TA59 · 5ème Chambre — 9 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 20 avril 2021, la commune de Bondues, représentée par la SCP Rocheteau et Uzan-Sarano, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté interministériel du 15 septembre 2020 en tant qu'il refuse de reconnaître l'état de catastrophe naturelle sur son territoire, au titre des dommages causés par les mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols intervenus au cours de la période allant du 1er janvier au 31 octobre 2019, ensemble le courrier du préfet du Nord du 27 octobre 2020 notifiant cet arrêté ministériel et la décision implicite du ministre de l'intérieur rejetant son recours gracieux formé le 23 décembre 2020 ;  
 2°) d'enjoindre aux ministres compétents de reconnaître l'état de catastrophe naturelle pour l'année 2019 dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ou, à défaut de réexaminer sa demande dans les mêmes conditions de délai et d'astreinte ; 
 3°) à titre subsidiaire, d'ordonner avant dire droit une mesure d'expertise sur le fondement des dispositions de l'article R.621-1 du code de justice administrative ; 
 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 En ce qui concerne l'arrêté du 15 septembre 2020 : 
 - il a été pris au terme d'une procédure irrégulière dès lors que la commission interministérielle compétente n'a pas procédé à un examen effectif de sa situation et était irrégulièrement composée en raison de la présence de membres de la caisse centrale de réassurance ;  
 - il est entaché d'un vice de procédure en tant que le dossier de sa demande transmis par le préfet aux ministres ne contenait pas le rapport préfectoral sur la nature et l'intensité de l'évènement et le rapport météorologique, en méconnaissance des dispositions de la circulaire du 19 mai 1998 ;  
 - l'arrêté est entaché d'incompétence négative dès lors que les ministres se sont crus, à tort, en situation de compétence liée ; 
 - l'arrêté attaqué est entaché d'une erreur de droit en ce qu'il fait application de critères privés de base légale ; 
 - il est entaché d'une erreur de droit en tant que les critères météorologiques utilisés sont inadéquats, le sous-critère relatif à la " durée de retour en années " n'étant pas de nature à permettre d'appréhender les phénomènes de retrait et gonflement des argiles et le maillage territorial employé trop large ; 
 - il est entaché d'erreur d'appréciation dès lors que la nature du sol de la commune n'a pas été suffisamment prise en compte, que les critères météorologiques n'ont fait l'objet d'aucune adaptation à sa situation particulière, que la situation de pluviométrie constatée à la station de Lille Lesquin équivaut à celle de l'année 1976 et alors que par un arrêté préfectoral du 31 décembre 2019, le département du Nord a fait l'objet de mesures de restriction d'eau. 
 En ce qui concerne les autres décisions attaquées : 
 - elles sont entachées des mêmes vices et erreurs d'appréciations que l'arrêté du           15 septembre 2020 ; 
 - elles doivent être annulées par voie de conséquence de l'annulation de l'arrêté du       15 septembre 2020.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 27 décembre 2021, le ministre de l'intérieur, représenté par la SELAS Arco-Légal, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Bondues au titre des dispositions de l'article       L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que les moyens soulevés par la commune de Bondues ne sont pas fondés. 
