TA13 · 5ème Chambre — 14 mars 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 1er avril et 27 octobre 2021, M. C A, représenté par Me Toumi, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 21 novembre 2013 du conseil d'administration du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres portant classement du domaine du Mas de Taxil, situé sur le territoire de la commune des Saintes-Maries-de-la-Mer, dans son domaine propre, ensemble la décision du 14 janvier 2021 par laquelle la directrice du conservatoire a refusé de retirer cette délibération ; 
 2°) de mettre à la charge du conservatoire de l'espace littoral et des espaces lacustres la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la requête est recevable, dès lors que les délais de recours contre la délibération en litige n'ont pas couru, faute de mesures de publicité et de notification régulières ; 
 - la délibération en litige méconnaît les articles L. 411-4, L. 411-5, L. 411-46 et L. 411-47 du code rural et de la pêche maritime et l'article L. 322-9 du code de l'environnement ; le bail rural, qui s'imposait au conservatoire du littoral, préexistait à la délibération contestée ; les missions de protection dévolues au conservatoire du littoral ne sont pas correctement réalisées ; 
 - cette délibération méconnaît les articles R. 322-7 et R. 322-13 du code de l'environnement et est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que plusieurs plans de gestion préexistaient ; 
 - la délibération de classement est entachée d'un détournement de pouvoir et de procédure, et de fraude, de sorte que la décision de refus de retrait de cette délibération est elle-même illégale. 
 Par des mémoires en défense enregistrés le 8 septembre 2021 et le 4 mars 2022, le conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, représenté par Me Briec, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que : 
 - la requête est tardive ; 
 - les moyens invoqués dans la requête ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire distinct, enregistré le 28 octobre 2021, M. C A a demandé au tribunal administratif, en application de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l'appui de sa requête tendant à l'annulation de la décision du 14 janvier 2021 de refus de retrait de la délibération du 21 novembre 2013 du conseil d'administration du conservatoire et de la délibération du 21 novembre 2013, de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution et divers autres textes, de l'article L. 322-9 du code de l'environnement. 
 Par un mémoire enregistré le 19 novembre 2021, le conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres conclut au rejet de la demande de transmission de la question prioritaire de constitutionnalité posée par M. A et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à sa charge au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Par une ordonnance du 23 août 2022, le président de la 5e chambre du tribunal administratif de Marseille a refusé de transmettre cette question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat et a rejeté les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative dans cette instance. 
 Vu : 
 - l'ordonnance n° 2102897 QPC du 23 août 2022 ; 
 - les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme B,  
 - les conclusions de Mme Beyrend, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Toumi pour M. A, ainsi que celles de Me Radi pour le conservatoire du littoral. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A occupe et exploite, depuis 1995, une fraction d'environ 71 hectares des parcelles d'une surface de 160 hectares du domaine dit du " Mas de Taxil ", sur le territoire de la commune des Saintes-Maries-de-la-Mer, et y réside. M. A demande au tribunal d'annuler la délibération du 21 novembre 2013 par laquelle le conseil d'administration du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (" conservatoire du littoral ") a classé les parcelles cadastrées section AS n° 1 à 5 et n° 7 et section AT n° 1 à 5 et n° 8 à 21, composant le domaine du Mas de Taxil, dans son domaine propre. Il demande également l'annulation de la décision du 14 janvier 2021 par laquelle la directrice du conservatoire du littoral a refusé de procéder au retrait de cette délibération. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la délibération du 21 novembre 2013 :  
 2. Aux termes de l'article L. 322-9 du code de l'environnement : " Le domaine relevant du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres comprend les biens immobiliers acquis (). Le domaine propre du conservatoire est constitué des terrains dont il est devenu propriétaire et qu'il décide de conserver afin d'assurer sa mission définie à l'article L. 322-1. Le domaine relevant du Conservatoire du littoral et des rivages lacustres est du domaine public à l'exception des terrains acquis non classés dans le domaine propre. Dans la limite de la vocation et de la fragilité de chaque espace, ce domaine est ouvert au public. / () Le conservatoire et le gestionnaire peuvent autoriser par voie de convention un usage temporaire et spécifique des immeubles dès lors que cet usage est compatible avec la mission poursuivie par le conservatoire, telle que définie à l'article L. 322-1. / Dans le cas d'un usage de ce domaine public associé à une exploitation agricole, priorité est donnée à l'exploitant présent sur les lieux au moment où les immeubles concernés sont entrés dans le domaine relevant du conservatoire () ". 
 3. Il ressort des pièces du dossier que M. A occupait le domaine du Mas de Taxil avant son classement dans le domaine propre du conservatoire du littoral, et le tribunal paritaire des baux ruraux a considéré, dans son jugement du 15 mai 2019, que M. A était titulaire d'un bail rural à compter du 1er avril 1995 et jusqu'au 31 mars 2022. Toutefois, un tel bail qui ne pouvait conserver son caractère de bail rural à compter de l'entrée en vigueur de la délibération portant classement du domaine du Mas de Taxil dans le domaine propre du conservatoire du littoral et jusqu'à son expiration, ne confère à son titulaire qu'un droit d'occupation et d'usage temporaire et spécifique de ce domaine. La circonstance que les parcelles en cause soient classées par le plan local d'urbanisme en tant que parcelles à usage agricole ne remet pas davantage en cause la modification du caractère du contrat d'occupation. Dans ces conditions, et alors que l'article L. 322-9 précité du code de l'environnement permet au conservatoire du littoral de classer dans son domaine propre les parcelles qu'il acquiert, dans le cadre de ses missions de sauvegarde et de préservation du littoral et des sites naturels, le requérant ne peut utilement soulever la méconnaissance des articles L. 411-4 et suivants du code rural et de la pêche maritime, relatifs aux baux ruraux. 
