TA86 · 2ème chambre — 11 janvier 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 4 novembre 2021 et le 24 mai 2023, M. B A, représenté par la SCP BCJ Brossier, Carré, Joly, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 19 mai 2021 de la communauté de communes Aunis Atlantique approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) ainsi que la décision du 15 septembre 2021 par laquelle le président de la communauté de communes a rejeté son recours gracieux ;  
 2°) de mettre à la charge de la communauté de communes Aunis Atlantique une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - les conclusions du commissaire enquêteur sont insuffisamment motivées et ne correspondent pas à un avis personnel ; la commission d'enquête ne répond pas aux observations présentées par les administrés ; 
 - le projet de PLUi aurait dû être soumis à une nouvelle enquête publique compte tenu des modifications apportées qui ne procèdent pas de l'enquête publique et ne sont pas sans conséquence sur l'économie générale du projet ; 
 - la délibération approuvant le PLUi est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qui concerne le classement des parcelles cadastrées ZB n° 148 et 274 situées sur le territoire de la commune de Le Gué d'Alléré en zone urbaine à vocation économique (Ux) ;  
 - la délibération méconnait l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme dès lors, d'une part, que les secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL) n'ont pas un caractère exceptionnel et ne présentent pas de caractère limité et, d'autre part, que certains STECAL sont situés en zone urbaine ;  
 - les huit nouveaux STECAL créés dans le PLUi approuvé par rapport au PLUi arrêté n'ont pas été soumis à l'avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers ;  
 - le dossier soumis à enquête publique est entaché d'insuffisance. 
 Par des mémoires en défense enregistrés le 19 mai 2022 et le 5 juillet 2023, la communauté de communes Aunis Atlantique, représentée par la SELARL Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. A la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable au motif du défaut d'intérêt à agir du requérant ; 
 - aucun des moyens n'est fondé. 
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ;  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Boutet, 
 - les conclusions de M. Lacaïle, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Duclos, substituant la SCP BCJ Brossier-Carré-Joly, représentant M. A, et de Me Lapprand, représentant la communauté de communes Aunis Atlantique. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. A est propriétaire des parcelles cadastrées ZB n° 148 et 274 situées sur le territoire de la commune de Le Gué d'Alléré relevant de la communauté de communes Aunis Atlantique. Par la présente requête, il demande l'annulation de la délibération du 19 mai 2021 de la communauté de communes Aunis Atlantique approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) et de la décision du 15 septembre 2021 par laquelle le président de la communauté de communes a rejeté son recours gracieux. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation :  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire ".   Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. / () ". En application de ces dispositions, la commission d'enquête, qui n'est pas tenue de répondre à chacune des observations présentées au cours de l'enquête publique, doit donner son avis personnel en précisant si elle est ou non favorable et indiquer, au moins sommairement, les raisons qui en déterminent le sens. 
 3. En l'espèce, la commission d'enquête reprend tout d'abord les 277 observations portées sur les registres d'enquête publique en apportant une réponse détaillée et un avis personnel pour chaque commune. Elle fait également état des avis des services de l'Etat et des personnes publiques associées en examinant les réponses apportées par la communauté de communes à chacune de ces observations. Dans ses conclusions, la commission d'enquête émet un avis favorable sous plusieurs réserves liées aux engagements pris par la communauté de communes de modifier le projet de PLUi sur différents points, notamment en s'engageant sur la réduction des surfaces constructibles, sur la densification urbaine et sur la prise en compte de l'avis de la mission régionale d'autorité environnementale (MRAE) s'agissant des différents risques. Dès lors, le moyen tiré de l'insuffisante motivation et de l'absence de caractère personnel de l'avis de la commission d'enquête doit être écarté. 
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire ". Aux termes de l'article L. 151-2 du même code : " Le plan local d'urbanisme comprend : 1° Un rapport de présentation ; 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; 4° Un règlement ; 5° Des annexes. () ". Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. () Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques ". Enfin, aux termes de l'article L. 151-6 du même code : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles ". 
