TA86 · 1ère chambre — 21 novembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés le 24 septembre 2021, le 18 février 2022 et le 25 août 2022, M. B A, représenté par Me Peyronne, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté du 12 mai 2021 par lequel la préfète de la Charente l'a mis en demeure de régulariser la situation administrative du moulin de Vindelle ;  
 2°) d'annuler la décision implicite de rejet de son recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - l'arrêté est irrégulier dès lors qu'il a été édicté en méconnaissance du principe du contradictoire ; 
 - le préfet a commis une erreur de droit en  exigeant qu'il dépose un dossier complet de remise en service du moulin sur le fondement de l'article R. 214-18-1 du code de l'environnement ; en application des dispositions du II de l'article L. 214-6 du code de l'environnement, les ouvrages fondés en titre sont considérés comme bénéficiant déjà d'une autorisation au titre de la loi sur l'eau ce qui implique que l'ouvrage et les installations déjà reconnus fondés en titre peuvent faire l'objet de travaux sans autorisation administrative préalable, à la condition que ces derniers n'affectent pas la consistance légale reconnue à l'exploitant ; en l'espèce, outre des travaux de terrassement/remblai régularisés depuis lors, le rapport de manquement administratif établi le 28 octobre 2020 a simplement constaté la réalisation de travaux visant à permettre la remise en service de la roue à aubes sur le vannage actuel, ces travaux n'ayant ni pour objet, ni pour effet de modifier la consistance légale du site et visant uniquement à assurer l'entretien et la fiabilisation des ouvrages hydrauliques attachés au moulin de Vindelle, sans incidence sur la hauteur de chute ou le volume du débit dérivé ; 
 -  le préfet ne peut lui opposer les dispositions du 1° du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement qui ne s'appliquent pas au cas d'espèce, dès lors, d'une part, qu'il n'a pas à obtenir une autorisation pour la construction de nouveaux ouvrages dans la mesure où il bénéficie déjà d'un droit fondé en titre pour les installations du moulin de Vindelle et qu'il n'envisage pas de modifier sa consistance légale, ni d'entreprendre des travaux autres que de rénovation et, d'autre part, qu'il n'a pas plus à solliciter le renouvellement de l'autorisation des ouvrages existants, les ouvrages et installations reconnus fondés en titre étant réputés autorisés, sans qu'un renouvellement de cette autorisation ne s'impose ; contrairement à ce qu'a retenu l'administration, 
 il lui a déjà transmis le système de bridage de la production, la puissance maximum de la roue, la description de la gestion du niveau de la retenue au regard de l'autorisation et une étude attestant qu'en dévalaison, les roues à aubes sont bien ichtyocompatibles ; 
 -  à supposer même qu'il soit exigible, le dossier de remise en service demandé a d'ores et déjà été validé par l'administration, ce dossier ayant déjà été déposé le 10 décembre 2018 en préfecture et implicitement validé en application de l'article R. 214-35 du code de l'environnement ou, à défaut, des principes de droit commun de l'article L. 231-1 du code des relations entre le public et l'administration ; la décision de retrait de cette décision implicite d'acceptation, prise le 4 avril 2019, est illégale, d'une part, parce que le dossier était complet, d'autre part, parce que la phase contradictoire préalable n'a pas été respectée et, enfin, parce que l'arrêté qui repose sur cette décision illégale ne lui a pas été notifié dans le délai de quatre mois prévu par l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration. ;  
 - le préfet n'a pas précisé à quel titre la remise en état des lieux s'impose ; en outre, le moulin bénéficie d'un droit fondé en titre et la consistance légale attaché à ce droit affranchit l'exposant de la remise en état des lieux ; 
 - c'est pour répondre aux obligations d'entretien prévues par l'article 7 de l'arrêté du 15 octobre 2015 qu'il a procédé aux travaux qui lui ont ensuite été reprochés. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 1er mars 2022 et le 7 octobre 2022, la préfète de la Charente conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que : 
 - les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Leloup, 
 - les conclusions de M. Revel, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Peyronne, représentant M. A. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. B A a acquis en avril 2016 un ensemble de bâtiments et d'ouvrages anciens édifiés dans le lit de la Charente à Vindelle (Charente), qui a obtenu, par arrêté préfectoral du 15 octobre 2015, la reconnaissance du droit fondé en titre attaché à cette retenue d'eau. Par courrier du 10 octobre 2018, M. A a porté à la connaissance de la préfète, sur le fondement de l'article R. 214-18-1 du code de l'environnement, qu'il prévoyait de remettre en service le moulin au début de l'année 2019 afin de produire de l'hydroélectricité au moyen d'une roue à aube de 8 m de diamètre et d'une largeur de 3,50 m. L'administration a gardé le silence sur ce porter à connaissance pendant plus de deux mois. Après l'expiration de ce délai, l'administration a demandé en vain au requérant un complément de dossier. Faute de réponse de sa part, la préfète a, par arrêté du 4 avril 2019, retiré l'autorisation née du silence gardé deux mois sur le porter à connaissance. Des agents de contrôle, qui se sont rendus sur place le 28 juillet 2020, ont constaté des travaux de remise en état du moulin, notamment, la construction d'une plateforme bétonnée destinée à recevoir une roue hydraulique, l'installation d'une vanne neuve et la présence d'un alternateur destiné à la production