 En application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions tendant à l'annulation du courrier de notification du préfet du Nord du 27 octobre 2020, ce courrier n'ayant pas le caractère de décision faisant grief.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des assurances ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Liénard, 
 - et les conclusions de M. Babski, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. A la suite de la sécheresse ayant frappé son territoire au cours de la période allant du 1er janvier au 31 octobre 2019, la commune de Bondues a, sur le fondement des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances, déposé une demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle pour les dommages causés par les mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse précitée et à la réhydratation des sols. Par un arrêté interministériel du 15 septembre 2020, le ministre de l'économie et des finances, le ministre de l'intérieur et le ministre de l'action et des comptes publics ont fixé la liste des communes pour lesquelles a été constaté l'état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols pour l'année 2019, au nombre desquelles ne figure pas la commune de Bondues. Cet arrêté a été publié au Journal officiel de la République française le 25 octobre 2020 et notifié à la commune par une lettre du préfet du Nord du 27 octobre 2020. La commune de Bondues a formé le 23 décembre 2020 un recours gracieux auprès du ministre de l'intérieur, qui l'a implicitement rejeté. Par la requête susvisée, la commune de Bondues demande au tribunal d'annuler l'arrêté interministériel du                    15 septembre 2020 en tant qu'il a refusé de reconnaître l'état de catastrophe naturelle en ce qui la concerne, ainsi que le courrier de notification du préfet du Nord en date du 27 octobre 2020 et la décision implicite du ministre de l'intérieur rejetant son recours gracieux. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article L. 125-1 du code de assurances, dans sa version applicable au litige : " Les contrats d'assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l'Etat et garantissant les dommages d'incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l'assuré contre les effets des catastrophes naturelles / (). / Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. () L'arrêté doit être publié au Journal officiel dans un délai de trois mois à compter du dépôt des demandes à la préfecture. De manière exceptionnelle, si la durée des enquêtes diligentées par le représentant de l'Etat dans le département est supérieure à deux mois, l'arrêté est publié au plus tard deux mois après la réception du dossier par le ministre chargé de la sécurité civile. " 
 En ce qui concerne le courrier du préfet du Nord du 27 octobre 2020 :  
 3. Le courrier du 27 octobre 2020 par lequel le préfet du Nord a, en application des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances rappelées au point précédent, notifié la décision contenue dans l'arrêté du 15 septembre 2020 refusant de reconnaître l'état de catastrophe naturelle dans la commune de Bondues et informé son maire des motifs les justifiant ne constitue pas une décision faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Par suite, les conclusions tendant à son annulation sont irrecevables et doivent être rejetées.  
 En ce qui concerne l'arrêté du 15 septembre 2020 :  
 4. En premier lieu, aux termes de la circulaire interministérielle du 27 mars 1984 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles, la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles " est composée : d'un représentant du Ministère de l'Intérieur et de la Décentralisation, appartenant à la Direction de la Sécurité Civile ; d'un représentant du Ministère de l'Economie, des Finances et du Budget, appartenant à la Direction des Assurances ; d'un représentant du Secrétariat d'Etat auprès du Ministre de l'Economie, des Finances et du Budget, chargé du Budget, appartenant à la Direction du Budget. Le secrétariat de la commission interministérielle est assuré par la caisse centrale de réassurance () ". 
 5. D'une part, il ressort des pièces du dossier que, le 8 septembre 2020, la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles s'est réunie et a émis un avis sur la situation de la commune de Bondues. Si deux agents de la caisse centrale de réassurance ont siégé lors de cette même séance en vue d'en assurer le secrétariat, il ne ressort pas des pièces du dossier que leur présence a été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision prise et qu'elle a privé la commune requérante de la garantie tenant à l'obligation qui incombe à cette instance de procéder à un examen circonstancié et impartial de chaque demande. Par conséquent, la commission n'a pas siégé dans une formation irrégulière. 
 6. D'autre part, il ne peut être déduit de la seule durée de la séance du                       8 septembre 2020 et de la circonstance que la commission y a examiné de nombreuses demandes que l'avis a été irrégulièrement émis et alors qu'il ne ressort par ailleurs pas des pièces du dossier que la commission n'a pas examiné le dossier de la commune requérante de manière suffisamment approfondie et particulière. 
 7. Enfin, les dispositions de la circulaire du 19 mai 1998 relative à la constitution des dossiers concernant les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, destinées aux seuls services des préfectures et relatives aux pièces devant être produites par ces services à l'appui des demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, constituent des mesures d'organisation du service. Par suite, la commune de Bondues ne peut utilement en invoquer la méconnaissance. En tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que la commission n'a pas bénéficié de tous les éléments utiles lui permettant de rendre son avis. 
 8. Il résulte de tout ce qui précède que le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure doit être écarté dans toutes ses branches. 
 9. En deuxième lieu, les ministres ont la faculté, même en l'absence de disposition le prévoyant expressément, de s'entourer avant de prendre les décisions relevant de leur compétence, des avis qu'ils estiment utile de recueillir. 
