TA21 · 2ème chambre — 28 février 2023

Vu la procédure suivante :              Par une requête enregistrée le 22 octobre 2021, Mme B C, représentée par la société d'exercice libéral à responsabilité limitée EBC Avocats, demande au tribunal :              1°) d'annuler les ordres de recouvrer n° APCP20219000022 à APCP20219000029 du 20 juillet 2021 émis par l'Agence de services et de paiement ;              2°) d'annuler l'ordre de recouvrement en date du 28 septembre 2021 émis par l'Agence de services et de paiement ;       3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.       Elle soutient que :       - il n'est pas établi que les signataires des ordres de recouvrement aient été compétents pour établir de tels titres ;       - les décisions attaquées sont dépourvues de toute motivation en droit ou en fait ;       - ces ordres de reversement auraient dû être précédés d'une procédure contradictoire ;       - elle n'a pas été mise à même d'obtenir la communication de son dossier ni de se faire assister par un conseil de son choix ;       - le non-respect d'un engagement au titre de l'année 2018 ne permet pas la récupération des aides versées au titre des années antérieures ;       - les ordres de reversement sont entachés de rétroactivité illégale ;       - elle a toujours respecté un taux de chargement de 1,4 unité gros bovin par hectare, de telle sorte que les reproches formulés à son encontre sont injustifiés ;       - l'administration a méconnu le principe de confiance légitime en revenant en 2019 puis en 2021 sur des paiements effectués en 2015, 2016 et 2017.       Par un mémoire en défense enregistré le 7 avril 2022, le préfet de Saône-et-Loire conclut au rejet de la requête.              Il soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.              Par des mémoires en défense enregistrés les 30 avril et 2 mai 2022, l'Agence de services et de paiement conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de Mme C au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.              Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.       Par un mémoire en défense, enregistré le 23 mai 2022, la région Bourgogne-Franche-Comté, représentée par la société à responsabilité limitée Adaes Avocats, conclut au rejet de la requête.              Elle soutient que :       - les conclusions dirigées contre la lettre du 28 septembre 2021 sont irrecevables, dès lors que cette lettre ne fait pas grief ;       - les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.       Les parties ont été informées, par lettre du 25 avril 2022, que l'affaire était susceptible, à compter du 23 mai 2022, de faire l'objet d'une clôture d'instruction à effet immédiat en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative.       La clôture de l'instruction a été fixée au 25 juillet 2022 par ordonnance du même jour.       Les parties ont été informées le 12 septembre 2022, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le tribunal était susceptible de fonder d'office son jugement sur un moyen d'ordre public, tenant à l'irrecevabilité des moyens tirés de vices de procédure en tant qu'ils sont dirigés contre les cinq ordres de reverser en matière de conditionnalité des aides (n° APCP9000024 à 28), dès lors que la décision de réduction des aides au titre de la conditionnalité pour la campagne 2017, résultant de la lettre de fin d'instruction du 22 mars 2019, était définitive à la date d'introduction de la requête.              L'Agence de services et de paiement a présenté des observations, en réponse à ce moyen, par des mémoires enregistrés les 15 septembre et 11 octobre 2022, qui ont été communiqués.              Elle fait valoir que le moyen en cause est fondé.       Vu les autres pièces du dossier.                     Vu :       - le règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ;       - le code des relations entre le public et l'administration ;       - le code rural et de la pêche maritime ;       - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;       - le code de justice administrative.       Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.              Ont été entendus au cours de l'audience publique :       - le rapport de M. B A,       - les conclusions de Mme Mélody Desseix, rapporteure publique,       - et les observations de Me de Mesnard, représentant la région Bourgogne-Franche-Comté.       Considérant ce qui suit :        1. Mme B C était exploitante agricole à Saint-Bonnet-de-Joux, commune de Saône-et-Loire. Elle a déposé le 5 juin 2015 une demande d'aide au titre des mesures agroenvironnementales et climatiques du programme " systèmes herbagers et pastoraux " pour l'année 2015 et les années suivantes. A ce titre, elle a notamment bénéficié d'apports de trésorerie remboursables au titre des campagnes 2015, 2016 et 2017. Le 9 septembre 2019, l'Agence de services et de paiement a adressé à Mme C une lettre accompagnée de huit ordres de recouvrer portant notamment restitution d'avances de trésorerie remboursables au titre des années 2015 à 2017 et réductions au titre de la conditionnalité au titre de l'année 2017. Par un jugement rendu public le 9 mars 2021, le tribunal administratif de Dijon a annulé ces huit titres. Le 28 septembre 2021, l'Agence de services et de paiement a notifié à Mme C huit nouveaux ordres de recouvrer, établis le 20 juillet 2021, portant restitution d'avances au titre des années 2016 et 2017, pour deux d'entre eux, réductions au titre de la conditionnalité relative à l'année 2017 pour cinq d'entre eux, et indu d'aide au titre de la campagne 2015 pour le dernier. Mme C doit être regardée comme demandant au tribunal l'annulation des huit ordres de recouvrer, et celle de la lettre du 28 septembre 2021 par laquelle ils lui ont été notifiés.               