TA21 · 2ème chambre — 3 novembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par un déféré et un mémoire, enregistrés les 16 novembre 2021 et 1er avril 2022, le préfet de la Côte-d'Or demande au tribunal d'annuler la décision implicite par laquelle le président de la communauté d'agglomération Beaune Côte et Sud a refusé d'abroger l'arrêté du 8 février 2021, par lequel il a renoncé au transfert à son profit du pouvoir de police administrative spéciale en matière d'habitat. 
 Il soutient que le président de la communauté d'agglomération a méconnu les dispositions combinées de l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales et de l'ordonnance n° 2020-1144 du 16 septembre 2020 relative à l'harmonisation et à la simplification des polices des immeubles, locaux et installations, dès lors que seuls trois maires de communes membres se sont opposés à ce transfert dans le délai et les formes prévus. 
 Par deux mémoires en défense, enregistré les 28 février et 3 mai 2022, la communauté d'agglomération Beaune Côte et Sud, représentée par la société à responsabilité limitée Adaes Avocats conclut au rejet du déféré et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - à titre principal, le déféré du préfet de la Côte-d'Or est tardif ; 
 - à titre principal, l'acte attaqué n'est pas produit, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 412-1 du code de justice administrative ; 
 - à titre principal, le déféré est irrecevable, dès lors qu'il n'identifie pas clairement la décision attaquée, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative ; 
 - à titre subsidiaire, le moyen soulevé par le préfet est inopérant, dès lors que l'abrogation sollicitée méconnaîtrait les dispositions de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le moyen soulevé par le préfet est encore inopérant, dans la mesure où il s'agit d'un vice de procédure, qui ne peut être invoqué dans le contentieux du refus d'abroger ; 
 - l'article 15 de l'ordonnance n° 2020-1144, qui a valeur d'acte administratif en l'absence d'inscription à l'ordre du jour du Sénat du projet de loi de ratification, est illégal, dès lors que :  
 - il viole l'article 34 de la Constitution ; 
 - il outrepasse le cadre de l'habilitation qui a été donnée au Gouvernement ; 
 - il méconnaît le principe général du droit relatif à la non-rétroactivité des actes administratifs ; 
 - il méconnaît le quatrième alinéa du III de l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales.  
 Les parties ont été informées par une lettre du 28 février 2022 que cette affaire était susceptible, à compter du 4 avril 2022, de faire l'objet d'une clôture d'instruction à effet immédiat en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative. 
 La clôture de l'instruction a été fixée au 16 mai 2022 par ordonnance du même jour. 
 Le préfet de la Côte-d'Or a présenté un mémoire, enregistré le 3 juin 2022, postérieurement à la clôture de l'instruction. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - l'arrêt n° 363047 du 1er juillet 2016 du Conseil d'Etat statuant au contentieux ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. B A, 
 - les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public, 
 - et les observations de M. C, représentant le préfet de la Côte-d'Or, et celles de Me Hortance, représentant la communauté d'agglomération Beaune Côte et Sud. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un arrêté n° 2021-DGS-06, en date du 8 février 2021, le président de la communauté d'agglomération Beaune Côte et Sud, a fait opposition au transfert à son profit du pouvoir de police administrative spéciale en matière d'assainissement, de collecte des déchets ménagers, d'aires d'accueil ou terrains de passage des gens du voyage et d'habitat. Par une lettre, en date du 23 août 2021, le préfet de la Côte-d'Or lui a demandé d'abroger cet arrêté. Le silence du président de la communauté d'agglomération Beaune Côte et Sud a fait naître une décision implicite de rejet de cette demande. Par son déféré, le préfet de la Côte-d'Or demande au tribunal d'annuler cette décision implicite. Eu égard à la portée de son argumentation, il doit être regardé comme demandant au tribunal d'annuler cette décision implicite refusant d'abroger l'arrêté du 8 février 2021, en tant que celui-ci refuse le transfert du seul pouvoir de police administrative spéciale en matière d'habitat. 
 Sur les fins de non-recevoir opposées en défense par la communauté d'agglomération Beaune Côte et Sud :  
 2. En premier lieu, aux termes du premier alinéa de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. ".  
 3. Nonobstant la maladresse rédactionnelle des conclusions du déféré figurant dans le mémoire introductif du préfet de la Côte-d'Or, il ressort très clairement du paragraphe II-1 de ce mémoire et de la conclusion de ce paragraphe que ce préfet entendait, dès l'introduction de son déféré, demander au tribunal l'annulation, non de l'arrêté du 8 février 2021, mais de la décision implicite par laquelle le président de la communauté d'agglomération Beaune Côte et Sud a refusé de l'abroger, en tant que cet arrêté portait opposition au transfert du pouvoir de police administrative spéciale en matière d'habitat. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de ce que la décision attaquée ne serait pas identifiable ne peut qu'être écartée. 
