TA95 · 1ère Chambre — 7 mars 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 26 février 2021, la commune de Levallois, représentée par la SELARL IDEO - Société d'avocats, agissant par Me Bodin demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 21 décembre 2020 par lequel le préfet des Hauts-de-Seine a prononcé à son encontre la carence définie par l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation au titre de la période triennale 2017-2019 ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté en litige est insuffisamment motivé, dès lors qu'il ne fait pas apparaitre la situation spécifique de la commune au regard des difficultés rencontrées et qu'il ne fait pas état des avis préalables recueillis dans le cadre de la procédure ; 
 - il est entaché d'un vice de procédure au regard de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation dès lors que la commission départementale s'est réunie le 26 octobre 2020, sans pour autant que la commune n'ait été rendue destinataire, préalablement à l'arrêté litigieux, d'un premier projet de compte-rendu de celle-ci, la privant d'une garantie ;  
 - il a été pris en méconnaissance du principe du contradictoire dès lors que la commune n'a pas été en mesure de présenter des observations devant le comité régional de l'habitat et de l'hébergement, et n'a pas été destinataire de cet avis ; 
 - il a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors qu'il vise la réunion de la commission nationale mentionnée au II de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation en date du 18 octobre 2017, tandis que le maire de la commune n'a pas été entendu et que l'avis émis n'a pas été rendu public, en méconnaissance de ces dispositions, ce qui ne permet pas en outre de s'assurer de sa motivation ; 
 - il a été pris en méconnaissance du principe d'impartialité qui doit présider à toute sanction, et notamment l'exigence de séparation des fonctions de poursuite et d'instruction d'une part, et du pouvoir de sanction d'autre part, puisqu'une seule et même autorité a conduit l'ensemble de la procédure ; pour les mêmes motifs, l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales a été méconnu ; 
 - il est entaché d'une erreur d'appréciation au regard des dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, dès lors que le préfet des Hauts-de-Seine n'a tenu compte ni des difficultés auxquelles elle fait face pour atteindre ses objectifs, ni de ses efforts passés et des projets de construction de logements sociaux en cours de réalisation ; 
 - compte tenu des dépenses engagées par la commune en faveur de la production de logements sociaux sur son territoire depuis 2010 et des difficultés rencontrées pour atteindre ses objectifs de production de logements sociaux au titre de la période 2017-2019, le préfet, qui n'est jamais tenu de prononcer une sanction, a entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation en fixant le taux de majoration à 2,5.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 10 janvier 2023, le préfet des Hauts-de-Seine conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés par la commune de Levallois ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Après avoir entendu au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Louvel, rapporteur, 
 - les conclusions de Mme Maisonneuve, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Bodin, représentant la commune de Courbevoie et celles de Mme A représentant le préfet des Hauts-de-Seine. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 21 décembre 2020, pris sur le fondement des dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, le préfet des Hauts-de-Seine a, d'une part, constaté la carence de la commune de Levallois à atteindre ses objectifs en matière d'offre de logements locatifs sociaux pour la période 2017-2019 et, d'autre part, fixé à 2,5, à compter du 1er janvier 2021 et pour une durée de trois ans maximum, le taux de majoration appliqué sur le montant du prélèvement prévu par les dispositions de l'article L. 302-7 du même code. Par la présente requête, la commune de Levallois demande au tribunal d'annuler cet arrêté.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation dans sa rédaction alors applicable  : " Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l'article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n'a pas été respectée, le représentant de l'Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. / En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. Cet arrêté prévoit, pendant toute sa durée d'application, le transfert à l'Etat des droits de réservation mentionnés à l'article L. 441-1, dont dispose la commune sur des logements sociaux existants ou à livrer, et la suspension ou modification des conventions de réservation passées par elle avec les bailleurs gestionnaires, ainsi que l'obligation pour la commune de communiquer au représentant de l'Etat dans le département la liste des bailleurs et des logements concernés () ".  
