TA86 · 1ère chambre — 18 juillet 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 12 octobre 2021, les associations Nature environnement 17 et SOS rivières et environnement demandent au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté du préfet des Deux-Sèvres et du préfet de la Charente-Maritime du 9 juillet 2021 portant homologation du plan annuel de répartition 2021-2022 pour les bassins de la Boutonne supra-toarcien et de la Boutonne infra-toarcien présenté par la chambre régionale d'agriculture de la Nouvelle-Aquitaine en tant qu'organisme unique de gestion (OUGC) des bassins de la Saintonge ;  
 2°) de faire injonction au préfet de la Charente-Maritime de procéder à l'homologation d'un nouveau plan annuel de répartition 2021-2022 pour le bassin de la Boutonne supra-toarcien et de la Boutonne infra-toarcien ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 800 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elles soutiennent que : 
 - le plan de répartition annuel homologué par l'arrêté en litige autorise, dans le sous-bassin de la Boutonne supra-toarcien, pour l'année 2021 et pour les besoins de l'irrigation, un volume maximum de prélèvement estival de 10 588 083 m3, qui n'est pas conforme avec le niveau maximum de prélèvement estival fixé à partir de cette même année par le règlement du schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) de la Boutonne, qui est de 3,8 millions de m3 ;  
 - l'arrêté contesté méconnaît les dispositions de l'article 4.2 de l'arrêté du 10 août 2017 portant autorisation unique de gestion délivrée à l'OUGC des bassins de la Saintonge ; 
 - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 3 janvier 2023, le préfet de la Charente-Maritime conclut au rejet de la requête.  
 Il soutient que les moyens soulevés par les associations requérantes ne sont pas fondés. 
 La requête a été communiquée au préfet des Deux-Sèvres qui n'a pas produit de mémoire en défense. 
 La requête a été communiquée à la chambre régionale d'agriculture de la Nouvelle-Aquitaine qui n'a pas produit de mémoire en défense. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Pinturault, 
 - et les conclusions de Mme Boutet, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un arrêté des préfets de la Charente, de la Charente-Maritime et des Deux-Sèvres du 18 décembre 2013 modifié le 31 décembre 2015, la chambre régionale d'agriculture de Poitou-Charentes, devenue chambre régionale d'agriculture de la Nouvelle-Aquitaine, a été désignée en qualité d'organisme unique de gestion collective de l'eau (OUGC) pour l'irrigation agricole dans les bassins de la Saintonge qui incluent, notamment, le sous-bassin de la Boutonne. Par un arrêté du 10 août 2017, les préfets de la Charente-Maritime et des Deux-Sèvres ont délivré à la chambre régionale d'agriculture de la Nouvelle-Aquitaine, une autorisation au titre de la loi sur l'eau, valable jusqu'au 31 décembre 2027, relative à la Boutonne, affluent en rive droite de la Charente et, plus précisément, aux sous-bassins de la Boutonne supra-toarcien, correspondant aux cours d'eau du périmètre et à la nappe superficielle, et de la Boutonne infra-toarcien, correspondant à la nappe profonde. Par un arrêté du 9 juillet 2021, les mêmes préfets ont homologué le plan annuel de répartition (PAR) des prélèvements 2021-2022 pour les bassins de la Boutonne supra et de la Boutonne infra-toarcien, présenté par la chambre régionale d'agriculture de la Nouvelle-Aquitaine en tant qu'OUGC des bassins de la Saintonge. Les associations requérantes demandent l'annulation de ce dernier arrêté.  