 10. En l'espèce, la commission interministérielle prévue par la circulaire interministérielle du 27 mars 1984 précitée n'a pour mission que d'éclairer les ministres sur l'application à chaque commune des méthodologies et paramètres scientifiques permettant de caractériser les phénomènes naturels en cause, notamment ceux issus des travaux de Météo France. Ainsi, les avis qu'elle émet ne lient pas les autorités dont relève la décision. En s'appuyant sur les résultats issus de la méthodologie élaborée par Météo France ainsi que sur l'avis de cette commission pour apprécier l'existence, dans la commune requérante, d'un état de catastrophe naturelle, les ministres n'ont pas, en l'espèce, méconnu l'étendue de leur compétence. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 11. En troisième lieu, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 125-1 du code des assurances que le législateur a entendu confier aux ministres concernés la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance, sur le territoire, de l'état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet égard, d'apprécier l'intensité et l'anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. A cet effet, ils peuvent légalement, même en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s'appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l'état des connaissances, pour caractériser l'intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu'ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d'un examen particulier des circonstances propres à chaque commune. Il incombe enfin aux ministres concernés de tenir compte de l'ensemble des éléments d'information ou d'analyse dont ils disposent, le cas échéant à l'initiative des communes concernées. 
 12. D'une part, il ressort des pièces du dossier, notamment de la circulaire du            10 mai 2019 relative à la révision des critères de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, mise en ligne sur le site Légifrance à compter du 13 mai 2019, et du courrier de notification daté du 27 octobre 2020 adressé à la commune de Bondues que pour instruire sa demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle à raison des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, les ministres se sont fondés sur deux critères cumulatifs, un critère géologique et un critère météorologique examinés au regard des études réalisées par Météo France pour les données météorologiques, et par le BRGM pour les données géologiques. Aux termes de cette méthode, le critère géotechnique est rempli lorsqu'au moins 3% du territoire communal est composé de sols sensibles aux mouvements de terrain. S'agissant du critère météorologique, Météo France, en utilisant l'ensemble des données pluviométriques présentes dans sa base de données climatologiques, modélise le bilan hydrique de l'ensemble du territoire français à l'aide d'une grille composée d'un maillage de plus de 9 000 mailles, chacune ayant huit kilomètres de côté. Pour chaque maille est évalué le seuil à partir duquel le phénomène de sécheresse est considéré comme intense et anormal. La méthode employée à cet effet se fonde sur des modèles simulant les échanges d'eau et d'énergie entre le sol et l'atmosphère (modèle ISBA), prenant en compte le ruissellement et le drainage        (modèle MODCOU) et les variables atmosphériques près de la surface (modèle SAFRAN). La teneur en eau des sols est représentée par le paramètre SWI qui est un indice d'humidité du sol, intégrant l'humidité de la zone racinaire et de la zone profonde, un indice proche de 1 révélant un sol saturé d'eau et une valeur d'indice proche de 0 caractérisant un sol très sec. Pour chaque saison de l'année, sont examinés cet indicateur d'humidité des sols, ainsi que la durée de retour de celui-ci par comparaison aux indicateurs d'humidité des sols des cinquante dernières années. Si cette durée atteint 25 ans, dans une maille et pour un mois, la sécheresse est regardée comme présentant une intensité anormale sur l'ensemble du trimestre saisonnier, chaque année donnant lieu au découpage saisonnier suivant : période de sécheresse hivernale du 1er janvier au 31 mars, sécheresse printanière du 1er avril au 30 juin, sécheresse estivale du 1er juillet au 30 septembre et sécheresse automnale du 1er octobre au 31 décembre. 
 13. D'autre part, si la commune de Bondues fait valoir que ces critères sont inappropriés en raison de l'utilisation de mailles géographiques d'une superficie trop importante, d'une insuffisante prise en compte de la nature du sol, de l'absence d'adaptation des critères météorologiques à la nature du sol, de l'absence de fiabilité des données et calculs de Météo France, les seuls éléments qu'elle fournit à l'appui de ses allégations ne permettent pas d'établir les insuffisances qu'elle invoque du système de modélisation développé par Météo France. Il ne ressort ainsi pas des pièces du dossier que la méthode décrite au point précédent ne permet pas la prise en compte de la situation particulière de chaque commune ni aux ministres d'apprécier de manière suffisamment objective, précise et conforme aux buts poursuivis par l'article L. 125-1 du code des assurances, l'intensité anormale des phénomènes de sécheresse et de réhydratation des sols en cause. Par ailleurs, si les critères employés ont fait l'objet d'évaluation et d'adaptation au cours de ces dernières années pour tenir compte de l'évolution des connaissances scientifiques disponibles et que la modélisation opérée présente nécessairement un caractère technique, ils ne sont pas pour autant inintelligibles, contrairement à ce qui est soutenu. 
