TA30 · 1ère Chambre — 7 novembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 6 août 2021 et le 10 août 2023, M. A C, représenté par Me Héquet, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 14 juin 2021 par lequel la maire d'Avignon s'est opposée à sa déclaration préalable de division parcellaire ; 
 2°) d'enjoindre à la maire d'Avignon de procéder à une nouvelle instruction de sa déclaration préalable dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à venir ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune d'Avignon la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - sa requête dirigée contre une décision d'opposition à déclaration n'entre pas dans le champ de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme et est recevable ; 
 - l'arrêté contesté est insuffisamment motivé ;  
 - la demande de pièces complémentaires a été signée par une autorité incompétente et porte sur des éléments ne figurant pas sur la liste limitative fixée par le code de l'urbanisme ; 
 - la demande de pièces complémentaires étant illégale, il est devenu titulaire d'une décision tacite de non-opposition à déclaration à l'issue du délai d'instruction de droit commun et l'arrêté contesté, qui procède au retrait de cette décision tacite, n'a pas été précédé de la procédure contradictoire requise ; 
 - l'unique motif d'opposition, qui est entaché d'erreur de fait, est illégal.  
 Par des mémoires en défense enregistrés les 21 mars et 23 mai 2023, la commune d'Avignon conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que : 
 - la requête n'a pas été notifiée conformément aux exigences de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ; 
 - les moyens invoqués par le requérant ne sont pas fondés. 
 Par lettres du 12 octobre 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7-3 du code de justice administrative, de ce que le tribunal était susceptible de prononcer d'office une injonction de délivrance du certificat prévu par l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ; 
 - le décret n° 2019-481 du 21 mai 2019 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Mouret,  
 - les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Héquet, représentant M. C, et celles de Mme B, représentant la commune d'Avignon. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. C a déposé, le 22 mars 2021, une déclaration préalable de division afin de détacher un lot à bâtir de la parcelle cadastrée section DR n° 400 située sur le territoire de la commune d'Avignon. Par un courrier du 1er avril suivant, la maire d'Avignon a adressé une demande de pièces complémentaires à l'intéressé. A la suite de la réception en mairie de pièces complémentaires, le 2 juin 2021, cette autorité s'est, par un arrêté du 14 juin suivant, opposée à la déclaration préalable de division parcellaire de M. C. Ce dernier demande l'annulation pour excès de pouvoir de cet arrêté du 14 juin 2021. 
 Sur la nature de la décision litigieuse : 
 2. Aux termes de l'article R. 423-22 du code de l'urbanisme : " () le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". L'article R. 423-23 du même code fixe à un mois le délai d'instruction de droit commun pour les déclarations préalables. Son article R. 423-38 dispose, dans sa rédaction applicable au présent litige, que : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du [livre IV de la partie réglementaire du code relatif au régime applicable aux constructions, aménagements et démolitions], l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un échange électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Aux termes de l'article R. 423-39 : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ". Selon l'article R. 423-41 du même code dans sa rédaction issue du décret du 21 mai 2019 modifiant diverses dispositions du code de l'urbanisme, pris pour l'application de la loi du 23 novembre 2018 : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R. 423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R. 423-23 à R. 423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R. 423-42 à R. 423-49 ". Enfin, le a) de l'article R. 424-1 du même code prévoit qu'à défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction, déterminé comme il vient d'être dit, le silence gardé par l'autorité compétente vaut décision de non-opposition à la déclaration préalable. 
 3. Il résulte de ces dispositions qu'à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l'urbanisme relatives à l'instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle.   
 4. La composition des dossiers de déclaration préalable portant sur un projet d'aménagement est régie par les articles R. 441-9 à R. 441-10-1 du code de l'urbanisme. L'article R. 441-9 prévoit que : " La déclaration préalable précise : / a) L'identité du ou des déclarants () ; / b) La localisation et la superficie du ou des terrains ; / c) La nature des travaux ou la description du projet de division () ". Selon l'article R. 441-10, dans sa rédaction alors applicable : " Le dossier joint à la déclaration comprend : / a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; / b) Un plan sommaire des lieux indiquant les bâtiments de toute nature existant sur le terrain ; / c) Un croquis et un plan coté dans les trois dimensions de l'aménagement faisant apparaître, s'il y a lieu, la ou les divisions projetées. / Il est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés à l'article R. 441-4-1, au a de l'article R. 441-6, aux articles R. 441-6-1 à R. 441-8-1 et au b de l'article R. 442-21 ". L'article R. 441-10-1 dispose que : " Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente ". 
 5. Il ressort des pièces du dossier que, par une lettre du 1er avril 2021, la maire d'Avignon a demandé à M. C de compléter son dossier de déclaration préalable de division en indiquant " tous les réseaux ainsi que la végétation existante sur le plan de masse avant projet ". Ainsi que le soutient le requérant, ces informations n'étaient toutefois pas au nombre de celles susceptibles d'être exigées par l'autorité compétente en application des dispositions des articles R. 441-9 et R. 441-10 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, il résulte de ce qui a été dit au point 3 que le délai d'instruction d'un mois qui a commencé à courir le 22 mars 2021 n'a été ni interrompu, ni modifié par cette demande illégale. M. C est ainsi fondé à soutenir qu'une décision de non-opposition à sa déclaration préalable est née, le 22 avril 2021, à l'expiration de ce délai d'instruction d'un mois, et que l'arrêté contesté du 14 juin 2021 doit être regardé comme constituant une décision portant retrait de cette décision tacite de non-opposition. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune d'Avignon : 
 6. Aux termes de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme : " En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l'encontre d'un certificat d'urbanisme, ou d'une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code, le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation () ". Ces dispositions n'ont entendu viser, conformément à l'objectif de sécurité juridique poursuivi, que les certificats d'urbanisme positifs ainsi que les décisions valant autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol. Un recours contentieux dirigé contre un arrêté portant retrait d'une autorisation d'urbanisme n'entre pas dans le champ d'application de ces dispositions. 
