TA77 · 4ème chambre — 15 juillet 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 29 mars 2021, le 25 janvier 2022 et le 25 février 2022, la société Daphimmo, représentée par la SELARL Mialot Avocats, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 25 janvier 2021 par laquelle le maire de Meaux a exercé le droit de préemption sur la cession du droit au bail commercial dans l'immeuble cadastré section BN numéro 88 sis au 19 rue Cornillon à Meaux dont le titulaire est la société Daphimmo ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Meaux une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision en cause ne peut lui être opposée dès lors qu'elle lui a été notifiée postérieurement à l'expiration du délai de deux mois suivant la réception de la déclaration d'intention d'aliéner, prévu par l'article L. 214-1 du code de l'urbanisme ; 
 - la décision de préemption est privée de base légale au motif que la publication d'une simple mention de la délibération du 30 juin 2010 instaurant le périmètre de préemption dans deux journaux locaux, et ne précisant pas l'affichage de cette délibération en mairie, est insuffisante au regard des articles R. 214-2 et R. 211-2 du code de l'urbanisme ; 
 - la décision est fondée sur une analyse obsolète des commerces dans le quartier du marché, établie par un rapport rédigé en 2010, témoignant d'une méconnaissance des articles L. 210-1, L. 214-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme ; la proportion d'enseignes de restauration rapide dans ce quartier correspond à la moyenne nationale ;  
 - la décision attaquée a été prise en application d'une législation méconnaissant les objectifs de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 dite " services ", les articles L. 214-1 et suivants du code de l'urbanisme instaurant un régime d'autorisation à l'exercice d'une activité de service qui n'est pas encadré ; à défaut, elle constitue une " exigence " disproportionnée au sens de la directive. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 25 octobre 2021 et le 3 février 2022, la commune de Meaux, représentée par la SELARL Landot et associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Daphimmo au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par la société Daphimmo ne sont pas fondés. 
 Par lettre du 20 janvier 2022, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de ce que l'instruction était susceptible d'être close par l'émission d'une ordonnance de clôture à compter du 4 février 2022.  
 Une ordonnance de clôture immédiate de l'instruction a été émise le 31 mars 2022. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 dite " services " ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. A, 
 - les conclusions de M. Toutias, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Margelidon, représentant la société requérante, et de Me Polubocsko, représentant la commune de Meaux. 
 Une note en délibéré présentée pour la société Daphimmo, par la SELARL Mialot Avocats, a été enregistrée le 24 juin 2022. Elle n'a pas été communiquée. 
 Une note en délibéré présentée pour la commune de Meaux, par Me Polubocsko et Me Lefebvre, a été enregistrée le 27 juin 2022. Elle n'a pas été communiquée. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une déclaration de cession reçue le 27 novembre 2020, la société Daphimmo a informé la commune de Meaux de son intention de céder son droit au bail commercial dans l'immeuble sis au 19 rue Cornillon à Meaux. Par une décision du 25 janvier 2021, le maire de Meaux a décidé d'exercer le droit de préemption de la commune. La société Daphimmo demande l'annulation de cette décision.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 214-1 du code de l'urbanisme : " Le conseil municipal peut, par délibération motivée, délimiter un périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité, à l'intérieur duquel sont soumises au droit de préemption institué par le présent chapitre les aliénations à titre onéreux de fonds artisanaux, de fonds de commerce ou de baux commerciaux. () Le droit de préemption est exercé selon les modalités prévues par les articles L. 213-4 à L. 213-7. Le silence du titulaire du droit de préemption pendant le délai de deux mois à compter de la réception de cette déclaration vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption ".   
 3. Il ressort des pièces du dossier que la déclaration a été notifiée à la commune de Meaux le 27 novembre 2020. La société requérante soutient que la décision en cause lui a été notifiée après l'expiration du délai de notification prévu par l'article L. 214-1 précité et produit, au soutien de cette allégation, un relevé électronique de suivi de courrier, indiquant que le courrier lui a été distribué le 28 janvier 2021. La commune produit, toutefois, l'accusé de réception du courrier, qui mentionne une distribution le 27 janvier 2021. Dans ces conditions, la décision de préemption doit être regardée comme ayant été notifiée le 27 janvier 2021, dans le délai de deux mois prévu par l'article L. 214-1 précité et le moyen doit être écarté.  
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 214-2 du code de l'urbanisme : " La délibération du conseil municipal ou, le cas échéant, de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délimitant le périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité fait l'objet des mesures de publicité et d'information dans les conditions prévues par l'article R. 211-2 ". Aux termes de l'article R. 211-2 du même code : " La délibération par laquelle le conseil municipal () décide, en application de l'article L. 211-1, d'instituer ou de supprimer le droit de préemption urbain ou d'en modifier le champ d'application est affichée en mairie pendant un mois. Mention en est insérée dans deux journaux diffusés dans le département. / Les effets juridiques attachés à la délibération mentionnée au premier alinéa ont pour point de départ l'exécution de l'ensemble des formalités de publicité mentionnées audit alinéa ". 