 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction alors applicable : " I. - Pour les communes n'ayant pas respecté la totalité de leur objectif triennal, le représentant de l'Etat dans le département réunit une commission chargée de l'examen du respect des obligations de réalisation de logements sociaux () Cette commission est chargée d'examiner les difficultés rencontrées par la commune l'ayant empêchée de remplir la totalité de ses objectifs, d'analyser les possibilités et les projets de réalisation de logements sociaux sur le territoire de la commune et de définir des solutions permettant d'atteindre ces objectifs. / Si la commission parvient à déterminer des possibilités de réalisation de logements sociaux correspondant à l'objectif triennal passé sur le territoire de la commune, elle peut recommander l'élaboration, pour la prochaine période triennale, d'un échéancier de réalisations de logements sociaux permettant, sans préjudice des obligations fixées au titre de la prochaine période triennale, de rattraper le retard accumulé au cours de la période triennale échue. / Si la commission parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale, elle saisit, avec l'accord du maire concerné, une commission nationale placée auprès du ministre chargé du logement. / II. - La commission nationale, présidée par une personnalité qualifiée désignée par le ministre chargé du logement, est composée de deux membres de l'Assemblée nationale et de deux membres du Sénat, d'un membre du Conseil d'Etat, d'un membre de la Cour des comptes, d'un membre du Conseil général de l'environnement et du développement durable, de représentants des associations nationales représentatives des élus locaux, de l'Union nationale des fédérations d'organismes d'habitations à loyer modéré et du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, ainsi que de représentants des associations et organisations œuvrant dans le domaine du logement des personnes défavorisées désignés par le Conseil national de l'habitat. / Cette commission entend le maire de la commune concernée ainsi que le représentant de l'Etat du département dans lequel la commune est située. / Si la commission parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale, elle peut recommander au ministre chargé du logement un aménagement des obligations prévues à l'article L. 302-8. / Si la commission parvient à déterminer des possibilités de réalisation de logements sociaux correspondant à l'objectif triennal passé, elle recommande l'élaboration, pour la prochaine période triennale, d'un échéancier de réalisations de logements sociaux permettant, sans préjudice des obligations fixées au titre de la prochaine période triennale, de rattraper le retard accumulé au cours de la période triennale échue et la mise en œuvre de l'article L. 302-9-1. / Les avis de la commission sont motivés et rendus publics. / III. - Préalablement à la signature par les représentants de l'Etat dans les départements des arrêtés de carence dans les conditions définies à l'article L. 302-9-1, dans le cadre de la procédure de bilan triennal, la commission nationale peut se faire communiquer tous les documents utiles et solliciter les avis qu'elle juge nécessaires à son appréciation de la pertinence d'un projet d'arrêté de carence, de l'absence de projet d'arrêté de carence et de la bonne prise en compte des orientations nationales définies par le ministre chargé du logement. Elle peut, dans ce cadre, de sa propre initiative ou sur saisine du comité régional de l'habitat et de l'hébergement, émettre des avis et des recommandations aux représentants de l'Etat dans les départements. Elle transmet ses avis au ministre chargé du logement () ". 
 4. En premier lieu, en vertu des dispositions précitées de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, le préfet est tenu de motiver les arrêtés qu'il prend en vue de prononcer la carence des communes, ainsi que la décision par laquelle il fixe le taux de majoration du prélèvement dû par les communes, lequel présente le caractère d'une sanction. En l'espèce, l'arrêté attaqué vise notamment les articles L. 302-5 à L. 302-9-2 du code de la construction et de l'habitation, les lois applicables, rappelle les objectifs de la commune de Levallois-Perret sur la période triennale 2017-2019 en cause, ainsi que le nombre de logements sociaux réalisés sur cette période. Il relève que les éléments avancés par le maire de cette commune dans son courrier du 28 septembre 2020 ne sont pas de nature à justifier le non-respect de ces obligations. Il précise également les modalités de fixation du taux de majoration visé à l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation. Cet arrêté comporte ainsi les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, sans qu'ait d'incidence la circonstance que le préfet n'ait ni détaillé ni joint, les avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et de la commission nationale, dont la consultation est visée. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de la décision attaquée doit être écarté. 
