TA06 · Magistrat M. BONHOMME — 31 janvier 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 28 mai 2021 et 7 mars 2023, M. B A demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures, :  
 1°) d'annuler la décision du 6 janvier 2021 par laquelle la régie Ligne d'Azur a rejeté sa demande de communication de documents relatifs à l'expérimentation entre la régie Ligne d'Azur et la société Uber, la décision par laquelle la régie Ligne d'Azur a implicitement rejeté sa demande complétée de communications de documents formée le 21 janvier 2021, et la décision par laquelle la régie Ligne d'Azur a implicitement rejeté sa demande de communication de documents après saisine et avis de la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) ; 
 2°) d'enjoindre à la régie Ligne d'Azur de communiquer et de publier en ligne les documents demandés ; 
 3°) de mettre à la charge de la régie Ligne d'Azur la somme de 1 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - les documents administratifs demandés sont communicables ; 
 - la CADA a émis un avis favorable à la communication desdits documents ; 
 - les données communiquées par la société Uber ont été anonymisées ; 
 - l'administration n'a, à aucun moment, mentionné dans ses réponses les voies et délais de recours administratifs.  
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 3 février et 6 avril 2023, la régie Ligne d'Azur, représentée par Me Karamitrou, conclut au rejet de la requête et à ce que M. A lui verse une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - la demande de M. A est irrecevable car tardive ; 
 - certains documents concernés par la demande de M. A n'ont pas fait l'objet d'une saisine préalable de la CADA ; 
 - les autres moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 La clôture immédiate de l'instruction a été prononcée par une ordonnance du                     4 octobre 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative ; 
 La présidente du tribunal a désigné M. Bonhomme, vice-président, pour statuer sur les litiges visés à l'article R. 222-13 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 10 janvier 2024 : 
 - le rapport de M. Bonhomme, président ; 
 - les conclusions de M. Beyls, rapporteur public ; 
 - et les observations de Me Sainte-Thérèse, substituant Me Karamitrou, représentant la régie Ligne d'Azur. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A a demandé à la régie Ligne d'Azur, par un courriel du 5 janvier 2021, complété par un courriel du 21 janvier 2021, la communication de documents relatifs à l'expérimentation entre la régie Ligne d'Azur et la société Uber. Suite à la réponse négative apportée par la régie Ligne d'Azur, par un courriel du 6 janvier 2021, M. A a saisi la CADA, qui a rendu son avis le 4 mars 2021. Par un courriel du 7 avril 2021, M. A demande à la régie Ligne d'Azur de prendre en compte l'avis favorable de la CADA sur la communication des documents précités. Par sa requête, M. A demande au tribunal, d'une part, d'annuler les décisions par lesquelles la régie Ligne d'Azur a rejeté ses demandes de communication de documents relatifs à l'expérimentation entre la régie Ligne d'Azur et la société Uber, et, d'autre part, d'enjoindre à la régie Ligne d'Azur de lui communiquer et de publier en ligne les documents sollicités. 
 Sur l'étendue du litige : 
 2. Aux termes de l'article L. 342-1 du code des relations entre le public et l'administration : " La Commission d'accès aux documents administratifs émet des avis lorsqu'elle est saisie par une personne à qui est opposé un refus de communication ou un refus de publication d'un document administratif en application du titre Ier (). / La saisine pour avis de la commission est un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux ". Il résulte de ces dispositions que le juge de l'excès de pouvoir ne peut être saisi de conclusions tendant à l'annulation d'une décision de refus de communication de documents administratifs que pour les seuls documents pour lesquels la Commission d'accès aux documents administratifs a émis un avis. 
 3. Il ressort des pièces du dossier que, par un courriel du 7 avril 2021, M. A a demandé à la régie Ligne d'Azur la prise en compte de l'avis favorable rendu par la CADA le 4 mars 2021 sur la communication des documents administratifs demandés. En l'absence de réponse par la régie Ligne d'Azur, une décision implicite de rejet est née. Dans ces conditions, les conclusions dirigées contre la décision explicite de rejet du 6 janvier et contre la décision implicite de rejet suite à la demande complémentaire du 21 janvier 2021 doivent nécessairement être regardées comme dirigées contre la seule décision résultant du silence de la régie Ligne d'Azur sur sa demande du 7 avril 2021.  
 4. En premier lieu, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée () ". L'article R. 421-5 de ce code dispose : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ". Aux termes de l'article R. 343-3 du code des relations entre le public et l'administration : " La commission notifie son avis à l'intéressé et à l'administration mise en cause, dans un délai d'un mois à compter de l'enregistrement de la demande au secrétariat. Cette administration informe la commission, dans le délai d'un mois qui suit la réception de cet avis, de la suite qu'elle entend donner à la demande ". Aux termes de l'article R. 343-4 du même code : " Le silence gardé pendant le délai prévu à l'article R. 343-5 par l'administration mise en cause vaut décision de refus ". Aux termes de l'article R. 343-5 de ce code : " Le délai au terme duquel intervient la décision implicite de refus mentionnée à l'article R. 343-4 est de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande de l'intéressé par la commission ". 
 5. Il résulte de ces dispositions qu'en matière de communication de documents administratifs, pour que les délais prévus aux articles R. 311-12, R. 311-13 et R. 311-15 du code des relations entre le public et l'administration soient opposables, la notification de la décision administrative de refus, ou l'accusé de réception de la demande l'ayant fait naître si elle est implicite, doit nécessairement mentionner l'existence d'un recours administratif préalable obligatoire devant la CADA, ainsi que les délais selon lesquels ce recours peut être exercé. En revanche, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose à l'autorité administrative mise en cause d'informer le demandeur du recours contentieux qu'il peut former auprès de la juridiction administrative et des délais y afférents, si la décision de refus est confirmée après la saisine de cette commission. L'absence de telles mentions a seulement pour effet de rendre inopposables les délais prévus, pour l'exercice du recours contentieux, par les articles R. 311-12, R. 311-13 et R. 311-15 du code des relations entre le public et l'administration, d'une part, et aux articles R. 343-3 à R. 343-5 de ce même code, d'autre part. 