 5. Le rapport de présentation du PLUi arrêté, qui a été soumis à l'enquête publique, comprend un comparatif de la consommation foncière du projet de PLUi avec celle des dix dernières années, mais aussi avec les objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCoT) et du projet d'aménagement et de développement durables (PADD). La part des surfaces en extension pour l'habitat et pour l'économie sont notamment détaillées. Le rapport de présentation évalue par ailleurs le besoin en logements sur la base d'un scenario de développement démographique présenté pour chaque commune à l'horizon 2023. Il détaille les objectifs de réalisation des équipements publics par commune ainsi que les objectifs de modération de la consommation foncière pour ces équipements. Il indique également les objectifs de développement économique, en faisant un état des lieux de la demande sur les trois dernières années et traite des objectifs de modération de la consommation foncière pour l'économie, en recensant le potentiel de densification des zones économiques existantes et en projetant le besoin foncier en extension par zones d'activité. Si, comme le fait valoir le requérant, la commission d'enquête a préconisé que des compléments soient apportés au rapport de présentation s'agissant de la consommation foncière des espaces naturels, agricoles et forestiers (NAF), de la réduction des surfaces en extension pour l'économie et les équipements ou encore s'agissant des enjeux naturels et paysagers (notamment zones humides, préservation du patrimoine bâti et paysager, espaces boisés) ou de la mise à jour des orientations d'aménagement et de programmation (OAP) pour prendre en compte les différents avis de l'Etat ou des personnes publiques associées, ces seules circonstances, exposées de manière très générale par le requérant, ne permettent pas d'établir que les informations fournies dans le dossier soumis à enquête publique, et notamment dans le rapport de présentation du PLUi arrêté, étaient insuffisantes. 
 6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête publique, ce projet, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal ".  
 7. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan local d'urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 
 8. Il ressort des pièces du dossier qu'outre les modifications formelles visant à en améliorer la lisibilité, le PLUi approuvé a procédé à la modification des OAP " densification de l'habitat " pour répondre aux souhaits de l'Etat d'augmenter la densité des logements et de mettre certains secteurs en extension et non en densification. En outre, plusieurs OAP sectorielles liées à l'habitat ont été approfondies sur le plan qualitatif et les OAP liées à l'économie ont, pour certaines, vu leur périmètre ajusté au regard de la réduction des besoins, comme à Marans-Ferrières, voire supprimé comme à Ferrières, Angliers et Saint-Ouen. Certaines OAP liées à l'équipement ont également été modifiées pour réduire leur périmètre comme à Saint-Ouen ou Andilly ou supprimées comme à Marans. S'agissant du règlement, des modifications mineures ont été apportées dans les dispositions communes sur les conditions de desserte des terrains par les voies publiques et les réseaux, sur la hauteur des clôtures à l'alignement, sur les règles d'installation des panneaux photovoltaïques et les règles d'implantation en limite séparative. Huit secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL) ont été ajoutés, mais la superficie totale des STECAL a été réduite passant de 34,5 à 27,8 hectares. En ce qui concerne le règlement graphique, très peu de modifications ont été acceptées s'agissant des demandes de particuliers visant à rendre constructibles des parcelles. Toutefois, la restitution aux espaces agricoles et naturels est passée de 365 hectares au stade du PLUi arrêté à 500 hectares dans le PLUi approuvé. Par ailleurs, les besoins en extension ont été réduits de 66 ha à 38,5 hectares s'agissant du développement économique et de 104 hectares à 84,5 hectares s'agissant de l'habitat. Contrairement à ce que soutient le requérant, la communauté de commune établit, pour chacun des STECAL modifiés, qu'ils l'ont été à la demande de particuliers dans le cadre de l'enquête publique, de l'Etat ou de la Chambre d'agriculture dans son avis sur le projet arrêté du PLUi. Il en est de même en ce qui concerne la limitation des besoins en extension pour le développement économique réalisée à la demande de l'Etat. Par ailleurs, compte tenu du caractère limité des modifications apportées au regard du territoire de 40 000 hectares couvert par le PLUi, le requérant ne démontre pas en quoi celles-ci bouleverseraient l'économie générale du projet. 
 9. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme alors applicable : " Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : / 1° Des constructions ; / 2° Des aires d'accueil et des terrains familiaux locatifs destinés à l'habitat des gens du voyage au sens de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ; / 3° Des résidences démontables constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs. / Il précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions, permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. / Il fixe les conditions relatives aux raccordements aux réseaux publics, ainsi que les conditions relatives à l'hygiène et à la sécurité auxquelles les constructions, les résidences démontables ou les résidences mobiles doivent satisfaire. / Ces secteurs sont délimités après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime ". 
 10. S'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction, il résulte tant des travaux parlementaires ayant précédé l'adoption de cette disposition que de ses termes mêmes que la création d'un secteur de taille et de capacité d'accueil limitées doit présenter un caractère exceptionnel, de manière à éviter le mitage des espaces naturels. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 11. Il ressort des pièces du dossier que le PLUi prévoit la création de trente-cinq STECAL sur le territoire de la communauté de communes d'Aunis Atlantique qui est composé de vingt communes, soit 1,7 STECAL par commune. Les STECAL représentent une surface de 64,4 hectares soit 0, 16 % de la surface du territoire de la communauté de communes au sein de la zone agricole et de la zone naturelle. Ces secteurs présentent ainsi à l'échelle du territoire de la commune une emprise au sol réduite et un caractère limité. Par ailleurs, en se bornant à faire valoir que " certains STECAL " sont situés en zone urbaine (UE ou UX), le requérant n'apporte pas de précisions suffisantes pour contredire la communauté de communes qui soutient que l'ensemble des STECAL sont situés en zone naturelle agricole ou forestière, en précisant que la déchetterie d'Andilly située en zone UE n'est pas considérée comme un STECAL et que seul le rapport de présentation est entaché d'une erreur matérielle en ce qu'il indique que le STECAL d'Andilly est situé en zone UX au lieu de ZX. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme doit, par suite, être écarté.  