 7. Il résulte de ce qui vient d'être dit que la décision en litige, qui doit être regardée comme retirant la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable née antérieurement, n'est pas au nombre de celles entrant dans le champ d'application de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commune d'Avignon et tirée du non-respect de ces dispositions ne saurait être accueillie.  
 Sur la légalité de la décision litigieuse : 
 8. Aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire () ".  
 9. En premier lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 () sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Selon l'article L. 121-2 du même code : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : / 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ; / 2° Lorsque leur mise en œuvre serait de nature à compromettre l'ordre public ou la conduite des relations internationale ; / 3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière () ". L'article L. 122-1 de ce code dispose que : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales () ". 
 10. La décision portant retrait d'une décision de non-opposition à déclaration préalable est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle doit, par suite, être précédée d'une procédure contradictoire, permettant au titulaire de cette autorisation d'urbanisme d'être informé de la mesure qu'il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations. Le respect, par l'autorité administrative compétente, de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l'article L. 121-1 du même code constitue une garantie pour le titulaire d'une décision de non-opposition à déclaration préalable que cette autorité entend retirer. La décision de retrait est illégale s'il ressort de l'ensemble des circonstances de l'espèce que le bénéficiaire a été effectivement privé de cette garantie. 
 11. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la maire d'Avignon aurait invité M. C à présenter ses observations préalablement à l'intervention de la décision retirant la décision tacite de non-opposition à sa déclaration préalable. Dans ces conditions, et alors qu'il n'est pas fait état en défense d'une situation d'urgence ni de l'une des autres circonstances mentionnées à l'article L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration, cette décision de retrait a été prise au terme d'une procédure irrégulière. M. C a été effectivement privé de la garantie évoquée au point précédent. 
 12. En deuxième lieu, l'arrêté contesté, qui vise le plan de prévention du risque d'inondation du Rhône approuvé le 20 janvier 2000 et en cours de révision depuis le 7 mai 2002, ainsi que " les nouvelles cartes de l'aléa d'inondation du Rhône réalisées en 2019 ", indique que " le projet se trouve en aléa fort " de ce plan de prévention en cours de révision et que " les constructions sont interdites dans cette zone d'aléa fort ". Il est constant que le terrain d'assiette du projet n'était, à la date de l'arrêté contesté, soumis à aucun aléa identifié par le plan de prévention du risque d'inondation alors applicable sur le territoire de la commune d'Avignon. Dans ces conditions, la maire d'Avignon ne pouvait légalement se fonder, ainsi qu'elle l'a fait par l'arrêté contesté, sur les seuls documents préparatoires à la révision de ce plan de prévention.  
 13. En troisième et dernier lieu, si la commune d'Avignon se réfère à l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ainsi qu'au porter à connaissance relatif au risque d'inondation du Rhône et élaboré au mois de novembre 2021, elle ne peut utilement présenter une demande de substitution de motifs dans le cadre de la présente instance dès lors que l'arrêté contesté est notamment entaché du vice de procédure relevé au point 11. 
 14. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'apparaît susceptible de fonder l'annulation de l'arrêté contesté. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que M. C est fondé à demander l'annulation de l'arrêté de la maire d'Avignon du 14 juin 2021. 
 Sur l'injonction d'office : 
 16. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public () prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ". Selon l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme : " En cas () de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande () du déclarant () ". 
 17. L'exécution du présent jugement, qui annule la mesure de retrait de la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable dont M. C est devenu titulaire, n'implique pas que la maire d'Avignon procède à une nouvelle instruction de cette déclaration. En revanche, elle implique nécessairement que le certificat prévu par l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme lui soit délivré. Il y a lieu d'enjoindre à la maire d'Avignon de délivrer à l'intéressé un certificat de non-opposition tacite à déclaration préalable dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Sur les frais liés au litige : 
 18. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune d'Avignon une somme de 1 200 euros au titre des frais exposés par M. C et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté de la maire d'Avignon du 14 juin 2021 est annulé.  
 Article 2 : Il est enjoint à la maire d'Avignon de délivrer à M. C un certificat de non-opposition tacite à déclaration préalable dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : La commune d'Avignon versera à M. C une somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A C et à la commune d'Avignon. 
 Délibéré après l'audience du 24 octobre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Roux, président, 
 M. Mouret, premier conseiller, 
 Mme Lahmar, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 novembre 2023. 
 Le rapporteur, 
 R. MOURETLe président, 
 G. ROUX 
 La greffière, 
 A. OLSZEWSKI 
 La République mande et ordonne à la préfète de Vaucluse en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.