TA86 · 2ème chambre — 8 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 28 octobre 2021, 23 février et 11 novembre 2022, la société civile immobilière (SCI) Mimi La Belette, représentée par Me Grezillier, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la délibération du 6 avril 2021 approuvant le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Marennes-Hiers-Brouage, en ce que ce dernier classe les parcelles cadastrées section AE n° 103, 102, 82, 825, 101, 105, 100, 99, 98, 97, 104 et 827 en zone agricole, ensemble la décision implicite de rejet du recours gracieux formé le 29 juin 2021 ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Marennes-Hiers-Brouage la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - la requête est recevable ; 
 - la décision implicite de rejet de son recours gracieux formé le 29 juin 2021 est entachée d'un défaut de motivation en l'absence de réponse à sa demande de communication des motifs ; 
 - la délibération du 6 avril 2021 est illégale, dès lors que le classement en zone A de ses parcelles AE n° 103, 102, 82, 825, 101, 105, 100, 99, 98, 97, 104 et 827 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; 
 - la délibération du 6 avril 2021 est illégale, dès lors que le classement en zone A de ces parcelles est en contradiction avec le projet d'aménagement et de développement durables (PADD). 
 Par des mémoires en défense enregistrés les 7 décembre 2021 et 8 septembre 2022, la commune de Marennes-Hiers-Brouage, représentée par Me Vic, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SCI Mimi La Belette au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 -  à titre principal, la requête est irrecevable, dès lors que la société ne justifie pas de son intérêt à agir ; 
 -  le moyen tiré du défaut de motivation de la décision implicite de rejet du recours gracieux est inopérant ; 
 - l'autre moyen de la requête est infondé. 
 Par un courrier du 16 mai 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité, en application des dispositions de l'article R. 600-5 du code de l'urbanisme, du moyen tiré de la contradiction du classement en zone A des parcelles avec le projet d'aménagement et de développement durables, dès lors que ce moyen n'a été soulevé que dans un mémoire enregistré le 23 février 2022, plus de deux mois après la communication aux requérants du premier mémoire en défense de la commune de Marennes-Hiers-Brouage. 
 Des observations en réponse à ce moyen d'ordre public ont été présentées le 20 mai 2023 par la SCI Mimi La Belette. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Bureau,  
 - les conclusions de M. Lacaïle, rapporteur public, 
 - les observations de Me Vic, représentant la commune de Marennes-Hiers-Brouage. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La SCI Mimi La Belette est propriétaire des parcelles cadastrées AE n° 103, 102, 82, 825, 101, 105, 100, 99, 98, 97, 104 et 827 sur le territoire de la commune de Marennes-Hiers-Brouage. Par la présente requête, elle demande l'annulation de la délibération du 6 avril 2021 par laquelle le conseil municipal de Marennes-Hiers-Brouage a approuvé son PLU en tant qu'il classe en majorité ses parcelles en zone agricole " A ", ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux formé le 29 juin 2021.  
   Sur les conclusions à fin d'annulation: 
   En ce qui concerne la décision implicite de rejet du recours gracieux formé le 20 juin 2021 : 
 2. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / 2° Infligent une sanction ; / 3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / 5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; / 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; / 7° Refusent une autorisation () ; / 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire. ". Aux termes de l'article L. 211-3 du même code : " Doivent également être motivées les décisions administratives individuelles qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement. ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 232-4 de ce même code : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués ". 
 3. Il est constant que le maire de Marennes-Hiers-Brouage n'a pas répondu à la lettre par laquelle la société requérante a sollicité, le 5 octobre 2021, la communication des motifs de la décision implicite de rejet née du silence gardé par cette autorité sur sa demande du 29 juin 2021 tendant au retrait de la délibération du 6 avril 2021 approuvant le PLU de la commune. Toutefois, si en application des dispositions précitées, les décisions qui retirent ou abrogent une décision créatrice de droits doivent être motivées, le refus de l'autorité administrative de procéder au retrait d'une délibération ne constitue pas une décision de retrait d'un acte créateur de droits et, de manière plus générale, n'est pas au nombre des décisions administratives individuelles défavorables énumérées par lesdites dispositions. Il en résulte que le moyen tiré du défaut de motivation de la décision implicite contestée ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté comme inopérant. 
 En ce qui concerne la délibération du 6 avril 2021 :  
 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; () Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. () ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". 
 5. Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du PLU a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Ainsi, le critère déterminant le classement d'une parcelle ne se limite pas aux seules caractéristiques de celle-ci mais repose sur la vocation de la zone couverte. 
 6. Le PADD comporte une orientation n° A1 intitulée " Préserver et valoriser les paysages des espaces naturels identitaires du territoire en accompagnant les activités aquacoles et agricoles, les paysages urbains et les entrées de ville / maitriser l'étalement urbain " qui fixe comme objectif de " maitriser la consommation des espaces agricoles, naturels et forestiers " en précisant que le PLU doit " Favoriser les actions de requalification des zones d'activités (qualitative et fonctionnelle) ". Par ailleurs, l'orientation n° 3 intitulée " Préserver et permettre le développement des activités aquacoles et agricoles " se fixe comme objectif de " prendre en compter les activités agricoles et permettre leur évolution " et précise que le PLU doit " protéger et " reconnaitre " le foncier agricole : qualité agronomique, structures foncières en place ". 
 7. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des plans et vues aériennes qui y sont produits, que les parcelles de la société requérante, cadastrées AE n° 103, 102, 82, 825, 101, 105, 100, 99, 98, 97, 104 et 827, sont situées rue du fief Roquet à l'ouest du territoire de la commune, dans le secteur du fief de la casse jouxtant la route départementale 728 et à la limite d'une zone urbanisée. Si ce secteur comprend quelques maisons habitations ainsi que les sites de plusieurs activités commerciales, elles s'ouvrent à l'ouest et au nord sur un vaste espace agricole et son classement s'inscrit dans les objectifs poursuivis par la commune tels qu'ils sont décrits au point 6 du présent jugement. Par suite, la commune de Marennes-Hiers-Brouage n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant les parcelles cadastrées AE n° 103, 102, 82, 825, 101, 105, 100, 99, 98, 97, 104 et 827 en zone agricole. 
 8. En second lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du PLU entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 9. En l'espèce, la circonstance invoquée par la société requérante ne suffit pas à elle seule à établir une incohérence entre les documents du PLU dès lors que le PADD, qui s'est fixé également comme objectif de maitriser la consommation des espaces agricoles, ainsi qu'il ressort du point 6 du présent jugement, entend préserver et permettre le développement des activités agricoles. 
 10. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir soulevée en défense, que la société requérante n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération du 6 avril 2021 et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux formé le 29 juin 2021. 
 Sur les frais liés au litige : 
 11. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SCI Mimi La Belette la somme de 1 200 euros à verser à la commune de Marennes-Hiers-Brouage au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge de la commune de Marennes-Hiers-Brouage, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SCI Mimi La Belette est rejetée.  
 Article 2 : La SCI Mimi La Belette versera à la commune de Marennes-Hiers-Brouage la somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SCI Mimi La Belette et à la commune de Marennes-Hiers-Brouage. 
 Délibéré après l'audience du 25 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Le Méhauté, président, 
 Mme Dumont, première conseillère, 
 M. Bureau, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 juin 2023. 
 Le rapporteur,  
 Signé 
 V. BUREAU 
 Le président, 
 Signé 
 A. LE MEHAUTE 
 La greffière, 
 Signé 
 G. FAVARD 
 La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,                       Pour le greffier en chef,  
 La greffière,  
 Signé 
 G. FAVARD