TA86 · 1ère chambre — 5 décembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 28 octobre 2021, M. E, représenté par Me Moutoussamy, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 25 août 2021 par laquelle la commission nationale d'agrément et de contrôle (CNAC) a prononcé à son encontre une interdiction temporaire d'exercer toute activité privée de sécurité d'une durée de soixante mois assortie d'une pénalité financière d'un montant de 10 000 euros ; 
 2°) de mettre à la charge du conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) une somme de 1 223 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la décision attaquée est irrégulière car signée par M. D qui n'a pas été désigné en qualité de président de la CNAC par un acte régulièrement publié ; l'ensemble des membres de la CNAC n'ont pas signé cette même décision ; 
 - cette décision n'est pas suffisamment motivée ;  
 - les agents de la gendarmerie nationale qui ont transmis au CNAPS copie de la procédure pénale ne démontrent pas avoir été individuellement désignés et spécialement habilités dans le respect de la procédure prévue par l'article R. 40-28 du code de procédure pénale ; les agents de contrôle du CNAPS en charge de l'enquête administrative n'étaient pas régulièrement habilités pour procéder à cette enquête ; l'agent du CNAPS destinataire des éléments transmis par l'agent de l'union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) n'était pas habilité conformément à l'article L. 8271-1-2 du code du travail ; 
 - le principe du contradictoire a été méconnu dès lors qu'il a vainement demandé le rapport d'enquête établi à la suite du contrôle effectué par l'agent du CNAPS ; la décision de la CNAC ne vise pas les observations complémentaires en date du 23 juin 2021 dont les membres de la CNAPS ont été privés ;  
 - le CNAPS commet une erreur de droit en intervenant en matière de sécurité incendie, domaine dans lequel il exerçait, qui n'est pas de sa compétence ; 
 - il ne lui est pas interdit d'exercer une activité de sécurité incendie  
 - aucun manquement ne peut être relevé à son encontre en matière de sécurité incendie ; il a exercé ce type de missions et celles d'assistant administratif à l'exclusion de toute mission de sécurité privée ;  
 - la décision litigieuse méconnait la présomption d'innocence dès lors qu'elle se fonde sur un jugement pénal qui n'est pas définitif ; la procédure ne peut contenir des éléments obtenus dans le cadre d'une procédure pénale en cours comportant des faits erronés ;  
 - la société VISEC n'est pas dirigée par lui mais par son frère, Eléazar, qui l'a recruté en tant que chef de sécurité incendie ;  
 - il n'a jamais proposé à la mairie de Surgères une prestation de surveillance en matière de sécurité privée mais en matière de sécurité incendie.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 3 décembre 2023, le CNAPS conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier 
 Vu : 
 - le code de la sécurité intérieure ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Leloup, 
 - les conclusions de M. Revel, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 3 mars 2021, la commission locale d'agrément et de contrôle (CLAC) du conseil national des activités privées de sécurité a prononcé à l'encontre de M. C, une interdiction d'exercer toute activité de sécurité pour une durée de soixante mois ainsi qu'une pénalité financière de 10 000 euros. M. C a présenté le 1er mai 2021 un recours administratif préalable, reçu le 7 mai 2021, à l'encontre de cette décision devant la commission nationale du conseil national des activités privées de sécurité. M. C demande l'annulation de la décision de la commission nationale du 25 août 2021 rejetant son recours administratif préalable.  
