TA14 · 3ème Chambre — 22 novembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés les 4 et 7 décembre 2021, les 1er et 2 février 2022, le 14 mars 2022, le 3 novembre 2022, le 1er juillet 2023 et le 20 octobre 2023, M. C B et M. A D doivent être regardés comme demandant au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures : 
 1°) de condamner la commune de Deauville au paiement de la somme de 80 362,71 euros en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis du fait de l'illégalité de la décision du 30 mai 2016 par laquelle le maire de Deauville a décidé d'exercer son droit de priorité pour acquérir les biens situés au 7/9 rue Auguste Decaëns ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Deauville la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - l'illégalité de la décision du 30 mai 2016 constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune ; la décision du 30 mai 2016, qui a été annulée par le tribunal administratif de Caen pour un motif d'illégalité externe, était, en outre, entachée d'une illégalité interne dès lors que le maire, qui avait déjà fait usage de son droit de priorité par décision du 8 février 2016, ne pouvait pas l'exercer à nouveau avant l'expiration d'un délai de trois ans ;  
 - la commune de Deauville était tenue de prendre des mesures de protection de l'immeuble ; 
 - la responsabilité sans faute de la commune est engagée ; leurs préjudices sont graves et ont un caractère spécial ; 
 - en tant qu'acquéreurs évincés, ils ont subi un préjudice matériel, évalué à la somme de 19 112,71 euros, résultant de la vacance prolongée des maisons, qui ont été exposées à des occupations sans titre et des actes de vandalisme, et des loyers qu'ils ont été contraints de continuer à payer ; ils ont également subi une atteinte à leur droit de propriété et des troubles dans leurs conditions d'existence du fait de la privation de jouissance du bien, préjudice évalué à la somme de 46 250 euros, ainsi qu'un préjudice moral, évalué à la somme de 15 000 euros, en raison des instances engagées et le comportement dilatoire du conseil de la commune. 
 Par des mémoires en défense enregistrés le 3 février 2022, le 14 juin 2023 et le 25 juillet 2023, la commune de Deauville, représentée par Me Sur-Le Liboux, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 6 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre des frais d'instance.  
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable, faute d'être présentée par un avocat ; 
 - les moyens soulevés ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Remigy, 
 - les conclusions de Mme E,  
 - et les observations de M. B, requérant, et de Me Sur-Le Liboux, représentant la commune de Deauville.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. L'Etat, propriétaire sur le territoire de la commune de Deauville de maisons d'habitation situées sur les parcelles cadastrées AK 147 et AK 148 au 7/9 rue Auguste Decaëns, a souhaité procéder à leur vente. Il a notifié à la commune de Deauville une première déclaration d'intention d'aliéner ces biens le 20 juillet 2015 au prix de 440 000 euros, afin que le droit de priorité prévu par l'article L. 240-1 du code de l'urbanisme puisse, le cas échéant, être exercé. La commune ayant informé l'Etat qu'elle ne souhaitait pas acquérir ces biens au prix proposé, l'Etat a décidé leur mise en vente par adjudication. L'offre la plus élevée ayant été présentée par M. A D au prix de 280 000 euros, un compromis de vente a été conclu entre MM. A D et C B le 8 janvier 2016, sous réserve de l'exercice de son droit de priorité par la commune, à qui les biens, susceptibles d'être aliénés à un prix inférieur à celui initialement fixé, ont été à nouveau proposés le 17 décembre 2015. Par une décision du 8 février 2016, le maire de Deauville a décidé d'exercer son droit de priorité et d'acquérir les biens au prix proposé par l'Etat, avant de retirer sa décision le 16 mars 2016. L'Etat a ensuite notifié, le 4 avril 2016, à la communauté de communes Cœur Côte Fleurie une déclaration d'intention d'aliéner au prix de 300 000 euros. Par une décision du 30 mai 2016, le maire de Deauville a, sur délégation de la communauté de communes, à nouveau exercé ce droit de priorité pour acquérir les biens au prix proposé par l'Etat. Cette décision du 30 mai 2016 a été annulée par le tribunal administratif de Caen par un jugement du 28 juin 2018 au motif que le maire n'était pas compétent pour décider d'exercer ce droit. M.M. D et B, qui ont acquis les biens en cause par un acte du 5 octobre 2018, demandent au tribunal de condamner la commune de Deauville à les indemniser des préjudices qu'ils ont subis du fait de la décision du 30 mai 2016. 
 Sur les conclusions tendant à la condamnation de la commune de Deauville : 
 En ce qui concerne la responsabilité pour faute : 
 S'agissant de la légalité de la décision du 30 mai 2016 :  
 2. Lorsqu'une personne sollicite le versement d'une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité d'une décision administrative entachée d'incompétence, il appartient au juge administratif de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l'ensemble des éléments produits par les parties, si la même décision aurait pu légalement intervenir et aurait été prise, dans les circonstances de l'espèce, par l'autorité compétente. Dans le cas où il juge qu'une même décision aurait été prise par l'autorité compétente, le préjudice allégué ne peut alors être regardé comme la conséquence directe du vice d'incompétence qui entachait la décision administrative illégale. 
 3. D'une part, aux termes de l'article L. 211-2 du code de l'urbanisme : " Lorsque la commune fait partie d'un établissement public de coopération intercommunale y ayant vocation, elle peut, en accord avec cet établissement, lui déléguer tout ou partie des compétences qui lui sont attribuées par le présent chapitre [le droit de préemption urbain]. () / Toutefois, la compétence d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (), emporte leur compétence de plein droit en matière de droit de préemption urbain. () ". Aux termes de l'article L. 211-2-3 du même code : " Le titulaire du droit de préemption urbain peut déléguer ce droit à une personne y ayant vocation () ". Enfin, aux termes de l'article L. 211-3 de ce code : " Le droit de préemption urbain n'est pas applicable aux aliénations de biens et droits immobiliers ayant fait l'objet de la notification prévue par l'article L. 240-3 du présent code () ". 
 4. D'autre part, aux termes de l'article L. 240-1 du code de l'urbanisme : " Il est créé en faveur des communes et des établissements publics de coopération intercommunale titulaires du droit de préemption urbain un droit de priorité sur tout projet de cession d'un immeuble ou de droits sociaux donnant vocation à l'attribution en propriété ou en jouissance d'un immeuble ou d'une partie d'immeuble situé sur leur territoire et appartenant à l'Etat () ". Aux termes de l'article L. 240-3 du même code : " L'Etat, les sociétés et les établissements publics mentionnés à l'article L. 240-1 notifient à la commune ou à l'établissement public de coopération intercommunale compétent leur intention d'aliéner leurs biens et droits immobiliers et en indiquent le prix de vente tel qu'il est estimé par le directeur départemental des finances publiques. La commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent peut, dans un délai de deux mois à compter de cette notification, décider d'acquérir les biens et droits immobiliers au prix déclaré ou proposer de les acquérir à un prix inférieur en application des articles L. 3211-7 et L. 3211-13-1 du code général de la propriété des personnes publiques. () En cas de refus d'acquérir au prix estimé par le directeur départemental des finances publiques, d'absence de saisine du juge de l'expropriation, de refus d'acquérir au prix fixé par lui ou à défaut de réponse (), la procédure d'aliénation des biens peut se poursuivre. () Si les biens et droits immobiliers n'ont pas été aliénés dans un délai de trois ans à compter de la notification de la déclaration d'intention d'aliéner ou de la décision devenue définitive du juge de l'expropriation, la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale recouvre son droit de priorité ". 
 5. Il résulte de ces dispositions que, lorsque l'Etat décide la mise en vente d'un bien immobilier, le titulaire du droit de priorité, qui est l'autorité compétente pour exercer le droit de préemption urbain, dispose d'un droit de priorité pour acquérir ce bien, droit qui doit être exercé dans un délai de deux mois suivant la déclaration d'intention d'aliéner qui lui est adressée par les services de l'Etat. Si le titulaire du droit de priorité refuse d'acquérir le bien ou s'abstient de toute réponse dans le délai de deux mois, le droit de priorité est purgé et l'Etat est libre de réaliser l'aliénation des biens dans les conditions proposées au titulaire du droit de priorité auprès de toute autre personne. Toutefois, dans le cas où la vente n'a pas été réalisée dans le délai de trois ans suivant la déclaration adressée au titulaire du droit de priorité, le bien ne peut faire l'objet d'une aliénation par l'Etat sans que cette vente lui soit d'abord proposée dans des conditions identiques. 
 6. En l'espèce, par un jugement du 28 juin 2018, devenu définitif, le tribunal administratif de Caen a annulé la décision du 30 mai 2016 par laquelle la commune de Deauville a exercé le droit de priorité sur les biens situés au 7/9 rue Auguste Decaëns, au motif que cette décision était entachée d'incompétence.  