 12. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / () / 2° A la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime lorsque le projet de plan local d'urbanisme couvre une commune ou un établissement public de coopération intercommunale situés en dehors du périmètre d'un schéma de cohérence territoriale approuvé et a pour conséquence une réduction des surfaces des espaces naturels, agricoles et forestiers ; / () ". 
 13. Compte tenu du caractère limité des modifications apportées, résultant de la création de huit nouveaux STECAL mais de la réduction de leur superficie totale, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'absence d'avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) a été de nature, en l'espèce, à exercer une influence sur le sens de la délibération litigieuse. Par suite, le moyen tiré de ce que la modification des STECAL par rapport au projet de PLUi arrêté aurait nécessité une seconde consultation de cette commission doit être écarté.  
 14. En sixième lieu, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme (PLU) de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 15. Le deuxième axe du PADD intitulé " un territoire connecté, un territoire en mouvement " comprend une orientation n° 1 visant à " favoriser le dynamisme économique, facteur de création d'emploi " qui prévoit notamment de " valoriser, maintenir et augmenter la capacité d'accueil des activités dans les zones d'activités existantes par leur densification ", de   " donner des conditions favorables au maintien et au développement de l'offre de commerces et d'activités de proximités ", de " garantir la complémentarité de la politique de développement économique entre offre de proximité des centralités urbaines et le rôle productif des ZAE " et de " maintenir et développer le secteur d'activité artisanale ". Le troisième axe du PADD prévoit par ailleurs une orientation n° 5 visant à " œuvrer pour un développement urbain maîtrisé en tenant compte des risques et des nuisances " qui prévoit notamment de " limiter le développement résidentiel à proximité immédiate des sources de risques anthropiques et de nuisances olfactives et sonores de certaines activités (voies bruyantes, industries, silos, exploitations agricoles, stations d'épuration, déchetteries) en limitant l'exposition de nouveaux habitants aux nuisances significatives identifiées ".  
 16. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles ZB n° 148 et 274, devenues ZB           n° 279, 280, 283, 281 et 282, sont entourées à l'Ouest par une zone artisanale et industrielle existante, au Nord par un secteur classé 1AUXai qui a vocation, selon le rapport de présentation du PLUi, à conforter la zone artisanale existante en saturation, au Sud par une zone urbanisée et à l'Est par de vastes étendues agricoles. Compte tenu des objectifs affichés par le PADD, de développement du secteur d'activité artisanal d'une part, et de limitation des nuisances pour les secteurs résidentiels d'autre part, le requérant n'est pas fondé à soutenir que les auteurs du PLUi ont commis une erreur manifeste d'appréciation en procédant au classement des parcelles en litige en zone urbaine à vocation généraliste (Ux) permettant seulement les destinations relatives à l'industrie et au commerce. Les circonstances que ces parcelles sont actuellement en partie construites à usage d'habitation, que le projet arrêté du PLUi classait initialement ces parcelles en zone urbaine ou encore qu'une décision de non-opposition tacite à déclaration préalable autorisant la division de l'ensemble en cinq lots en vue de construire a été prise par le maire de la commune de Le Gué d'Alléré le 25 juin 2020, sont sans incidence sur la légalité du classement des parcelles par la délibération adoptant le PLUi. 
 17. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. A doit être rejetée, sans qu'il soit nécessaire de statuer sur sa recevabilité.  
 Sur les frais liés à l'instance :  
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes Aunis Atlantique la somme que        M. A demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.  
 19. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de  M. A une somme de 1 200 euros à verser à la communauté de communes Aunis Atlantique au titre des mêmes dispositions.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée. 
 Article 2 : M. A versera à la communauté de communes Aunis Atlantique une somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la communauté de communes Aunis Atlantique. 
 Délibéré après l'audience du 14 décembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Le Méhauté, président, 
 Mme Boutet, première conseillère,  
 Mme Dumont, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 janvier 2024. 
 La rapporteure, 
 M. BOUTET 
 Le président, 
 A. LE MEHAUTE La greffière 
 G. FAVARD 
 
 La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
                  Pour le greffier en chef,  
                            La greffière,  
                                        Signé 
                            G. FAVARD