteinte excessive à l'intérêt général, de prescrire au titulaire du droit de préemption qui a acquis le bien illégalement préempté, s'il ne l'a pas entre-temps cédé à un tiers, de prendre toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée et, en particulier, de proposer à l'ancien propriétaire puis, le cas échéant, à l'acquéreur évincé d'acquérir le bien, à un prix visant à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle. 
 12. Il ne résulte pas de l'instruction, et n'est pas allégué, que la commune de Bénouville, qui a acquis le bien préempté, l'aurait cédé à un tiers. Dans ces conditions, il y a lieu d'enjoindre à la commune de mettre en œuvre le dispositif prévu à l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme en proposant à l'ancien propriétaire puis, le cas échéant, à la société Mimosa d'acquérir le bien. Un délai de deux mois suivant la notification du présent jugement lui est imparti pour y procéder.  
 Sur les frais de l'instance :  
 13. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Bénouville la somme de 1 500 euros à verser à la SCI Mimosa au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens. En revanche, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SCI Mimosa, qui n'est pas la partie perdante, la somme que la commune demande au même titre. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision du 7 septembre 2021 est annulée.  
 Article 2 : Il est enjoint à la commune de Bénouville, dans le délai de deux mois suivant la notification du présent jugement, de mettre en œuvre le dispositif prévu à l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme.  
 Article 3 : La commune de Bénouville versera la somme de 1 500 euros à la SCI Mimosa en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Bénouville tendant au bénéfice de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la SCI Mimosa, à la commune de Bénouville, à la communauté urbaine Caen la mer et à la société Auchan supermarché. 
 Délibéré après l'audience du 24 octobre 2023, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Macaud, présidente, 
 - Mme Sénécal, première conseillère, 
 - Mme Créantor, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 novembre 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 I. SENECAL 
 La présidente, 
 Signé 
 A. MACAUD 
  La greffière, 
 Signé 
 E. BLOYET 
 La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,  
   E. Bloyet