 Sur la légalité externe : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 632-10 du code de la sécurité intérieure : " La Commission nationale d'agrément et de contrôle, présidée par son doyen d'âge, élit son président à la majorité absolue des voix de ses membres et à bulletins secrets parmi les membres de la commission désignés aux 1° et 2° de l'article R. 632-9. Si la majorité absolue n'est pas obtenue au premier tour, il est procédé à un second tour. Seuls peuvent s'y présenter les deux candidats du premier tour ayant obtenu le plus grand nombre de voix. Le président est élu pour une durée de trois ans renouvelable une fois. En cas d'égalité de voix, le plus âgé des candidats est élu. Un vice-président, chargé de suppléer le président en cas d'absence ou d'empêchement de celui-ci et d'assurer l'intérim en cas de vacance momentanée du poste de président, est élu dans les mêmes conditions. ". Aux termes des articles R. 632-11 et R. 632-12 du même code, la commission nationale d'agrément et de contrôle statue sur les recours administratifs préalables formés à l'encontre des décisions des commissions régionales et interrégionales à la majorité des membres présents ou représentés avec voix prépondérante du président en cas de partage de voix égal. Il résulte de ces dispositions que les décisions de la commission nationale d'agrément et de contrôle concernant les recours administratifs préalables formés à l'encontre des décisions des commissions régionales sont des décisions collégiales signées par son président en tant que représentant de l'institution.  
 3. Il ressort de l'arrêté du ministre de l'intérieur du 3 mars 2021 portant nomination au sein du collège du Conseil national des activités privées de sécurité, que M. B D a été désigné par le vice-président du Conseil d'Etat en date du 15 février 2021, au titre du 2° de l'article R. 632-2 du code de la sécurité intérieure dans sa rédaction alors applicable. M. D a, par la suite, été élu président de la commission nationale d'agrément et de contrôle du CNAPS, le 25 mars 2021, en application des dispositions de l'article R. 632-10 du code de la sécurité intérieure alors applicable. Par suite, le moyen tiré de ce que M. B D n'aurait pas été désigné en qualité de président de la CNAC manque en fait. 
 4. En deuxième, aucun disposition législative ou réglementaire ne faisait obligation à l'ensemble des membres de la CNAC de signer la délibération du 24 juin 2021 contestée. 
 5. En troisième lieu, la décision du CNAPS, qui expose suffisamment les activités privées de sécurité qu'a exercées le requérant alors qu'il était interdit d'exercer, est suffisamment motivée tant en fait qu'en droit.  
 6. En quatrième lieu, en vertu des dispositions du I de l'article R. 40-28 du code de procédure pénale, ont accès à la totalité ou, à raison de leurs attributions, à une partie des données figurant au fichier du traitement des antécédents judiciaires pour les besoins des enquêtes judiciaires : " 2° Les militaires des unités de la gendarmerie nationale exerçant des missions de police judiciaire individuellement désignés et spécialement habilités soit par les commandants de groupement, soit par les commandants de la gendarmerie dans les départements et les collectivités outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, soit par les commandants de région, soit par les commandants des gendarmeries spécialisées, soit par le sous-directeur de la police judiciaire ou, le cas échéant, par le directeur général de la gendarmerie nationale ". 
 7. Il ressort des pièces du dossier que, par courriel du 16 janvier 2020, les éléments de l'enquête préliminaire réunis par les gendarmes de la brigade de Surgères indiquant que M. C F avait poursuivi son activité de surveillance et de gardiennage, malgré l'interdiction temporaire d'exercer prononcée à son encontre, le 5 décembre 2017, ont été transmis aux services de la délégation territoriale Sud-Ouest du Conseil national des activités privées de sécurité, avec l'autorisation du procureur de la République près le tribunal judiciaire de La Rochelle. Il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que les gendarmes auraient, dans le cadre de cette enquête, consulté le fichier du traitement des antécédents judiciaires, M. C F ayant lui-même indiqué, le 10 septembre 2020, lors d'un entretien téléphonique, à une contrôleuse de la délégation territoriale Sud-Ouest du CNAPS, qu'il avait fait, pour ce motif, l'objet de poursuites pénales, et avait été condamné, le 13 juin 2020, à une peine de 2 mois d'emprisonnement avec sursis pour les faits qui lui étaient reprochés. Par suite, le moyen tiré de ce que les agents de la gendarmerie nationale, qui ont transmis au CNAPS copie de la procédure pénale, n'avaient été individuellement désignés et spécialement habilités en vertu de l'article R. 40-28 du code de procédure pénale doit, en tout état de cause, être écarté. 