 Sur le cadre légal : 
 2. Aux termes de l'article R. 214-31-1 du code de l'environnement, dans sa version applicable au litige : " Dès qu'un organisme unique de gestion collective est institué en application de l'article R. 211-113, il invite les irrigants dans le périmètre où il est désigné à lui faire connaître, avant une date qu'il détermine, leurs besoins de prélèvement d'eau pour l'irrigation. Cette consultation écrite est réalisée par l'organisme unique de gestion collective auprès de tous les irrigants connus et une information est également réalisée dans au moins deux journaux locaux des départements concernés par le territoire de l'organisme unique deux mois avant ladite date. / La demande d'autorisation environnementale de tous les prélèvements d'eau pour l'irrigation est déposée par l'organisme unique auprès du préfet dans les formes déterminées par le décret prévu à l'article L. 181-8. Le dossier comporte en outre le projet du premier plan annuel de répartition entre préleveurs irrigants du volume d'eau susceptible d'être prélevé. / La demande d'autorisation pluriannuelle est instruite selon la procédure organisée par la section 3 du chapitre unique du titre VIII du livre Ier. " Aux termes de l'article R. 214-31-2 de ce code, dans sa version applicable au litige : " I.-L'arrêté préfectoral portant autorisation unique de prélèvement : () 9° Approuve le plan annuel de répartition de la première année () ". Aux termes de l'article R. 214-31-3 du même code : " I.-Le plan annuel de répartition constitue un élément de l'autorisation unique de prélèvement. Il respecte la répartition des volumes dont le prélèvement est autorisé, par origine de la ressource et par période de prélèvement () ".  
 3. Aux termes du règlement du SAGE de la Boutonne, dans sa version adoptée par la commission locale de l'eau de ce SAGE le 7 juillet 2016 : " Les prélèvements en eaux souterraines (hors infra-toarcien) ou superficielles en vertu des articles L. 214-3 et suivants du code de l'environnement, et L. 511-1 et suivants du même code, sont limités à un volume global de 6,1 millions de m3 sur la période du 1er avril au 30 septembre. / L'autorité administrative s'assure que la répartition des volumes par les différentes catégories d'utilisateurs respecte les règles de répartition suivantes : / • 23 % pour l'alimentation en eau potable (soit 1,4 millions de m3). / • 62 % pour l'irrigation (soit 3,8 millions de m3) / • 15 % pour l'industrie et autres (soit 0,9 millions de m3) / Les déclarations et autorisations de prélèvements existantes hors alimentation en eau potable se mettent en conformité avec ces volumes prélevables d'ici 2021. " 
 4. Aux termes de l'article 4.2 de l'AUP du 10 août 2017 : " Les volumes annuels qui sont attribués par l'OUGC, pour la période estivale d'étiage, doivent évoluer, au besoin chaque année, afin d'atteindre les volumes prélevables [de 3 800 000 m3 pour le sous-bassin de la Boutonne supra-toarcien et de 2 300 000 m3 pour le sous-bassin de la Boutonne infra-toarcien, outre un volume supplémentaire de 400 000 m3 pour ce même sous-bassin à expertiser dans le cadre de l'étude prévue par l'article 14.5 de cette même autorisation], au plus tard en 2021 ". Ce même article précise : " Une baisse progressive, de manière à limiter l'impact sur les systèmes d'exploitations agricoles, est à privilégier. / La réalisation d'une réserve de substitution entraîne le basculement automatique du prélèvement substitué de la période estivale vers la période hivernale. Le volume estival est diminué d'autant que le volume substitué. " 
 5. Par un jugement n° 1900250 du 4 février 2021, le tribunal administratif de Poitiers a annulé l'arrêté du 26 septembre 2018 par lequel le préfet de la Charente-Maritime a autorisé la création de vingt-et-une réserves de substitution dans le bassin de la Boutonne et la réhabilitation d'une réserve, représentant un volume de stockage de 5 084 416 m3. L'intervention de cette décision a fait obstacle à la mise en œuvre du plan de substitution des prélèvements en période estivale par des prélèvements en période hivernale, destiné à atteindre l'objectif de volumes maxima prélevables à l'horizon 2021 selon les modalités indiquées par l'article 4.2 de l'AUP.  