 5. Par délibération du 30 juin 2010, le conseil municipal de Meaux a institué, en application de l'article L. 214-1 du code de l'urbanisme, le droit de préemption sur les fonds artisanaux, les fonds commerciaux, les baux commerciaux et les cessions de terrain, et délimité un périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité. Cette délibération a été affichée en mairie le 15 juillet 2010, et mentionnée dans le journal La République de Seine-et-Marne le 14 mars 2011 ainsi que dans le journal La Marne le 16 mars 2011. Si la société requérante soutient que ces mentions devaient préciser que cette délibération était affichée en mairie, une telle formalité ne ressort d'aucune disposition d'urbanisme. Le moyen tiré de ce que, cette délibération n'étant pas exécutoire, la décision de préemption en litige serait entachée d'un défaut de base légale doit, par suite, être écarté. 
 6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 () ". Aux termes de l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques () ". Aux termes de l'article L. 214-1 du même code : " Le conseil municipal peut, par délibération motivée, délimiter un périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité, à l'intérieur duquel sont soumises au droit de préemption institué par le présent chapitre les aliénations à titre onéreux de fonds artisanaux, de fonds de commerce ou de baux commerciaux ". 
 7. La société requérante soutient que la décision est fondée sur une analyse obsolète des commerces dans le quartier du marché, établie par un rapport rédigé en 2010, témoignant d'une méconnaissance des articles L. 210-1, L. 214-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme. Elle soutient également qu'une telle mesure de protection contre les enseignes de restauration rapide ne pouvait être prise dès lors que la proportion de ces services dans le quartier du marché correspond à la moyenne nationale. Il ressort toutefois des pièces du dossier, et notamment de la liste des différentes restaurations du secteur du marché actualisée au 14 octobre 2021, que l'offre de restauration représente au sein du secteur " Marché " 34 des 121 commerces, dont 14 proposent de la restauration rapide. Ainsi, contrairement à ce que soutient la société requérante, l'analyse des commerces datant de 2010 et renouvelée en 2012, qui concluait à un manque de diversité et d'attractivité en cœur de ville, un manque de commerces de proximité et d'autres types, commerces nécessaires à la population résidente (commerces de bouche, culture, loisirs, équipement de la maison) et qui a justifié la délibération du 30 juin 2010 et motive la décision attaquée, apparait comme toujours pertinente. Ces données et leur analyse ne sont pas utilement contredites par la société requérante, qui se borne à fournir quelques photographies de ce quartier. De plus, en l'espèce, le projet consiste au remplacement d'un commerce alimentaire, type sous-représenté dans le secteur du Marché, par un commerce de restauration rapide, type surreprésenté. Dans ces conditions, la préemption en cause vise à éviter une concentration de commerces d'un même type dans quelques rues, laquelle, quand bien même elle correspondrait à la répartition entre commerces au niveau national, est en contradiction avec l'objectif de diversité commerciale énoncé dans la décision attaquée et est de nature à rendre moins attractif le centre-ville. Par suite, le moyen doit être écarté.   
 . re commerces au niveau national, ition u 30 juin 2010, , qui concluait à un manque de diversité et d'021'aphies               
 8. En quatrième lieu, d'une part, aux termes de la directive 2006/123/CE : " La présente directive établit les dispositions générales permettant de faciliter l'exercice de la liberté d'établissement des prestataires ainsi que la libre circulation des services, tout en garantissant un niveau de qualité élevé pour les services. () La présente directive s'applique exclusivement aux exigences qui affectent l'accès à une activité de service ou l'exercice d'une telle activité. Il s'ensuit qu'elle ne s'applique pas aux exigences telles que les règles de la circulation routière, la réglementation en matière d'aménagement ou de développement du territoire, la réglementation relative à l'aménagement des zones urbaines et rurales, les normes en matière de construction, ainsi que les sanctions administratives infligées en cas de non-respect de ces règles qui ne réglementent pas ou n'affectent pas spécifiquement l'activité de service, mais doivent être respectées par les prestataires dans l'exercice de leur activité économique, de la même façon que par des personnes agissant à titre privé () La notion de " raisons impérieuses d'intérêt général " à laquelle se réfèrent certaines dispositions de la présente directive [] couvre au moins les justifications suivantes : [] la protection de l'environnement et de l'environnement urbain, y compris l'aménagement du territoire [] ".  