Sur la fin de non-recevoir soulevée par la région Bourgogne-Franche-Comté :              2. La lettre datée du 28 septembre 2021 de l'Agence de services et de paiement dont Mme C demande l'annulation ne constitue pas une décision mais un simple courrier d'accompagnement des huit ordres de recouvrer, invitant l'intéressée à acquitter spontanément la somme totale réclamée. Par suite, les conclusions dirigées contre cette lettre, qui n'a pas le caractère d'un acte faisant grief, sont irrecevables et doivent, pour ce motif, être rejetées.              Sur le surplus des conclusions à fin d'annulation :              En ce qui concerne l'objet des ordres de reverser en litige :       3. Il résulte de l'instruction que, contrairement à ce que soutient l'administration en défense, les ordres de reverser n° APCP20219000024 à 28 ont pour objet le reversement d'une partie des aides perçues au titre de la campagne 2017, compte tenu du taux de 3 % de réfaction au titre de la conditionnalité, résultant de la lettre de fin d'instruction du 22 mars 2019. L'ordre de reverser n° APCP20219000029 d'un montant de 4 276 euros correspond, non au seul remboursement de l'apport de trésorerie remboursable perçu au titre de la campagne 2015 par Mme C dans le cadre des mesures agro-environnementales et climatiques, d'un montant de 3 095,42 euros, mais à la récupération de l'indu correspondant au montant total de cette aide, compte tenu de la renonciation de Mme C. Seuls les ordres de reverser n° APCP20219000022 et 23 correspondent effectivement au remboursement de tout ou partie de l'apport de trésorerie remboursable, dont a bénéficié Mme C au titre des campagnes 2016 et 2017, compte tenu de sa renonciation aux aides à la démarche " mesures agro-environnementales et climatiques ".              En ce qui concerne les moyens communs aux différents ordres de reversement :              4. En premier lieu, par décret du 30 octobre 2018, publié au Journal officiel de la République française le lendemain, M. F E a été renouvelé dans ses fonctions de président-directeur général de l'Agence de services et de paiement. Aux termes de l'article D. 313-25 du code rural et de la pêche maritime, le président-directeur général de l'Agence de services et de paiement " est ordonnateur principal des recettes et des dépenses du budget de l'établissement. ". Les huit ordres de recouvrer en litige ont été signés par M. D G, chef du service de l'ordonnancement des aides du système intégré de gestion et de contrôle de l'Agence de services et de paiement, qui a reçu délégation de signature, dans son domaine de compétence, pour liquider et ordonnancer les aides, par une décision n° 2019/24/PDG du 14 février 2019 du président-directeur général de l'Agence, régulièrement publiée le 21 février 2019 au bulletin officiel du ministère chargé de l'agriculture. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire des ordres de reverser doit être écarté.              5. Aux termes du deuxième alinéa de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 : " Toute créance liquidée faisant l'objet () d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. () ". Ainsi, alors même qu'il n'est pas au nombre des décisions devant être motivées en application des articles L. 211-2 et suivants du code des relations entre le public et l'administration, contrairement à ce que soutient Mme C, tout titre exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.              6. En l'espèce, Mme C soutient elle-même que les huit ordres de recouvrer étaient accompagnés de six notes de liquidation, qu'elle verse aux débats. Ces notes indiquent de manière suffisamment précise les bases de liquidation des créances en litige. Elles mentionnent notamment, s'agissant de la conditionnalité, la lettre de fin d'instruction du 22 mars 2019, ayant constaté un taux de réduction des aides de 3 % au titre de la conditionnalité, et les modalités de calcul des créances en résultant par application de ce taux aux montants dus au titre du paiement de base, du paiement redistributif, du paiement vert, de l'indemnité compensatoire de handicaps naturels et enfin de l'aide aux bovins allaitants. S'agissant des titres relatifs au remboursement des apports de trésorerie, compte tenu de la renonciation de Mme C aux aides dans le cadre des mesures agro-environnementales et climatiques, chacune des notes de liquidation correspondantes mentionne les textes applicables, et notamment les règlements européens pertinents, chacun des décrets relatifs aux apports de trésorerie remboursables, la demande d'aide formée par Mme C, sa renonciation, les montants qui lui ont été versés, soit au titre des apports de trésorerie soit au titre du paiement du solde des aides, et le montant à récupérer qui s'en infère, auquel s'ajoute, pour la seule campagne 2015, la part du montant à récupérer ayant donné lieu à compensation avec d'autres aides dues. Par suite, le moyen tiré de l'absence d'indication des bases de liquidation doit être écarté.              