TA76 · 2 ème Chambre — 21 septembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 30 juillet 2021, la SAS Hivory, représentée par Me Cloëz, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 1er juin 2021 par lequel le maire de la commune d'Oissel s'est opposé à la déclaration préalable n° DP 76484 21 O0051 tendant à l'installation d'une antenne-relais de téléphonie mobile ;  
 2°) d'enjoindre au maire de la commune d'Oissel, à titre principal, de lui délivrer une décision de non-opposition à déclaration préalable ; à titre subsidiaire, de se prononcer à nouveau sur la déclaration préalable, dans les deux cas, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;  
 3°) de mettre à la charge de la commune d'Oissel une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - à titre principal, l'arrêté attaqué est illégal en ce qu'il procède au retrait d'une décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable née préalablement et méconnait ainsi les dispositions de l'article 222 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ;  
 - à titre subsidiaire, il est insuffisamment motivé ;  
 - il est entaché d'une erreur de droit tirée de la méconnaissance de l'article 5-1 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal de la métropole Rouen Normandie ;  
 - il est entaché d'une erreur de droit tirée de la méconnaissance de l'article 4.1.2 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal de la métropole Rouen Normandie ;  
 - il est entaché d'une erreur de droit et d'appréciation tirée dès lors que le maire ne pouvait s'opposer à la déclaration préalable en retenant que le projet porte atteinte à l'intérêt et à la préservation du site et du caractère paysager ;  
 - il est entaché d'une erreur de droit et de qualification juridique des faits dès lors que le maire ne pouvait s'opposer à la déclaration préalable sur le fondement du principe de précaution. 
 La requête a été communiquée à la commune d'Oissel le 16 août 2021, qui n'a pas produit d'observations en défense, malgré une mise en demeure adressée en ce sens par le tribunal le 3 novembre 2022. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - la charte de l'environnement,  
 - le code de l'environnement, 
 - le code de l'urbanisme,  
 - le code des relations entre le public et l'administration, 
 - la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018,  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Esnol, 
 - les conclusions de Mme Barray, rapporteure publique.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le 10 mai 2021, la SAS Hivory a déposé un dossier de déclaration préalable de travaux n° DP 76484 21 O0051 en vue de l'installation d'une antenne relais de radio téléphonie sur la parcelle cadastrée section AY n°87 sur le territoire de la commune d'Oissel. Par un arrêté du 1er juin 2021, dont la SAS Hivory demande l'annulation, le maire de la commune d'Oissel s'est opposé à cette déclaration préalable.  
 Sur l'acquiescement aux faits :  
 2. Aux termes de l'article R. 612-6 du code de justice administrative : " Si, malgré une mise en demeure, la partie défenderesse n'a produit aucun mémoire, elle est réputée avoir acquiescé aux faits exposés dans les mémoires du requérant. "  
 3. Lorsque le défendeur n'a produit aucun mémoire, le juge administratif qui n'est pas tenu de procéder à une telle mise en demeure avant de statuer, doit, s'il décide d'y procéder, en tirer toutes les conséquences de droit et il lui appartient seulement, lorsque les dispositions précitées sont applicables, de vérifier que l'inexactitude des faits exposés dans les mémoires du requérant ne ressort d'aucune pièce du dossier. L'acquiescement aux faits ne porte que sur les faits et non sur leur qualification juridique. 
 4. La requête de la SAS Hivory a été communiquée le 16 août 2021 à la commune d'Oissel. Celle-ci a été mise en demeure le 3 novembre 2022 de produire ses observations. Cette mise en demeure, dont la commune a accusé réception le 7 novembre 2022, est toutefois restée sans effet. Dans ces conditions, la commune d'Oissel doit, conformément aux dispositions précitées de l'article R. 612-6 du code de justice administrative, être réputée avoir admis l'exactitude matérielle des faits allégués par la SAS Hivory. Cette circonstance ne saurait dispenser le juge, d'une part, de vérifier que les faits allégués par le demandeur ne sont pas contredits par les autres pièces versées au dossier et, d'autre part, de se prononcer sur les moyens de droit que soulève l'affaire. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 5. En premier lieu, d'une part, l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; () " Aux termes de l'article R. 424-1 de ce code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; () " Aux termes de l'article R. 423-19 du même code : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. " Enfin, aux termes de l'article R. 423-22 du même code : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41. " 
 6. D'autre part, aux termes de l'article 222 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite loi ELAN : " A titre expérimental, par dérogation à l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme et jusqu'au 31 décembre 2022, les décisions d'urbanisme autorisant ou ne s'opposant pas à l'implantation d'antennes de radiotéléphonie mobile avec leurs systèmes d'accroche et leurs locaux et installations techniques ne peuvent pas être retirées. / Cette disposition est applicable aux décisions d'urbanisme prises à compter du trentième jour suivant la publication de la présente loi. () ". 
 7. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des mentions de l'arrêté attaqué que la SAS Hivory a déposé une déclaration préalable de travaux le 10 mai 2021. Il n'est pas contesté que le dossier de déclaration remis en mairie le 10 mai 2021 était complet. Le délai prévu à l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme a ainsi commencé à courir à compter de cette date. A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'un mois, la SAS Hivory était titulaire d'une décision de non-opposition tacite à la déclaration préalable le 10 juin 2021. 