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 6. Il résulte du point 4 du rapport de présentation du PAR présenté par l'OUGC, soumis au conseil départemental de l'environnement, des risques sanitaires et technologiques (CODERST) lors de sa séance du 17 juin 2021, que le volume maximum de prélèvement estival autorisé pour 2021 est de 10 588 083 m3 pour le bassin de la Boutonne supra-toarcien et de 1 756 848 m3 pour le bassin de la Boutonne infra-toarcien, le volume hivernal proposé pour 2021-2022 étant quant à lui de 2 437 523 m3 pour le bassin de la Boutonne supra-toarcien et de 174 062 m3 pour le bassin de la Boutonne infra-toarcien, soit au total 2 611 585 m3 dont 2 040 400 m3 destinés au remplissage de réserves. Le même rapport précise que le PAR intègre " le chemin de retour à l'équilibre fixé par le PTGE [projets de territoire pour la gestion de l'eau] Boutonne et plus précisément par le diagnostic territorial sur les volumes et économies d'eau à réaliser () le volume objectif pour 2021 estival est donc de : 3,8 Mm3 correspondant au Volume Prélevable + 6,8 Mm3 correspondant au volume des projets de réserves de substitution soit 10,6 Mm3. ". D'autre part, il est constant que la demande d'homologation du PAR au titre de la campagne 2021-2022 présentée par l'OUGC Saintonge porte sur un volume global de prélèvements estivaux de 12 344 931 m3, et sur un volume global de prélèvements hivernaux de 2 611 785 m3, dont 2 437 523 m3 pour le bassin de la Boutonne supra-toarcien et 174 062 m3 pour le bassin de la Boutonne infra-toarcien. 
 7. Ainsi, le total des volumes répartis entre les exploitants représente, dans le PAR homologué par l'arrêté en litige, un volume total de 12 344 931 m3 en période estivale pour les deux bassins de la Boutonne supra et de la Boutonne infra-toarcien, dont 10 588 083 m3 pour le seul bassin de la Boutonne supra-toarcien, contre 3,8 millions m3 fixés, pour ce même bassin, à la fois par le SAGE - qui prévoit que ce volume maximum inclut tous les prélèvements effectués pour les besoins de l'irrigation dans l'ensemble du bassin de la Boutonne, hors infra-toarcien, en précisant que la limitation des prélèvements totaux à ce volume maximal doit être atteinte à l'horizon 2021 - et par l'article 4.2 l'AUP du 10 août 2017, qui rappelle, d'une part,  que le volume de 3 800 000 m3 est celui à atteindre au plus tard en 2021 pour le même sous-bassin de la Boutonne supra-toarcien et qui précise, d'autre part, que cet objectif doit être atteint dans le cadre d'une diminution progressive des volumes annuels et de la réalisation de réserves de substitution, destinées à réduire les prélèvements estivaux par leur remplissage en période hivernale, les volumes de prélèvements autorisés pendant la période estivale étant diminués d'autant qu'y sont substitués des volumes de remplissage des réserves pendant la période hivernale.  
 8. En premier lieu, pour pallier l'absence de dispositif de réduction des volumes prélevables en période estivale, consécutive à l'annulation par la juridiction administrative, évoquée au point 5, du programme de construction et d'utilisation de réserves de substitution alimentées en période hivernale, tel qu'il était envisagé par l'AUP, et pour soutenir qu'en l'absence de ces réserves, le volume prélevable en période estivale pouvait être augmenté d'un volume équivalent à celui correspondant au remplissage de ces réserves, le préfet se réfère, dans son mémoire en défense, au contenu du projet de territoire pour la gestion de l'eau (PTGE) élaboré pour le bassin de la Boutonne. 
 9. D'une part, l'élaboration de ce projet ne comporte, en elle-même, aucune valeur normative. En effet, selon l'instruction du Gouvernement du 7 mai 2019 relative au projet de territoire pour la gestion de l'eau, les PTGE ne sont pas créés comme une structure dotée d'un quelconque rôle décisionnel, mais comme un dispositif destiné à améliorer la concertation dans le cadre d'un comité de pilotage, dont les périmètres et les missions sont variables en fonction des besoins et dont la commission locale de l'eau (CLE), en présence d'un SAGE, " constitue le cadre ", sans qu'il résulte d'aucune disposition légale ou réglementaire que le PTGE puisse d'une manière ou d'une autre s'y substituer. 