 8. En cinquième lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 632-1 du code de la sécurité intérieure, le CNAPS est chargé : " 7° D'une mission de police administrative. Il délivre, suspend ou retire les différents agréments, autorisations et cartes professionnelles prévus par le présent livre ; / 2° D'une mission disciplinaire. Il assure la discipline de la profession et prépare un code de déontologie de la profession approuvé par décret en Conseil d'Etat. Ce code s'applique à l'ensemble des activités mentionnées aux titres 1er, Il et II bis  () ".  
 9. En l'espèce, les agents du CNAPS, et les gendarmes de la brigade de Surgères, ne sont pas intervenus dans le cadre de la mission de police administrative de cet établissement, mais dans le cadre de sa mission disciplinaire, visée au 2° de l'article précité à la suite d'un signalement intervenant au cours d'une procédure pénale. Il n'est pas non plus établi que les agents du CNAPS, qui ont simplement été destinataires des éléments issus de l'enquête préliminaire visant M. C F, transmis par la gendarmerie de Surgères, aurait procédé à une quelconque enquête administrative. Par suite, le moyen tiré de ce que les agents de contrôle du CNAPS en charge de l'enquête administrative n'étaient pas régulièrement habilités pour procéder à cette enquête doit être écarté.  
 10. En sixième lieu, il n'est pas non plus établi que le CNAPS aurait eu communication de certains renseignements ou de documents détenus par l'URSSAF, le Conseil national des activités privées de sécurité ayant été seulement destinataire des procès-verbaux dressés au cours de l'enquête préliminaire menée par la gendarmerie de Surgères. Par suite, le requérant n'est pas fondé à se prévaloir de ce que l'agent du CNAPS destinataire des éléments transmis par l'agent de l'URSSAF n'était pas habilité conformément aux dispositions de l'article L. 8271-1-2 du code du travail. 
 11. En septième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception fait des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en vertu de l'article L. 211-2 () sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". 
 12. Il n'est pas contesté que M. C F a été régulièrement averti du jour de la séance de la commission nationale d'agrément et de contrôle, par courrier électronique en date du 4 juin 2021, et par lettre recommandée dont il a accusé réception le 8 juin 2021. Il n'est pas non plus contesté qu'il a également été destinataire du rapport de séance, qui lui a été notifié par courrier électronique le 11 juin 2021, ainsi que par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, le 14 juin 2021. Dès lors que, comme il a été dit plus haut, les agents du CNAPS n'ont pas procédé à une quelconque enquête administrative, l'administration n'avait aucun rapport d'enquête à lui fournir. L'intéressé n'est donc pas fondé à se prévaloir de ce qu'il aurait été privé de l'exercice de son droit au contradictoire en l'absence de communication d'un tel document. 
 13. En dernier lieu, la circonstance que la décision de la CNAC ne vise pas les observations complémentaires en date du 23 juin 2021 est sans incidence sur sa régularité ou sa légalité.  
 Sur la légalité interne : 
 14. En premier lieu, il ressort des termes mêmes de la délibération contestée que, pour sanctionner l'intéressé, la CNAC s'est uniquement fondée sur la circonstance que M. A C F avait poursuivi l'exercice d'une activité privée de sécurité, et en tout état de cause, qu'il avait accompli des actes de direction et de gestion d'une société de sécurité, en dépit de la mesure d'interdiction d'exercer qui avait été prononcée à son encontre, par la CLAC Sud-Ouest le 3 mars 2021, le tout en méconnaissance de l'article R. 634-6 du code de la sécurité intérieure. Par suite, le moyen tiré de ce que la CNAC aurait commis une erreur de droit en intervenant en matière de sécurité incendie alors qu'elle n'en avait pas la compétence manque en fait. 
 15. En deuxième lieu, si le requérant se prévaut de ce que le jugement prononcé à son encontre par le tribunal correctionnel de La Rochelle n'est pas définitif puisqu'il en a interjeté appel, et que, de ce fait, la procédure devant le CNAPS ne pouvait contenir des éléments obtenus d'une procédure pénale non définitive, cette circonstance est elle-même sans incidence sur la légalité de la décision contestée en vertu de l'indépendance des poursuites pénales et disciplinaires. 