 7. Il résulte de l'instruction que, par une délibération du 8 novembre 2014, la communauté de communes Cœur Côte Fleurie, établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent pour exercer le droit de préemption urbain et, par suite, titulaire du droit de priorité mentionné à l'article L. 240-1 du code de l'urbanisme, a délégué à la commune de Deauville l'exercice du droit de préemption urbain sur un secteur spécifique de la ville dans lequel sont situés les biens de la rue Auguste Decaëns. Ainsi que l'a jugé le tribunal par le jugement du 28 juin 2018, cette délégation ne pouvait emporter compétence de plein droit en matière de droit de priorité dans le secteur en cause, la commune n'étant pas l'autorité titulaire du droit de préemption urbain au sens du premier alinéa de l'article L. 240-1 du code de l'urbanisme mais seulement délégataire de ce droit. Il résulte de l'instruction que la communauté de communes a ensuite décidé de déléguer expressément son droit de priorité à la commune de Deauville par une délibération du 14 mai 2016, délégation qui a toutefois été jugée irrégulière par le même jugement du 28 juin 2018. Ainsi, la commune n'ayant jamais été titulaire du droit de priorité, elle ne pouvait en aucun cas décider de l'exercer, ni le 8 février 2016 ni le 30 mai 2016, la circonstance que l'Etat lui ait notifié, à deux reprises, une déclaration d'intention d'aliéner n'ayant aucune incidence à cet égard. Par ailleurs, il ne résulte pas de l'instruction que la communauté de communes Cœur Côte Fleurie avait déjà fait, elle-même, usage de son droit de priorité, qu'elle pouvait dès lors exercer dans un délai de deux mois suivant la notification de la déclaration d'aliéner de l'Etat, qui lui a été adressée le 6 février 2016. Il résulte en outre de l'instruction que l'acquisition des biens situés au 7/9 rue Auguste Decaëns à Deauville présentait, de par la situation géographique et l'état général de ces biens, les caractéristiques nécessaires pour permettre la poursuite des objectifs communaux en matière de développement et de diversification de l'activité économique et de création de logements pour les habitants permanents, objectifs également poursuivis par la communauté de communes Cœur Côte Fleurie, notamment réaffirmés dans les orientations d'aménagement et de programmation habitat, valant programme local de l'habitat, et dans le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme intercommunal. Il résulte de l'ensemble de ces éléments que la communauté de communes Cœur Côte Fleurie, qui était compétente pour exercer le droit de priorité en application des dispositions de l'article L. 240-1 du code de l'urbanisme, et dont le droit n'était pas purgé, aurait légalement pris la décision d'exercer son droit de priorité sur les biens situés 7/9 rue Auguste Decaëns si elle n'avait pas illégalement délégué ce droit. Par suite, les préjudices dont se prévalent MM. D et B, qui résultent du fait que la décision du 30 mai 2016, par laquelle le maire de Deauville a incompétemment exercé le droit de priorité, a mis un terme, finalement temporaire, à leur projet d'acquisition, ne peuvent être regardés comme la conséquence directe de l'illégalité de cette décision. 
 8. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à engager la responsabilité de la commune de Deauville du fait de l'illégalité de la décision du 30 mai 2016. 
 S'agissant de la carence de la commune dans la protection des biens situés sur son territoire :  
 9. Les requérants soutiennent que la commune de Deauville a commis une carence fautive dans la mise en œuvre de ses pouvoirs de police pour la protection des biens litigieux, qui ont donc été exposés à des actes de vandalisme. Toutefois, et en tout état de cause, il ne résulte pas de l'instruction que la commune aurait été informée que les biens étaient l'objet d'actes de vandalisme, ni qu'elle aurait été sollicitée pour intervenir, les requérants s'étant adressés à l'Etat, à qui il incombait d'assurer la garde des biens dont il était alors propriétaire, pour la mise en œuvre de mesures de sécurisation. Au surplus, la faute alléguée relève d'un fait générateur distinct, étranger à l'exercice illégal du droit de priorité, pour lequel le contentieux n'était pas lié. 
 10. Il résulte de ce qui précède que la commune de Deauville n'a commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité à l'égard de M. D et de M. B.  
 En ce qui concerne la responsabilité sans faute :  
 11. Les requérants soutiennent que la décision d'exercice du droit de priorité par la commune de Deauville est de nature à engager sa responsabilité sans faute sur le fondement d'une rupture d'égalité devant les charges publiques. Toutefois, et en tout état de cause, ils ne justifient d'aucun préjudice anormal et spécial, en lien avec la décision du 30 mai 2016, qui excéderait les aléas ou sujétions que doivent normalement supporter des acquéreurs de terrains situés en zone urbaine.  
 12. Il résulte de tout ce qui précède que MM. D et B ne sont pas fondés à demander la condamnation de la commune de Deauville.  
 Sur les frais liés au litige :  
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Deauville, qui n'est pas la partie perdante, une somme au titre des frais exposés par MM. B et D pour la présente instance. Par ailleurs, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de rejeter les conclusions de la commune de Deauville tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B et M. D est rejetée.   
 Article 2 : Les conclusions de la commune de Deauville présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A D, à M. C B et à la commune de Deauville. 
 Délibéré après l'audience du 24 octobre 2023 à laquelle siégeaient : 
 - Mme Macaud, présidente, 
 - Mme Créantor, conseillère, 
 - Mme Remigy, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 novembre 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 J. REMIGY 
 La présidente,  
 Signé 
 A. MACAUD 
 La greffière, 
 Signé 
 E. BLOYET 
 La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
  La greffière,  
       E. BLOYET