 5. En deuxième lieu, la commission départementale chargée de l'examen du respect des obligations de réalisation des logements sociaux prévue par l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation n'avait pas à être consultée préalablement à la mise en œuvre de la procédure de carence prévue par l'article L. 302-9-1 de ce même code, l'avis du comité régional de l'habitat étant seul requis. Par suite, le moyen tiré de ce que la commune n'a reçu le projet de compte-rendu de la réunion de ladite commission que le 8 janvier 2021 postérieurement à l'édiction de l'arrêté attaqué est inopérant. 
 6. En troisième lieu, d'une part, il ne résulte ni des dispositions précitées de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, ni d'aucune disposition légale ou réglementaire, que le comité régional de l'habitat, lorsqu'il est amené à se prononcer sur la situation de carence d'une commune, doit organiser au profit de cette dernière une procédure contradictoire. Une telle procédure n'est expressément prévue par cet article que devant l'autorité préfectorale. D'autre part, le comité régional de l'habitat, dans le cadre de la procédure de carence, émet un avis, qui ne peut être regardé comme soumis aux dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration, qui vise les décisions individuelles et celles prises en considération de la personne. Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire doit être écarté.  
 7.  En quatrième lieu, il résulte des dispositions citées au point 3 que la commission nationale placée auprès du ministre du logement est investie d'une double compétence. D'une part, en application du II de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation, la commission nationale est saisie par la commission départementale mentionnée au I du même article, avec l'accord du maire concerné, dans l'unique hypothèse où cette commission départementale parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale. Elle est alors chargée d'apprécier s'il y a lieu d'accorder un éventuel aménagement des objectifs de rattrapage fixés pour la commune au titre de la période triennale suivante et entend, à cette occasion, le maire de la commune concernée. À l'issue de cette audition, elle émet, à l'intention du ministre du logement, un avis motivé, qui obéit aux formalités de publicité et de notification prévues par les dispositions précitées du dernier alinéa de l'article R. 302-26 du code de la construction et de l'habitation. D'autre part, en application des dispositions du III du même article, la commission nationale peut, de sa propre initiative, le cas échéant après avoir demandé la communication de tous documents qu'elle juge utiles ou sollicité les avis qu'elle estime nécessaires, émettre, à l'intention du préfet, un avis sur la pertinence de projets d'arrêtés de carence, ou, au contraire, de l'absence de projet d'arrêté de carence, sans qu'il soit nécessaire pour elle, dans ce cadre, de procéder à une quelconque audition ou réunion, ni de motiver, rendre public ou notifier son avis à la commune concernée. 
 8. En l'espèce, il résulte de l'instruction que la commission nationale a rendu un avis sur le fondement du III de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation. Dans ce cadre, ainsi que rappelé au point précédent, la commission n'était pas tenue d'entendre le maire de la commune concernée, ni de rendre public son avis, lequel n'est pas soumis à obligation de motivation. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté en litige a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière doit être écarté.  
 9. En cinquième lieu, d'une part, aux termes du premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle () ". Bien que la majoration du prélèvement obligatoire prévue par les dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation présente le caractère d'une sanction, l'autorité préfectorale investie de ce pouvoir de sanction ne peut, eu égard à sa nature et sa composition, être regardée comme un tribunal au sens des stipulations précitées. En tout état de cause, dès lors que cette sanction peut faire l'objet d'un recours de pleine juridiction devant la juridiction administrative, la circonstance que la procédure suivie devant cette autorité ne serait pas en tous points conforme aux prescriptions de cet article ne serait pas de nature à entraîner une méconnaissance du droit à un procès équitable. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations précitées de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peut qu'être écarté. 
 10. D'autre part, le principe d'impartialité des autorités administratives, découlant de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, implique, pour l'examen des affaires qui relèvent de sa compétence, que tout organe administratif est soumis à une obligation d'impartialité et aux règles déontologiques qui en découlent. A cet égard, l'attribution, par des dispositions législatives ou réglementaires, à une autorité administrative du pouvoir de fixer des règles dans un domaine déterminé et d'en assurer elle-même le respect, par l'exercice d'un pouvoir de contrôle des actions menées et de sanction des manquements constatés, ne contrevient pas aux exigences de cet article, dès lors que ce pouvoir de sanction est aménagé de telle façon que soient assurés le respect des droits de la défense, le caractère contradictoire de la procédure et l'impartialité de la décision.  