 10. D'autre part, et en tout état de cause, selon le diagnostic quantitatif établi en novembre 2015 dans le cadre du PTGE pour le bassin de la Boutonne, " le volume de référence () ou () volume de départ du projet territorial correspond au volume autorisé hors infra sur le bassin de la Boutonne en 2014. Les volumes prélevables dans le milieu à respecter sont de 3,8 millions de m3 à l'échéance de 2021 (report par rapport à l'échéance 2015 de la Directive cadre sur l'eau) pour la période du 1er avril au 30 septembre ", tandis que " le volume de 10,1 Mm3 correspond au volume à économiser à l'échéance 2021 ", précisant que " cette réduction se répartira essentiellement entre les mesures de stockage et d'autres mesures orientées par le diagnostic relatives aux économies d'eau et actions sur les milieux et les versants ". 
 11. Par suite, le préfet de la Charente-Maritime n'est pas fondé à se prévaloir du PGTE pour le bassin de la Boutonne, dès lors que, contrairement à ce qu'il soutient, le diagnostic territorial sur les volumes établi dans le cadre de ce projet, qui rappelle les objectifs quantitatifs déjà fixés par le SAGE et l'AUP, n'a ni pour objet, ni pour effet d'augmenter le volume de 3,8 Mm3 prélevable en période estivale, d'un volume de 6,8 Mm3 correspondant au volume des projets de réserves de substitution et dès lors que, en toute hypothèse, ce document est dépourvu de toute valeur normative. 
 12. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 214-31-2 du code de l'environnement : " () V.-Lorsque l'autorisation unique de prélèvement est délivrée dans le cadre de la mise en œuvre d'un programme de retour à l'équilibre, elle peut autoriser temporairement en période de basses eaux des prélèvements supérieurs au volume prélevable approuvé par le préfet coordonnateur de bassin, jusqu'à l'échéance prévue pour ce retour () ".  
 13. Le préfet de la Charente-Maritime ne peut utilement se prévaloir de la faculté, instituée par les dispositions réglementaires citées au point 12, d'autoriser temporairement des prélèvements supérieurs au volume prélevable approuvé par le préfet coordonnateur de bassin, dès lors qu'il résulte de ces dispositions que cette faculté ne peut être exercée que dans le cadre de la délivrance d'une AUP, non dans le cadre de l'homologation du PAR.  
 14. En troisième lieu, le préfet de la Charente-Maritime ne peut utilement soutenir que, dans son arrêt n° 20BX04173 du 22 novembre 2022, la cour administrative d'appel de Bordeaux, annulant le jugement n° 1800137 du 22 octobre 2020 par lequel le tribunal administratif de Poitiers avait annulé l'AUP délivrée le 10 août 2017, aurait, comme il le prétend, admis la possibilité d'augmenter les volumes prélevables, dans le cadre du PAR, de volumes équivalents à ceux initialement prévus dans le cadre du programme de réserves de substitution. Il résulte, au contraire, du point 15 de cet arrêt que, selon la cour, la circonstance que ces réserves n'ont pas été créées ne fait pas, en elle-même, obstacle à l'application du volume destiné à assurer le retour à l'équilibre de la ressource en eau, rendu obligatoire par l'arrêté, c'est-à-dire, à partir de l'échéance de 2021, le volume de 3 800 000 m3 défini à la fois dans le règlement du SAGE et à l'article 4.2 de l'arrêté du 10 août 2017 portant AUP. 