En ce qui concerne la récupération des apports de trésorerie remboursables :              7. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / 5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; / 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; () ". Aux termes de l'article L. 121-1 du même code : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ".               8. Les trois ordres de recouvrer n° APCP9000022, APCP9000023 et APCP9000029 font suite à la renonciation de Mme C aux aides du programme " systèmes herbagers et pastoraux " de la démarche " mesures agro-environnementale et climatique ". Dès lors, et en tout état de cause, en application des dispositions précitées de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration, l'édiction de ces ordres de recouvrer n'avait pas à être précédée d'une procédure contradictoire.              9. En deuxième lieu, il résulte de ce qui a été dit au point 3 que les trois ordres de recouvrer précités ne revêtent ni le caractère d'une sanction, ni même celui d'une mesure prise en considération de la personne. Par suite, Mme C ne peut utilement soutenir que l'Agence de services et de paiement aurait méconnu le principe des droits de la défense en édictant les ordres de recouvrer litigieux, sans l'avoir préalablement mise en mesure de prendre connaissance des pièces du dossier et d'être assistée par un conseil.              10. En troisième lieu, aux termes de l'article 28 du règlement (UE) n° 1305/2013 du 17 décembre 2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et abrogeant le règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil : " 1. Les États membres prévoient une aide, au titre de cette mesure, disponible sur l'ensemble de leur territoire, conformément à leurs besoins et priorités nationales, régionales ou locales spécifiques. Cette mesure vise à maintenir les pratiques agricoles qui apportent une contribution favorable à l'environnement et au climat et à encourager les changements nécessaires à cet égard. Son intégration dans les programmes de développement rural est obligatoire au niveau national et/ou régional. / 2. Les paiements agroenvironnementaux et climatiques sont accordés aux agriculteurs, aux groupements d'agriculteurs ou aux groupements d'agriculteurs et d'autres gestionnaires de terres qui s'engagent volontairement à exécuter des opérations consistant en un ou plusieurs engagements agroenvironnementaux et climatiques sur des terres agricoles à définir par les États membres, comprenant la surface agricole telle qu'elle est définie à l'article 2 du présent règlement, mais non limitées à celle-ci. Lorsque la réalisation des objectifs environnementaux le justifie, des paiements agroenvironnementaux et climatiques peuvent être accordés à d'autres gestionnaires fonciers ou groupes d'autres gestionnaires fonciers. / 5. Les engagements au titre de la présente mesure seront exécutés sur une période de cinq à sept ans. () ". Aux termes du premier alinéa de l'article D. 341-10 du code rural et de la pêche maritime : " A compter du 15 mai de l'année du dépôt de sa demande d'engagement et pendant toute la durée de celui-ci, le bénéficiaire est tenu de respecter les engagements et les critères spécifiques d'éligibilité qu'il a souscrits et qui sont fixés dans les cahiers des charges édictés par l'autorité de gestion. ".              11. Mme C s'est engagée en 2015 dans un dispositif de mesures agro-environnementales et climatiques pour la période 2015-2020, en l'espèce le programme " systèmes herbagers et pastoraux ". Une telle démarche constitue un engagement pluriannuel que l'agriculteur forme en début de période et qu'il doit confirmer chaque année à l'occasion de sa demande d'aides communautaires. Il résulte de l'instruction qu'à la suite d'un entretien avec les services de la direction départementale des territoires de Saône-et-Loire, Mme C, par une lettre en date du 29 juillet 2017, a " souhaité résilier " les mesures agro-environnementales et climatiques auxquelles elle s'était engagée au titre des campagnes 2015 et 2016. D'une part, eu égard au caractère pluriannuel de cet engagement, Mme C ne peut ainsi qu'être regardée comme ayant renoncé au dispositif pour l'ensemble de la période sur laquelle elle s'était engagée, y compris donc au titre de la campagne 2017. D'autre part, il résulte de ce qui vient d'être dit que les trois titres en litige n'ont pas pour motif l'absence de " respect d'un engagement au titre de l'année 2018 " ou l'absence de " respect d'un taux de chargement de 1,4 unité gros bovin par hectare ", comme il est prétendu, mais la résiliation unilatérale, par Mme C, de son engagement quinquennal. Dès lors, tant le moyen tiré du respect du taux de chargement de 1,4 unité gros bovin par hectare, que celui tiré de ce que le non-respect d'un engagement au titre de l'année 2018 ne permettrait pas la récupération d'aides versées au titre des années antérieures, qui sont inopérants, doivent être écartés.               