 11. En l'espèce, les agents de la Direction régionale et interdépartementale de l'hébergement et du logement (DRIHL) en région Ile-de-France sont chargés, sous l'autorité du préfet de région, d'élaborer et de mettre en œuvre les politiques de l'Etat en matière de logement. Dans ce cadre ils instruisent et délivrent notamment les agréments et conventionnements nécessaires pour la réalisation de logements sociaux sur les territoires communaux et établissent les bilans triennaux que le législateur impose de mener à l'issue de chaque période triennale échue en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation. Toutefois, les conditions dans lesquelles ces agents s'acquittent de ces fonctions et la procédure contradictoire prévue par ces dispositions ne conduisent pas le préfet de département à prendre parti, avant l'issue de cette procédure, sur les manquements qui peuvent, le cas échéant, être sanctionnés. En outre, la requérante n'apporte aucun élément de nature à faire présumer une atteinte au principe d'égalité de traitement en ce qui concerne le taux de majoration du prélèvement retenu à son encontre par le préfet. A cet égard, il ne résulte pas de l'instruction que le contentieux opposant le préfet à l'office public de l'habitat de la commune a eu une quelconque incidence sur le traitement de la procédure en litige, à supposer, au demeurant, que les services de la DRIHL aient eu à traiter de ce contentieux. Il suit de là que le moyen tiré de la méconnaissance du principe général d'impartialité qui s'impose à toute autorité administrative doit être écarté. 
 12. En sixième lieu, il résulte de l'instruction que pour prononcer la carence de la commune de Levallois, le préfet des Hauts-de-Seine s'est fondé sur la circonstance que la commune, qui était sur la période 2017-2019, tenue de réaliser cinq cent quarante logements, affiche un résultat global de cinquante logements, soit un taux de réalisation de 9 %. Contrairement à ce que soutient la commune, il résulte de l'instruction, notamment de la lettre de notification de l'arrêté de carence attaqué, que le préfet a tenu compte des difficultés rencontrées, et notamment de la circonstance que le territoire communal est déjà densément peuplé. Par ailleurs, bien qu'ayant, au cours des périodes triennales précédentes, largement rempli les objectifs qui lui avaient été assignés, ces efforts n'avaient néanmoins pas permis d'atteindre l'objectif de 20 % de logements sociaux, porté à 25 % sur la période en litige, de telle sorte que le nombre de logements sociaux manquants demeure important. Enfin, la circonstance que la commune justifie de dépenses importantes consacrées au logement social est sans incidence sur le nombre et le taux de logements manquants. Dans ces conditions, c'est sans commettre d'erreur d'appréciation que le préfet des Hauts-de-Seine a fait application des dispositions de l'article L. 302-9-1 pour constater la carence de la commune de Levallois et a fixé le taux de majoration à 2,5.  
 13. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 21 décembre 2020 du préfet des Hauts-de-Seine doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions relatives aux frais non compris dans les dépens : 
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative faisant obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante, une somme à ce titre, les conclusions de la commune de Levallois en ce sens doivent être rejetées.  
 D E C I D E : 
 Article 1er  : La requête de la commune de Levallois est rejetée. 
 Article 2 :Le présent jugement sera notifié à la commune de Levallois et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires 
 Copie en sera délivrée préfet des Hauts-de-Seine. 
 Délibéré après l'audience du 14 février 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Thierry, président, 
 M. Louvel, premier conseiller, 
 Mme Zaccaron Guérin, conseillère, 
 . 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mars 2023. 
 Le rapporteur, 
 signé 
 T. Louvel 
 Le président, 
 signé 
 P. Thierry       La greffière, 
 signé 
 S. Le Gueux               
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 
 No  21029032