 16. En troisième lieu, et dès lors que, comme il a été dit plus haut, la CNAC s'est uniquement fondée, pour sanctionner l'intéressé, sur la circonstance que celui-ci avait poursuivi l'exercice d'une activité privée de sécurité en méconnaissance de l'article R. 634-6 du code de la sécurité intérieure, M. C ne peut utilement se prévaloir de ce qu'aucun manquement ne pouvait être relevé à son encontre en matière de sécurité incendie relative à la surveillance des campings. 
 17. En quatrième lieu, si M. C F soutient que la délibération contestée ne fait état d'aucun élément démontrant l'exercice effectif d'une profession de sécurité privée, il ressort au contraire de cette dernière que celle-ci se fonde sur les éléments de l'enquête préliminaire réunis par les gendarmes de la brigade de Surgères, et, en particulier, sur les déclarations précises et concordantes, appuyées de pièces écrites, de différents gérants de campings de Charente-Maritime, non contredites par l'intéressé, indiquant qu'ils travaillaient depuis plusieurs années et notamment au cours des années 2018 et 2019 avec une société de sécurité privée dénommée Virgule consult, puis VISEC, gérée, selon eux, par M. C F lui-même, pour assurer le gardiennage de leurs établissements,  malgré l'interdiction temporaire d'exercer dont celui-ci faisait l'objet depuis le 5 décembre 2017.  
 18. En quatrième lieu, le requérant ne conteste pas utilement les déclarations précitées des gérants de différents campings de Charente-Maritime indiquant qu'ils travaillaient depuis plusieurs années avec des sociétés gérées par M. C F, pour assurer le gardiennage de leurs établissements. Ces témoignages corroborent celui d'au moins un agent de surveillance en activité dans un camping situé aux Mathes, qui a déclaré aux gendarmes qu'il était employé en qualité d'agent de sécurité par la société Visec, dirigée par M. C F. Si l'intéressé soutient qu'il s'agissait, en réalité de prestations de sécurité incendie, il n'apporte aucun des contrats conclus avec ces campings. Il est, par ailleurs, constant que l'intéressé a, lui-même, reconnu devant les gendarmes qu'il était l'unique interlocuteur de certains campings pour la transmission des éléments de devis, de facturation, ou les contrats, ainsi que les relevés des cartes CNAPS des agents de sécurité et qu'il a indiqué au cours de l'enquête qu'il gérait les relations d'affaires avec les campings sur lesquels des agents de sécurité employés par la société Visec intervenaient, et établissait les plannings des employés, dont il lui arrivait de payer lui-même les salaires. Par suite, et alors même que l'intéressé n'aurait pas adressé, le 11 mars 2019, à la mairie de Surgères une offre de prestations de surveillance d'un site de la commune à l'occasion de la fête nationale du 14 juillet 2019, mais une offre de prestations de sécurité incendie et à supposer même que son frère était le gérant de droit de la société Visec, le moyen tiré de ce que la décision contestée se fonderait sur des faits matériellement inexacts et insuffisants pour caractériser l'exercice d'une activité de sécurité privée doit être écarté. 
 19. En dernier lieu, la décision attaquée constituant une mesure de police, le requérant ne peut utilement soutenir que la commission nationale d'agrément et de contrôle du conseil national des activités privées de sécurité a méconnu le principe de la présomption d'innocence prévu par les dispositions de l'article 9 de la Déclaration universelle des droits de l'homme, du 26 août 1789 et les stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 
 20. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. C doit être rejetée et, avec elle, les conclusions de l'intéressé tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E: 
 Article 1er : La requête de M. C est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. E et au Conseil national des activités privées de sécurité. 
 Délibéré après l'audience du 21 novembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Campoy, président, 
 M. Pipart, premier conseiller,  
 M. Leloup, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 décembre 2023. 
 Le rapporteur, 
 Signé 
 F. LELOUP 
 Le président, 
 Signé 
 L. CAMPOYLa greffière, 
 Signé 
 D. GERVIER 
 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour le greffier en chef, 
 La greffière, 
 Signé 
 D.GERVIER