hydraulique, ainsi que divers travaux de remise en état des berges, dont il est constant qu'ils ont donné lieu à un dossier de déclaration déposé le 3 août 2020 et d'une décision de non-opposition le 19 août 2020. Le 2 novembre 2020, l'administration a dressé un rapport de manquement administratif reprochant à M. A des manquements aux dispositions du code de l'environnement, dont l'article R. 214-18-1 et l'article L. 214-17. Par arrêté du 12 mai 2021, pris sur le fondement des constatations de ce rapport, la préfète de la Charente a mis en demeure M. A, sous peine de s'exposer aux sanctions prévues aux articles L. 171-7 et L. 171-8 du code de l'environnement, de régulariser sa situation soit en déposant un dossier complet de remise en service du moulin dans un délai de deux mois comportant notamment la description précise de l'ouvrage et des modalités de gestion de la retenue et un diagnostic de l'impact de l'ouvrage en montaison comme en dévalaison, soit en déposant un dossier de remise en état des lieux dans le délai d'un mois. M. A a formé un recours gracieux contre cette mise en demeure qui a été implicitement rejeté par l'administration. M. A demande l'annulation de l'arrêté préfectoral du 12 mai 2021 et de cette décision de rejet implicite de son recours gracieux. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. Aux termes de l'article R. 214-35 du code de l'environnement : " Le délai accordé au préfet par l'article L. 214-3 pour lui permettre de s'opposer à une opération soumise à déclaration est de deux mois à compter de la réception d'une déclaration complète. / Toutefois, si, dans ce délai, il apparaît que le dossier est irrégulier ou qu'il est nécessaire d'imposer des prescriptions particulières à l'opération projetée, le délai dont dispose le préfet pour s'opposer à la déclaration est interrompu par l'invitation faite au déclarant de régulariser son dossier ou de présenter ses observations sur les prescriptions envisagées, dans un délai fixé par le préfet et qui ne peut être supérieur à trois mois () ". 
 3. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. ". Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " () doivent être motivées les décisions qui () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ". Selon les dispositions de l'article L. 121-1 du même code : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 () sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". 
 4. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, dans sa rédaction alors applicable : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ". Il résulte des dispositions de l'article R. 421-5 du même code que ce délai n'est toutefois opposable qu'à la condition d'avoir été mentionné, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci en a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance. 
 5. Par ailleurs, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte. 
 6. En l'espèce, la décision du 10 décembre 2018 par laquelle la préfète de la Charente a implicitement validé le dossier de remise en service du moulin de Vindelle en application de l'article R. 214-35 du code de l'environnement, était créatrice de droits. Si le préfet soutient que la décision du 4 avril 2019 retirant cette décision créatrice de droit est devenue définitive, il résulte de l'instruction que la décision du 4 avril 2019 ne mentionne pas les voies et délais de recours et il ne résulte d'aucune des pièces versées au dossier que le requérant en aurait eu connaissance avant le dépôt de sa requête. A cet égard, la circonstance que lors de la visite du 28 juillet 2020, les agents affectés aux missions de contrôle ont indiqué à M. A que sa demande du 10 octobre 2018 n'avait pas reçu l'accord de l'administration, n'emporte pas pour autant connaissance acquise pour le requérant de la décision du 4 avril 2019. Il s'ensuit que cette dernière décision n'étant pas devenue définitive, le requérant est fondé à exciper de son illégalité à l'encontre de la décision attaquée. 
 7. Il n'est pas contesté que la décision du 4 avril 2019 n'a pas donné lieu à la procédure contradictoire préalable prévu par l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration. Elle est, par voie de conséquence, irrégulière, ce qui implique que l'administration ne pouvait légalement retirer au requérant l'autorisation tacite dont celui-ci bénéficiait depuis le 10 décembre 2018. Il s'ensuit que le préfet ne pouvait légalement, dans l'arrêté du 12 mai 2021, imposer au requérant de mettre en conformité ses installations. Par suite M. A est fondé à demander l'annulation de cet arrêté. 
 8. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, l'arrêté préfectoral du 12 mai 2021 par lequel la préfète de la Charente a mis en demeure le requérant de régulariser la situation administrative du moulin de Vindelle doit être annulé. 
 Sur les frais liés au litige :  
 9. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme que M. A demande au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E: 
 Article 1er : L'arrêté du 12 mai 2021 par lequel la préfète de la Charente a mis en demeure M. A de régulariser la situation administrative du moulin de Vindelle est annulé. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Copie en sera transmise pour information à la préfète de la Charente. 
 Délibéré après l'audience du 7 novembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Campoy, président, 
 M. Pipart, premier conseiller,  
 M. Leloup, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 novembre 2023. 
 Le rapporteur, 
 signé 
 F. LELOUP 
 Le président, 
 signé 
 L. CAMPOY La greffière, 
 signé 
 D. GERVIER 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour le greffier en chef, 
 La greffière, 
 signé 
 D.GERVIER