 15. En dernier lieu, à supposer, comme le prétend le préfet, que l'acte par lequel l'autorité administrative homologue le PAR ne trouve pas son fondement juridique direct dans le SAGE, mais dans l'AUP, de sorte que les associations requérantes ne pourraient utilement se prévaloir du moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué n'est pas conforme aux limitations de volume prescrites dans le règlement du SAGE de la Boutonne, il n'en demeure pas moins que, comme le font valoir les associations requérantes, et comme cela résulte de ce qui est exposé ci-dessus aux points 6 et 7, l'arrêté en litige répartit entre les irrigants, pour le sous-bassin de la Boutonne supra-toarcien, un volume total qui, pour la période estivale de 2021, excède de plus du double le volume défini par l'article 4.2 de l'AUP, pour ce même sous-bassin, comme le volume prélevable à atteindre cette même année en période estivale. Par suite, les associations requérantes sont de toute façon fondées à soutenir qu'en prenant l'arrêté contesté, le préfet de la Charente-Maritime a méconnu les dispositions de l'article 4.2 de l'AUP en ce qui concerne la répartition des volumes prélevables par les irrigants dans le sous-bassin de la Boutonne supra-toarcien. 
 16. En dernier lieu, à défaut pour les associations requérantes de contester les niveaux de prélèvements autorisés dans le sous-bassin de la Boutonne infra-toarcien, les conclusions dirigées contre les dispositions de l'arrêté attaqué relatives à ce sous-bassin, qui sont détachables de celles concernant le sous-bassin de la Boutonne supra-toarcien, doivent être rejetées.  
 17. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il y ait lieu d'examiner les autres moyens de la requête, l'arrêté du préfet de la Charente-Maritime du 9 juillet 2021 doit être annulé, en tant seulement qu'il répartit entre les irrigants les volumes prélevables en période estivale dans le sous-bassin de la Boutonne supra-toarcien.  
 Sur les conclusions aux fins d'injonction : 
 18. D'une part, il résulte des dispositions réglementaires rappelées ci-dessus au point 2 qu'il n'appartient pas au préfet d'homologuer un nouveau PAR, mais à la chambre régionale d'agriculture de la Nouvelle-Aquitaine, en sa qualité d'OUGC désigné pour le sous-bassin concerné, de soumettre un nouveau PAR à l'autorité administrative. Par suite, les conclusions aux fins d'injonction dirigées contre le préfet de la Charente-Maritime en vue de l'homologation d'un nouveau PAR pour le sous-bassin de la Boutonne supra-toarcien ne peuvent qu'être rejetées. 
 19. D'autre part, dès lors que, pour les motifs exposés au point 16, les conclusions d'annulation dirigées contre les niveaux de prélèvements autorisés dans le bassin de la Boutonne infra-toarcien doivent être rejetées, les conclusions présentées aux fins d'injonction, en tant qu'elles visent l'homologation d'un nouveau PAR pour ce même sous-bassin, doivent aussi, par voie de conséquence, être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige :  
 20. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme que réclament les associations Nature environnement 17 et SOS rivières et environnement au titre des frais qu'elles ont exposés et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 9 juillet 2021 du préfet de la Charente-Maritime et du préfet des Deux-Sèvres est annulé en tant qu'il répartit entre les irrigants les volumes prélevables dans le sous-bassin de la Boutonne supra-toarcien pour la période 2021-2022. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié aux associations Nature environnement 17 et SOS rivières et environnement, à la chambre régionale d'agriculture de la Nouvelle-Aquitaine et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Copie en sera transmise au préfet de la Charente-Maritime et au préfet des Deux-Sèvres. 
 Délibéré après l'audience du 4 juillet 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Campoy, président, 
 M. Crosnier, premier conseiller, 
 M. Pinturault, premier conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juillet 2023. 
 Le rapporteur, 
 signé 
 M. PINTURAULT 
 Le président, 
 signé 
 L. CAMPOY           La greffière, 
 signé 
               D. GERVIER 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour le greffier en chef, 
 La greffière, 
 signé 
 D. GERVIER