 9. D'autre part, aux termes de l'article 15 de la directive précitée : " Les États membres examinent si leur système juridique subordonne l'accès à une activité de service ou son exercice au respect de l'une des exigences non discriminatoires suivantes : / a) les limites quantitatives ou territoriales sous forme, notamment, de limites fixées en fonction de la population ou d'une distance géographique minimum entre prestataires () ". Concernant les " exigences ", elles doivent, aux termes de la directive, remplir les conditions suivantes : " a) non-discrimination : les exigences ne sont pas directement ou indirectement discriminatoires en fonction de la nationalité ou, en ce qui concerne les sociétés, de l'emplacement de leur siège statutaire ; b) nécessité : les exigences sont justifiées par une raison impérieuse d'intérêt général ; c) proportionnalité : les exigences doivent être propres à garantir la réalisation de l'objectif poursuivi, ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif et d'autres mesures moins contraignantes ne doivent pas permettre d'atteindre le même résultat ". Enfin, aux termes des définitions de la directive précitée : " " régime d'autorisation ", toute procédure qui a pour effet d'obliger un prestataire ou un destinataire à faire une démarche auprès d'une autorité compétente en vue d'obtenir un acte formel ou une décision implicite relative à l'accès à une activité de service ou à son exercice ; / " exigence ", toute obligation, interdiction, condition ou limite prévue dans les dispositions législatives, réglementaires ou administratives des États membres ou découlant de la jurisprudence, des pratiques administratives, des règles des ordres professionnels ou des règles collectives d'associations professionnelles ou autres organisations professionnelles adoptées dans l'exercice de leur autonomie juridique ; les normes issues de conventions collectives négociées par les partenaires sociaux ne sont pas en tant que telles, considérées comme des exigences au sens de la présente directive ; / " raisons impérieuses d'intérêt général ", des raisons reconnues comme telles par la jurisprudence de la Cour de justice, qui incluent les justifications suivantes : [] la protection de l'environnement et de l'environnement urbain [] ". 
 10. La société requérante soutient que les articles L. 210-1, L. 214-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme sont incompatibles avec les objectifs de la directive précitée, aux motifs qu'ils organisent un régime d'autorisation ou, à défaut, imposent une exigence, ce qui est proscrit par la directive. Il ressort des pièces du dossier qu'en autorisant les titulaires du droit de préemption des fonds de commerce à préempter des baux commerciaux afin d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, le législateur leur a permis notamment de privilégier certains types de commerce afin de préserver la diversité commerciale et la viabilité des centres-villes. Si ces dispositions n'organisent aucun régime d'autorisation, elles reviennent à permettre aux titulaires du droit de préemption de formuler une exigence au sens de la directive précitée, relative à la nature des activités pouvant être créées dans la zone où le droit de préemption a été institué, constituant ainsi une restriction à la liberté d'établissement de nouveaux prestataires. Dès lors, il appartient au juge de vérifier si ces exigences sont compatibles avec les conditions de non-discrimination, de nécessité et de proportionnalité prévues à l'article 15, paragraphe 3, de ladite directive. En l'espèce, en application des articles L. 210-1, L. 214-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme, le droit de préemption ne peut être mis en œuvre, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir qui inclut le respect du principe d'égalité et la garantie d'une procédure non-discriminatoire, que pour assurer la sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité dans certains quartiers, motif appartenant aux motifs impérieux d'intérêt général au sens de la directive, qui inclut dans cette catégorie la protection de l'environnement urbain. S'il ne peut être nié, ainsi que le soutient la société requérante, que la mise en œuvre d'une telle mesure puisse ne pas aboutir systématiquement, dès lors que son succès dépend également des acteurs privés susceptibles de racheter les fonds de commerce préemptés par la commune, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'un tel objectif pourrait être atteint par une mesure moins contraignante. Par suite, le moyen doit être écarté.  
 11. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la société Daphimmo tendant à l'annulation la décision du 25 janvier 2021 par laquelle le maire de Meaux a exercé le droit de préemption sur la cession du droit au bail commercial dans l'immeuble cadastré section BN numéro 88 sis au 19 rue Cornillon doivent être rejetées. 
 Sur les frais d'instance :  
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Meaux, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la société Daphimmo au titre des frais liés à l'instance. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Daphimmo la somme de 1 500 euros à verser à la commune.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société Daphimmo est rejetée. 
 Article 2 : La société Daphimmo versera à la commune de Meaux la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Daphimmo et à la commune de Meaux. 
 Délibéré après l'audience du 24 juin 2022, à laquelle siégeaient : 
 Mme Mullié, présidente, 
 M. Allègre, premier conseiller,  
 Mme Blanc, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 juillet 2022. 
 Le rapporteur, 
 E. ALLEGRELa présidente, 
 N. MULLIE 
 La greffière, 
 V. GUILLEMARD 
 La République mande et ordonne au préfet de Seine-et-Marne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
 La greffière