 6. Toutefois le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci en a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance. 
 7. En l'espèce, M. A a saisi la CADA le 6 janvier 2021, laquelle a rendu un avis favorable le 4 mars 2021. S'il est constant que les voies et délais de recours n'ont pas été mentionnés dans les échanges entre le requérant et l'administration, la saisine du juge par le requérant doit avoir été faite dans un délai raisonnable à compter de la notification de la décision rendue par la CADA, à savoir le 17 mars 2021. Dès lors, l'introduction de la requête par                  M. A le 28 mai 2021 n'est pas tardive, et la fin de non-recevoir opposée par la régie Ligne d'Azur doit être écartée.  
 8. En deuxième lieu, la régie Ligne d'Azur soutient que la demande de M. A de communiquer les données de la société Uber est irrecevable, en ce qu'elle n'a pas fait l'objet d'une saisine préalable de la CADA. Elle précise que la demande de communication initiale de M. A du 5 janvier, à laquelle elle a répondu négativement et qui a conduit à la saisine de la CADA par le requérant, ne concernait pas les données de la société Uber, et que la CADA ne s'est ainsi pas prononcée dessus dans son avis du 4 mars 2021. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que, d'une part, la saisine de M. A auprès de la CADA concerne notamment le " compte rendu de l'expérimentation entreprise entre la société Uber et l'EPIC Régie lignes d'Azur ", et que, d'autre part, l'avis favorable de la CADA concerne " un service de transport nocturne en partenariat avec la société Uber ", les documents relatifs à cette expérimentation étant communicables. Dès lors, l'avis favorable de la CADA doit être regardé comme incluant les données de la société Uber, et la fin de non-recevoir opposée sur ce point doit être écartée.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 9. Aux termes de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions ". Aux termes de l'article L. 311-1 du même code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. ". Aux termes de l'article L. 311-2 du même code : " Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. Le droit à communication ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration ". Aux termes de l'article L. 311-6 du même code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée () 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. ". Aux termes de l'article L. 311-7 du même code : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ". 
 10. La régie Ligne d'Azur soutient d'une part que la demande de communication de documents de M. A concerne une décision qui n'a pas été prise, et sont donc des documents préparatoires au sens de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration cité au point précédent, lesquels ne sont pas communicables. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'avis favorable rendu par la CADA le                        4 mars 2021, que les documents préparatoires n'ont pas à être communiqués aussi longtemps que la décision administrative qu'il prépare n'est pas intervenue ou que l'administration n'y a pas manifestement renoncé. S'il est constant que l'expérimentation menée par la régie Ligne d'Azur n'a conduit à aucune décision de sa part, l'ensemble des documents préparatoires demandés, comme " le compte rendu de l'expérimentation entreprise entre la société Uber et l'EPIC Régie lignes d'Azur ", " les points d'étapes liés à cette expérimentation " et " les documents relatifs à cette expérimentation " sont dès lors communicables. La régie Ligne d'Azur soutient d'autre part que la demande de communication de M. A est trop générale et porte atteinte à la confidentialité et au respect de la vie privée des usagers. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la société Uber a anonymisé les données communiquées à la régie Ligne d'Azur dans le cadre de l'expérimentation. De plus, si la régie Ligne d'Azur indique que la communication de documents porte atteinte à la confidentialité et à la vie privée des usagers, elle n'apporte au dossier aucune précision sur les documents concernés par de telles atteintes ou sur la nature de ces dernières. Il ne résulte pas de l'instruction que les documents dont la communication est sollicitée n'existent pas. Par suite, M. A est fondé à demander l'annulation de la décision implicite par laquelle la régie Ligne d'Azur a refusé de lui communiquer les documents demandés.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 11. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ".  
 12. La présente décision implique que la régie Ligne d'Azur communique à                    M. A le compte-rendu de l'expérimentation entreprise avec la société Uber, d'éventuels points d'étape ainsi que les documents relatifs à cette expérimentation qui sont en sa possession. Il y a lieu, par suite, d'enjoindre à la régie Ligne d'Azur de procéder à cette communication dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision. En revanche, le présent jugement n'implique pas d'enjoindre à la régie Ligne d'Azur de publier en ligne les documents demandés. Les conclusions présentées en ce sens doivent donc être rejetées.  
 Sur les frais du litige : 
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par la régie Ligne d'Azur soit mise à la charge de M. A, qui n'est pas la partie perdante. Par ailleurs, si M. A fait état de frais exposés, alors qu'il n'a pas eu recours à un avocat, il n'établit pas que les dépenses invoquées sont en lien direct avec la présente procédure. Dès lors, les conclusions qu'il présente au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision implicite par laquelle la régie Ligne d'Azur a refusé de communiquer à M. A les documents relatifs à l'expérimentation entre la régie Ligne d'Azur et la société Uber est annulée. 
 Article 2 : Il est enjoint à la régie Ligne d'Azur de communiquer ces documents à M. A dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 4 : Les conclusions présentées par la régie Ligne d'Azur au titre de l'article         L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la régie Ligne d'Azur.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 janvier 2024. 
 Le magistrat désigné, 
 Signé 
 T. BONHOMME 
 La greffière, 
 Signé 
 M.L. DAVERIO 
 La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour le greffier en chef, 
 Ou par délégation le greffier,