12. En quatrième lieu, les trois ordres de reverser en litige se bornent à tirer les conséquences de la lettre du 29 juillet 2017. Dès lors, pour les mêmes motifs que ceux qui viennent d'être énoncés au point précédent, le moyen tiré de ce que les titres en litige seraient entachés d'une rétroactivité illégale, en tant qu'ils se fonderaient sur une non-conformité aux engagements pris, qui aurait été constatée en 2018 pour procéder à la récupération d'aides versées au titre des campagnes 2015 à 2017, doit, en tout état de cause, être écarté.              13. En cinquième lieu, le moyen tiré de la violation du principe de confiance légitime est dépourvu du minimum de précisions nécessaire pour permettre d'en apprécier le bien-fondé. En tout état de cause, Mme C ne saurait sérieusement soutenir qu'elle ignorait que les apports de trésorerie remboursables ne constituaient pas des sommes définitivement acquises ou que, compte tenu de sa renonciation aux mesures agro-environnementales et climatiques au titre de la campagne 2015 et des suivantes, les aides versées à raison de cet engagement ne pouvaient être considérées comme définitivement acquises.              En ce qui concerne les ordres de reverser relatifs à la conditionnalité :              14. En premier lieu, la lettre de fin d'instruction du 22 mars 2019 comporte les voies et délais de recours et il résulte des termes mêmes du jugement n° 1903353 du 9 mars 2021 du tribunal administratif de Dijon, produit par Mme C, que celle-ci a été destinataire de cette lettre au plus tard lors de la communication du mémoire en défense de l'Agence de services et de paiement dans cette instance, dont elle a accusé réception le 19 mai 2020. Il ne résulte pas de l'instruction que Mme C aurait présenté des observations en réponse à cette lettre. Par conséquent, la décision par laquelle le préfet de Saône-et-Loire a fixé à 3 % le taux de réduction des aides au titre de la conditionnalité, dont pouvait bénéficier Mme C au titre de 2017 était définitive à la date d'introduction de la présente requête. Si Mme C restait recevable à contester, à l'appui de son recours dirigé contre les cinq titres en litige, le bien-fondé de la créance correspondante, les moyens tirés des vices de procédure dont serait entachée la décision en matière de conditionnalité résultant de la lettre de fin d'instruction du 22 mars 2019 sont irrecevables dans la présente instance et, en tout état de cause, inopérants à l'encontre des ordres de reverser en litige.              15. En second lieu, les quatre moyens soulevés relatifs au bien-fondé des créances, eu égard à la portée de l'argumentation de Mme C, ne peuvent être regardés que comme dirigés contre les seuls trois ordres de recouvrer n° APCP9000029, APCP9000022 et APCP9000023, et non contre les cinq ordres de recouvrer, objet des points 14 et 15 du présent jugement. Au demeurant, à les supposer également dirigés contre ces cinq ordres de recouvrer, ils ne peuvent qu'être considérés comme dépourvus des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.              16. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C n'est pas fondée à demander l'annulation des huit ordres de recouvrer contestés.              Sur les conclusions relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :              17. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce et en tout état de cause, de mettre à la charge de Mme C la somme que l'Agence de services et de paiement demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les dispositions du même article font par ailleurs obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par Mme C soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante.D E C I D E :       Article 1er : La requête de Mme C est rejetée.       Article 2 : Les conclusions présentées par l'Agence de services et de paiement au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.        Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B C, à l'Agence de services et de paiement, au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire et à la région Bourgogne-Franche-Comté.              Copie en sera adressée au préfet de Saône-et-Loire.              Délibéré après l'audience du 31 janvier 2023, à laquelle siégeaient :              M. Zupan, président,       Mme Zeudmi Sahraoui, première conseillère,       M. Hugez, premier conseiller.       Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 février 2023.                     Le rapporteur,                                                 I. A                     Le président,                                                 D. Zupan              La greffière,                                                 L. Curot              La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.              Pour expédition,       La greffière,2N° 2102771lc