 4. A l'appui de sa contestation, M. A fait également valoir qu'à défaut d'ouverture au public du domaine du Mas de Taxil, le conservatoire du littoral ne se conforme pas aux principes généraux de la domanialité publique. Toutefois, alors qu'il résulte de l'article L. 322-9 précité du code de l'environnement que la vocation et la fragilité de chaque espace peuvent conduire le conservatoire du littoral à restreindre les modalités d'ouverture de ces espaces, les circonstances dans lesquelles sont utilisées ces parcelles une fois classées dans le domaine propre du conservatoire du littoral sont sans influence sur la décision de classement elle-même. Par suite, le moyen soulevé doit être écarté. 
 5. Aux termes de l'article R. 322-7 du code de l'environnement : " Le domaine propre du conservatoire, mentionné à l'article L. 322-3, est constitué des terrains dont il est devenu propriétaire et qu'il décide de conserver et de classer afin d'assurer la sauvegarde du littoral, le respect des sites naturels et l'équilibre écologique. / Le conseil d'administration du conservatoire classe dans son domaine propre, mentionné à l'article L. 322-9, les biens immobiliers qui lui appartiennent lorsqu'ils constituent un ensemble permettant l'établissement d'un plan de gestion conformément à l'article R. 322-13. Il procède dans les meilleurs délais à la cession des immeubles qui n'ont pas vocation à être classés dans son domaine propre ". Et aux termes de l'article R. 322-13 de ce code : " Lorsque les immeubles relevant du conservatoire constituent un site cohérent au regard des objectifs poursuivis, un plan de gestion est élaboré par le conservatoire en concertation avec le gestionnaire et les communes concernées. A partir d'un bilan écologique et patrimonial ainsi que des protections juridiques existantes, le plan de gestion définit les objectifs et les orientations selon lesquels ce site doit être géré () ". 
 6. Pour demander l'annulation de la délibération du 21 novembre 2013, M. A soutient ensuite que cette délibération méconnaît les articles R. 322-7 et R. 322-13 précités du code de l'environnement, dès lors qu'un plan de gestion du Mas de Taxil préexistait à son classement dans le domaine propre du conservatoire du littoral, et que le classement n'était dès lors pas nécessaire. Il résulte toutefois des termes mêmes de l'article R. 322-7 du code de l'environnement que les parcelles du conservatoire du littoral ont vocation à être classées dans son domaine propre, à défaut de quoi elles doivent être cédées. Dès lors que le conservatoire du littoral entendait conserver les parcelles acquises en 2005 en vue de réaliser sa mission de préservation des sites naturels, des équilibres écologiques et de sauvegarde du littoral, il lui appartenait de classer le site en cause dans son domaine propre, alors même qu'un plan de gestion du domaine du Mas de Taxil avait été établi dès l'année 2009. Si M. A soutient également que la gestion du site par le conservatoire du littoral est approximative, cette circonstance, à supposer qu'elle soit établie, est sans incidence sur la légalité de la délibération portant classement du site dans le domaine propre du conservatoire du littoral. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des articles R. 322-7 et R. 322-13 du code de l'environnement doit être écarté. 
 7. Si M. A soutient que la délibération en litige est entachée d'un détournement de pouvoir, dès lors que le conservatoire du littoral aurait procédé au classement des parcelles en cause dans son domaine propre dans le seul but de l'évincer, il ne l'établit pas, alors notamment qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, les parcelles appartenant au conservatoire du littoral et qu'il souhaite conserver pour exercer ses missions ont vocation à être classées dans son domaine propre. M. A soutient également que la publication confidentielle de la délibération avait également pour objectif de l'empêcher de la contester. Toutefois, cette circonstance n'est pas davantage de nature à entacher d'illégalité la délibération en litige.  
 8. M. A n'ayant pas démontré l'illégalité de la délibération du 21 novembre 2013 portant classement des parcelles du domaine du Mas de Taxil dans le domaine propre du conservatoire du littoral, le moyen tiré de l'inexistence de cette délibération doit être écarté. 
 En ce qui concerne la décision du 14 janvier 2021 : 
 9. Pour contester la décision du 14 janvier 2021 par laquelle la directrice du conservatoire du littoral a refusé de retirer la délibération du 20 novembre 2013, M. A soutient que la délibération étant entachée de fraude et de détournement de pouvoir, elle aurait dû être retirée. Toutefois, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le détournement de pouvoir n'est pas établi. M. A n'établit pas davantage la fraude qu'il allègue, alors que le conservatoire du littoral a procédé au classement des parcelles en cause dans son domaine propre conformément aux dispositions précitées du code de l'environnement. 
 10. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir soulevée par le conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, que les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 20 novembre 2013 et de la décision du 14 janvier 2021 par laquelle la directrice du conservatoire du littoral a refusé de retirer cette délibération doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions du requérant tendant à leur application et dirigées contre le conservatoire du littoral, qui n'est pas partie perdante. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions que le conservatoire du littoral présente au titre des frais d'instance. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. C A est rejetée.  
 Article 2 : Les conclusions présentées par le conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C A, au conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Délibéré après l'audience du 16 février 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Laso, président, 
 Mme Niquet, première conseillère, 
 Mme Ollivaux, première conseillère, 
 Assistés de M. Giraud, greffier. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 mars 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 A. B 
 Le président, 
 Signé 
 J-M. Laso 
 Le greffier, 
 Signé 
 P. Giraud 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 Le greffier 
 N°2102897