 14. Par suite, les moyens tirés de l'absence de base légale de l'arrêté contesté et des critères employés ainsi que celui de l'erreur de droit tenant au caractère inadéquat de ces mêmes critères doivent être écartés. 
 15. En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que le territoire de la commune de Bondues est intégralement composé de sols sensibles aux aléas de retrait et gonflement. Il apparaît en outre qu'en ce qui concerne les mailles n° 63, 78 et 79 auxquelles la commune est rattachée, l'indicateur de teneur en eau des sols a été estimé, au titre de l'année 2019, respectivement à 1,061, 1,115 et 1,151 pour l'épisode hivernal avec une durée de retour à la normale de l'indice d'humidité du sol superficiel moyen estimée respectivement à deux ans, deux ans et un an pour chacune des mailles. Pour l'épisode printanier, ce même indicateur a été estimé à 0,343, 0,309 et 0,344 avec une durée de retour de trois, quatre et quatre ans. S'agissant de la période estivale, la teneur en humidité a été estimée respectivement à 0,093, 0,085 et 0,122 pour une durée de retour estimée à seize ans dans les trois cas, et pour la période automnale la teneur en humidité a été estimée à 0,449, 0,47 et 0,521 pour une durée de retour estimée à un an pour chacune des mailles. De tels taux d'humidité des sols et de telles durées de retour ne permettent pas de caractériser l'existence d'un épisode de sécheresse intense et anormal. Par ailleurs, l'édiction par le préfet du Nord dans le courant de l'année 2019 de divers arrêtés réglementant les usages de l'eau en vue de la préservation de cette ressource dans le département du Nord, dès lors que les critères mis en œuvre à cet effet diffèrent de ceux appliqués pour déterminer l'existence d'un état de catastrophe naturelle, ne permet pas d'établir, à elle seule, le caractère exceptionnel ou anormal de l'intensité du phénomène de sécheresse invoqué par la commune. Par suite, les ministres compétents n'ont pas fait une appréciation erronée en ce qui concerne l'absence d'intensité anormale des phénomènes de sécheresse ayant frappé la commune de Bondues au cours de la période allant du 1er janvier 2019 au 31 octobre 2019. Dans ces circonstances, le moyen tiré de l'existence d'une erreur d'appréciation doit être écarté. 
 En ce qui concerne la décision implicite rejetant le recours gracieux :  
 16. Compte tenu de ce qui précède, la commune requérante n'est pas fondée à demander l'annulation par voie de conséquence de la décision rejetant son recours gracieux ni à soutenir que les mêmes vices et erreurs d'appréciation que ceux entachant d'illégalité l'arrêté du 15 septembre 2020 entacheraient d'illégalité cette même décision.  
 17. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise, que les conclusions de la commune de Bondues tendant à l'annulation de l'arrêté interministériel du 15 septembre 2020 en tant qu'il refuse de reconnaître l'état de catastrophe naturelle sur son territoire, au titre des dommages causés par les mouvements de terrain différentiels consécutifs aux phénomènes de sécheresse et de réhydratation des sols intervenus au cours de la période allant du 1er janvier 2019 au 31 octobre 2019, ainsi qu'à celle de la décision implicite du ministre de l'intérieur rejetant son recours gracieux doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 18. Le présent jugement, qui rejette les conclusions d'annulation de la requête de la commune de Bondues, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions susvisées ne peuvent qu'être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante, la somme demandée par la requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Bondues la somme demandée par le ministre de l'intérieur au même titre. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la commune de Bondues est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions du ministre de l'intérieur présentées sur le fondement de l'article       L. 761-1 du code de justice administratives sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Bondues et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. 
 Copie en sera adressée au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. 
 Délibéré après l'audience du 4 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Chevaldonnet, président, 
 - Mme Grard, première conseillère, 
 - M. Liénard, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 juin 2023. 
 Le rapporteur, 
 Signé  
 Q. LIENARD 
 Le président, 
 Signé  
 B. CHEVALDONNET 
 La greffière, 
 Signé  
 M. A 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chacun en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière