TA31 · 1ère Chambre — 18 juillet 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 26 avril 2021, la commune de Montauban, représentée par Me Schmidt, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté du 9 novembre 2020 par lequel le préfet de Tarn-et-Garonne a fixé le montant de la reprise financière pour l'année 2019 en application de l'article 29 de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, ensemble la décision du 17 mars 2021 par laquelle la préfète a rejeté le recours gracieux formé par la commune à l'encontre de cet arrêté ; 
 2°) de mettre à la charge  de l'Etat la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - l'arrêté attaqué est entaché d'un défaut de motivation ;  
 - il méconnaît les dispositions de l'article 29 de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 dès lors que le préfet a indûment majoré ses dépenses en prenant en compte, au titre des dépenses réelles de fonctionnement, les dépenses de personnel transférées au budget annexe de la cuisine centrale et les dépenses de taxes foncières réintégrées à divers budgets annexes et en ne prenant pas en compte la modification de la répartition des annuités du contrat de partenariat de la piscine entre la part de remboursement du capital et celle des intérêts et les dépenses d'énergie pour l'année 2019 ;  
 - l'arrêté attaqué est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article 29 de la loi du 22 janvier 2018. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 1er juillet 2021, la préfète de Tarn-et-Garonne conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 14 janvier 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 31 janvier 2022 à 12 h 00. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Zabka, 
 - les conclusions de M. Luc, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Pélissier, substituant Me Schmidt, représentant la commune de Montauban. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. En application des articles 13 et 29 de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, le préfet de Tarn-et-Garonne, par un arrêté daté du 20 septembre 2018 qui n'a pas été contesté, a fixé le niveau maximal annuel des dépenses réelles de fonctionnement de la ville de Montauban pour les années 2018 à 2020. À l'issue de la procédure contradictoire prévue par le V de l'article 29 de la loi du 22 janvier 2018, le préfet a constaté que l'écart entre le niveau de dépenses réelles exécutées en 2019, après retraitement, et le niveau maximal fixé par ledit arrêté s'élevait à 3 315 614 euros. En conséquence, par un arrêté du 9 novembre 2020 et selon les dispositions du 2ème  alinéa du VI de l'article 29 de la loi citée, il a appliqué à la commune une reprise financière à hauteur de 100 % de cet écart. Le 17 mars 2021, la préfète a rejeté le recours gracieux tendant au réexamen de cette décision que le maire de la commune lui avait adressé le 18 janvier 2021. La commune de Montauban demande au tribunal l'annulation de l'arrêté du 9 novembre 2020, ensemble la décision du 17 mars 2021 de rejet de son recours gracieux. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :   
 2. Aux termes de l'article 29 de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 : " I. - Des contrats conclus à l'issue d'un dialogue () ont pour objet de consolider leur capacité d'autofinancement et d'organiser leur contribution à la réduction des dépenses publiques et du déficit public. Des contrats de même nature sont conclus entre le représentant de l'Etat, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont les dépenses réelles de fonctionnement constatées dans le compte de gestion du budget principal au titre de l'année 2016 sont supérieures à 60 millions d'euros. / () III. - Les dépenses réelles de fonctionnement s'entendent comme le total des charges nettes de l'exercice entraînant des mouvements réels au sein de la section de fonctionnement des collectivités ou établissements concernés. Elles correspondent aux opérations budgétaires comptabilisées dans les comptes de classe 6, à l'exception des opérations d'ordre budgétaire, et excluent en totalité les valeurs comptables des immobilisations cédées, les différences sur réalisations (positives) transférées en investissement et les dotations aux amortissements et provisions. / () V. - A compter de 2018, il est constaté chaque année la différence entre le niveau des dépenses réelles de fonctionnement exécuté par la collectivité territoriale ou l'établissement et l'objectif annuel de dépenses fixé dans le contrat. Cette différence est appréciée sur la base des derniers comptes de gestion disponibles. / () Le niveau des dépenses réelles de fonctionnement considéré pour l'application du deuxième alinéa du présent V prend en compte les éléments susceptibles d'affecter leur comparaison sur plusieurs exercices, et notamment les changements de périmètre et les transferts de charges entre collectivité et établissement à fiscalité propre ou la survenance d'éléments exceptionnels affectant significativement le résultat. Le représentant de l'Etat propose, s'il y a lieu, le montant de la reprise financière. / La collectivité territoriale ou l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dispose d'un mois pour adresser au représentant de l'Etat ses observations. Si la collectivité territoriale ou l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre présente des observations, le représentant de l'Etat, s'il y a lieu, arrête le montant de la reprise financière. Il en informe la collectivité ou l'établissement en assortissant cette décision d'une motivation explicite. / () VI. - Pour les collectivités territoriales et établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre entrant dans le champ des deux premiers alinéas du I du présent article et n'ayant pas signé de contrat dans les conditions prévues au même I, le représentant de l'Etat leur notifie un niveau maximal annuel des dépenses réelles de fonctionnement qui évolue comme l'indice mentionné au III de l'article 13, après application des conditions prévues au IV du présent article. / Ces collectivités et établissements se voient appliquer une reprise financière si l'évolution de leurs dépenses réelles de fonctionnement dépasse le niveau arrêté en application du premier alinéa du présent VI. Le montant de cette reprise est égal à 100 % du dépassement constaté. / Le montant de cette reprise ne peut excéder 2 % des recettes réelles de fonctionnement du budget principal. / () ". 
 En ce qui concerne la légalité externe de l'arrêté attaqué :  
 3. L'arrêté attaqué mentionne les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté. 
 En ce qui concerne la légalité interne de l'arrêté attaqué :  
 4. Il résulte des termes mêmes de l'article 29 de la loi du 22 janvier 2018 que le représentant de l'Etat doit apprécier le niveau des dépenses réelles de fonctionnement en prenant en compte les éléments susceptibles d'affecter leur comparaison sur plusieurs exercices, notamment les changements de périmètre ou la survenance d'éléments exceptionnels affectant significativement le résultat. Les dépenses réelles de fonctionnement s'entendent comme le total des charges nettes de l'exercice entraînant des mouvements réels au sein de la section de fonctionnement des collectivités ou établissements concernés, et correspondant aux opérations budgétaires comptabilisées dans les comptes de classe 6.  
 5. D'une part, il ressort des pièces du dossier que, jusqu'en 2017, les dépenses de personnel de la cantine centrale étaient intégrées au budget principal de la commune de Montauban, au compte 64, si bien qu'elles ont été incluses dans le montant des dépenses réelles de fonctionnement, arrêté par le préfet de Tarn-et-Garonne au titre de l'année 2017, qui a permis de fixer le niveau maximal annuel de ces dépenses au titre des années 2018 à 2020. En transférant cette charge au budget annexe de la cuisine centrale, en 2018 et en 2019, la commune de Montauban a régularisé la présentation comptable et financière de ses comptes, comme l'y avait invité la chambre régionale des comptes. Toutefois, c'est à bon droit que le préfet de Tarn-et-Garonne a considéré que son montant devait être pris en compte au titre des dépenses réelles de fonctionnement de l'année 2019 dès lors que cette charge était incluse dans le total des charges nettes de l'exercice 2017 et que leur éviction, en 2019, aurait conduit à une distorsion du périmètre et à une minoration artificielle des charges réelles de fonctionnement. La circonstance, invoquée par la commune, que le budget annexe de la cuisine centrale effectuait, jusqu'en 2017, un versement au budget principal afin de compenser les charges de personnel est sans incidence dès lors que ce produit était comptabilisé au compte 708 du budget principal et qu'il n'a pu, de ce fait, être pris en compte par le préfet pour arrêter le périmètre des dépenses réelles de fonctionnement de l'année 2017, lesquelles n'intègrent que des comptes de classe 6. Dans ces conditions, le transfert des dépenses en cause constitue seulement un acte de gestion qui ne devait pas, en tant que tel, être pris en compte par l'autorité préfectorale. 
 6. D'autre part, la loi du 22 janvier 2018 dispose que le niveau des dépenses réelles de fonctionnement doit être apprécié en fonction des éléments susceptibles d'affecter leur comparaison sur plusieurs exercices, notamment les éléments exceptionnels affectant significativement le résultat. Il ressort des pièces du dossier qu'est intervenue, durant l'exercice 2018, une modification de la répartition des charges de la dette de la commune de Montauban résultant du contrat de partenariat de la piscine conclu en 2013. Si le montant global de l'annuité est resté inchangé, le montant des intérêts, supporté par la section de fonctionnement, est passé de 44 110,98 euros en 2017 à 828 816,26 euros en 2019 tandis que le montant du remboursement en capital, supporté par la section d'investissement, a diminué à due proportion. Cette modification, bien qu'elle soit prévue au contrat, a entraîné une hausse des dépenses inscrites au chapitre 66 du budget principal en 2019 qui, en raison de sa significativité, revêt " un caractère exceptionnel " au sens de l'article 29 de la loi du 22 janvier 2018 et doit être pris en compte par le représentant de l'Etat pour apprécier la différence entre le niveau des dépenses réelles de fonctionnement exécutées par la collectivité territoriale et l'objectif annuel de dépenses.  Par suite, la commune de Montauban est fondée à soutenir que l'autorité préfectorale ne pouvait, sans méconnaître les dispositions de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, refuser de prendre en compte la modification de la répartition des charges de la dette de la commune résultant du contrat de partenariat de la piscine au titre des retraitements. 
 7. Enfin, il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 22 novembre 2019 du préfet du Tarn-et-Garonne fixant la reprise financière pour l'exercice 2018 fait état de ce que " les dépenses réelles d'énergie de l'année 2017 devraient être majorées d'un montant de 383 813 euros correspondant au différentiel existant entre le montant de la reprise de charges à payer de 2016 et le montant des factures supportées en 2017 " et qu'il convenait ainsi " de minorer les dépenses réelles d'énergie de 2018 de ce même montant indexé au taux d'évolution de 1.05 % mentionné dans l'arrêté préfectoral du 20 septembre 2018 " au regard " du caractère intangible de la base 2017 ". Dans ces conditions, et dans la mesure où le montant maximal retenu était toujours celui fixé par arrêté du 20 septembre 2018, le préfet de Tarn-et-Garonne aurait dû à nouveau tirer les conséquences de cette majoration pour calculer la reprise financière appliquée à la commune de Montauban pour l'exercice 2019. 
 8. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Montauban est seulement fondée à soutenir que l'arrêté attaqué aurait dû prendre en compte la majoration des dépenses réelles d'énergie supportée par elle au titre de l'exercice 2017 et les dépenses liées à modification de la répartition des charges de la dette du contrat de partenariat de la piscine conclu en 2013 à hauteur de la somme de 828 816,26 euros. 
 Sur les frais liés au litige :  
 9. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme demandée par la commune de Montauban au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du préfet de Tarn-et-Garonne du 9 novembre 2020, en tant qu'il ne prend pas en compte la hausse des dépenses réelles de fonctionnement liées à la majoration des dépenses d'énergie pour l'exercice 2017 et celles liées à modification de la répartition des charges de la dette du contrat de partenariat de la piscine conclu en 2013 à hauteur de la somme de 828 816,26 euros, et sa décision du 17 mars 2021 rejetant le recours gracieux de la commune de Montauban sont annulés.  
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de la commune de Montauban est rejeté. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Montauban et au préfet de Tarn-et-Garonne. 
 Délibéré après l'audience du 4 juillet 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Truilhé, président, 
 M. Déderen, premier conseiller,  
 M. Zabka, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juillet 2023. 
 Le rapporteur, 
 N. ZABKA 
 Le président, 
 J-C. TRUILHÉ  
 La greffière, 
 M. A 
 La République mande et ordonne au préfet de Tarn-et-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme : 
 La greffière en chef, 
 No 2102398