 4. En deuxième lieu, le silence gardé par le président de la communauté d'agglomération Beaune Côte et Sud sur la demande de refus d'abroger du préfet a fait naître une décision implicite de rejet de cette demande le 25 octobre 2021. Il en résulte que, contrairement à ce que soutient cette communauté d'agglomération en défense, le déféré du préfet de la Côte-d'Or, introduit le 16 novembre 2021, n'était pas tardif. Dès lors, la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté du déféré doit également être écartée. 
 5. En troisième lieu, aux termes du premier alinéa de l'article R. 412-1 du code de justice administrative : " La requête doit, à peine d'irrecevabilité, être accompagnée, sauf impossibilité justifiée, de l'acte attaqué ou, dans le cas mentionné à l'article R. 421-2, de la pièce justifiant de la date de dépôt de la réclamation. ". 
 6. Il ressort des pièces du dossier que le préfet de la Côte-d'Or a produit, le 1er avril 2022, en cours d'instance, la lettre du 23 août 2021 par laquelle il a demandé au président de la communauté d'agglomération Beaune Côte et Sud d'abroger l'arrêté du 8 février 2021, et la preuve de la réception de cette lettre par le président de cette communauté d'agglomération. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de l'absence de production de la décision attaquée doit également être écartée. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 7. D'une part, en vertu du principe, désormais codifié à l'article L. 243-1 du code des relations entre le public et l'administration, un acte réglementaire ou un acte non réglementaire non créateur de droits peut, pour tout motif et sans condition de délai, être modifié ou abrogé sous réserve, le cas échéant, de l'édiction de mesures transitoires. Selon les principes désormais repris à l'article L. 243-2 du même code, d'une part, l'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. D'autre part, l'administration est tenue d'abroger expressément un acte non réglementaire non créateur de droits devenu illégal ou sans objet en raison de circonstances de droit ou de fait postérieures à son édiction, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. 
 8. D'autre part, les actes relatifs à l'institution des structures des organismes de coopération entre collectivités territoriales et à la répartition des compétences entre ces organismes et les collectivités qui en sont membres ne revêtent pas le caractère d'actes réglementaires. 
 9. L'arrêté du 8 février 2021, par lequel le président de la communauté d'agglomération Beaune Côte et Sud a renoncé au transfert du pouvoir de police administrative spéciale en matière d'assainissement, de collecte des déchets ménagers, d'aires d'accueil ou terrains de passage des gens du voyage et d'habitat est au nombre des actes relatifs à la répartition des compétences entre un établissement public de coopération intercommunale et les communes qui en sont membres. Par suite, cet arrêté ne revêt pas le caractère d'un acte réglementaire. 
 10. Alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier et qu'il n'est soutenu par aucune des deux parties que l'arrêté du 8 février 2021 serait devenu illégal en raison de circonstances de droit ou de fait postérieures à son édiction, il résulte de ce qui a été dit au point 7 du présent jugement que le président de la communauté d'agglomération Beaune Côte et Sud, qui en avait la possibilité, n'était pas tenu d'abroger l'arrêté litigieux, en tant qu'il porte opposition au transfert du pouvoir de police administrative spéciale en matière d'habitat, quand bien même cet arrêté serait illégal ab initio. 
 11. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de défense soulevés par la communauté d'agglomération Beaune Côte et Sud, le préfet de la Côte-d'Or n'est pas fondé, par le seul moyen qu'il invoque, à demander l'annulation de la décision implicite par laquelle le président de cette communauté d'agglomération a refusé d'abroger l'arrêté du 8 février 2021, en tant que celui-ci refuse le transfert du pouvoir de police administrative spéciale en matière d'habitat. 
 Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :  
 12. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la communauté d'agglomération Beaune Côte et Sud présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Le déféré du préfet de la Côte-d'Or est rejeté. 
 Article 2 : Les conclusions de la communauté d'agglomération Beaune Côte et Sud présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié au préfet de la Côte-d'Or et à la communauté d'agglomération Beaune Côte et Sud. 
 Copie en sera adressée pour information au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Délibéré après l'audience du 18 octobre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Nicolet, président, 
 M. Hugez, premier conseiller, 
 Mme Hascoët, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 novembre 2022. 
 Le rapporteur, 
 I. A 
 Le président, 
 Ph. Nicolet        
 La greffière, 
 L. Curot 
 La République mande et ordonne au préfet de la Côte-d'Or, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 Le greffier, 
 lc