 8. Si le maire de la commune d'Oissel s'est opposé à la déclaration préalable de travaux par l'arrêté attaqué daté du 1er juin 2021, cet arrêté n'a cependant été notifié à la société requérante que le 23 juin 2021. Le délai de remise du courrier par la poste est sans incidence sur la date d'opposabilité de la décision du 1er juin 2021 à la date de sa notification le 23 juin 2021. Dès lors, l'arrêté attaqué doit être regardé comme portant retrait de la décision tacite intervenue le 10 juin 2021. Dans ces conditions, le maire de la commune a méconnu les dispositions précitées de l'article 222 de la loi ELAN en retirant la décision tacite du 10 juin 2021 de non-opposition à la déclaration préalable en vue de l'implantation d'une antenne relais de téléphonie mobile. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit doit être accueilli.  
 9. En deuxième lieu, aux termes de l'article 4.1.1 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal de la métropole Rouen Normandie : " 4.1.1. Principes généraux / Les constructions, installations ou aménagements, tant du point de vue de leur situation, de leur volume que de leur aspect, ne doivent porter atteinte ni au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, ni aux perspectives monumentales, et doivent s'insérer harmonieusement au bâti et au paysage environnants en tenant compte de leur caractère dominant. " Ces dispositions ont le même objet que celles également invoquées par la société requérante, de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme et posent des exigences qui ne sont pas moindres. Dès lors, c'est par rapport aux dispositions du règlement du plan local d'urbanisme que doit être appréciée la légalité de la décision attaquée.  
 10.  Si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou encore à la conservation des perspectives monumentales, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer l'autorisation d'urbanisme sollicitée ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte de nature à fonder le refus d'autorisation ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de cette autorisation, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu'il soit procédé, dans le second temps du raisonnement, à une balance d'intérêts divers en présence, autres que ceux mentionnés par cet article et, le cas échéant, par le plan local d'urbanisme de la commune. Pour apprécier aussi bien la qualité du site que l'impact de la construction projetée sur ce site, il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge, de prendre en compte l'ensemble des éléments pertinents et notamment, le cas échéant, la covisibilité du projet avec des bâtiments remarquables, quelle que soit la protection dont ils bénéficient par ailleurs au titre d'autres législations. 
 11. Pour prendre la décision attaquée, le maire de la commune d'Oissel s'est fondé sur l'atteinte portée par le projet au caractère du paysage naturel peu urbanisé. Il ressort cependant des pièces du dossier que le site d'implantation projeté ne présente aucun caractère particulier, la circonstance que le lieu soit un espace majoritairement vierge de construction, à vocation principalement agricole n'étant pas, à elle seule, de nature à donner à ce site un caractère particulier. Eu égard à la nature du projet, consistant en l'implantation d'un pylône de type treillis et à la préexistence d'un poteau électrique le long de la voie publique, le projet ne porte pas atteinte à l'intérêt du paysage environnant. Le moyen tiré de l'erreur d'appréciation dans l'application des dispositions de l'article 4.1.1 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal de la métropole de Rouen Normandie doit être accueilli.  
 12. En troisième lieu, aux termes de l'article 5 de la Charte de l'environnement : " Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ".  
 13. S'il appartient à l'autorité administrative compétente pour se prononcer sur l'octroi d'une autorisation en application de la législation sur l'urbanisme, de prendre en compte le principe de précaution énoncé à l'article 5 de la Charte de l'environnement et rappelé par l'article L. 110-1 du code de l'environnement, ces dispositions ne lui permettent pas, indépendamment des procédures d'évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d'être mises en œuvre par les autres autorités publiques dans leur domaine de compétence, de refuser légalement la délivrance d'une autorisation d'urbanisme en l'absence d'éléments circonstanciés sur l'existence, en l'état des connaissances scientifiques, de risques, même incertains, de nature à justifier un tel refus d'autorisation. 
 14. Pour prendre la décision d'opposition à déclaration préalable, le maire de la commune d'Oissel a retenu l'existence d'un risque relatif aux émissions d'ondes électromagnétiques pour la santé humaine et pour la préservation de la biodiversité. Toutefois, il ne ressort des pièces versées au dossier aucun élément circonstancié de nature à établir l'existence, en l'état des connaissances scientifiques, de nuisances ou d'un risque pouvant résulter, pour le public, de son exposition aux champs électromagnétiques émis par les antennes relais de téléphonie mobile et justifiant que, indépendamment des procédures d'évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d'être mises en œuvre par les autorités compétentes, le maire de la commune d'Oissel s'oppose à la déclaration préalable faite par la SAS Hivory, en application de la législation de l'urbanisme, en vue de l'installation de l'antenne en cause. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de précaution ne peut qu'être accueilli.  
 15. En quatrième lieu, aux termes de l'article 5.1 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal de la métropole Rouen Normandie : " () L'implantation des constructions doit respecter les arbres existants sur le terrain. Ceux qui ne peuvent être maintenus doivent être remplacés par un nombre au moins égal d'arbres ". Selon la définition du lexique du règlement de ce même plan, une construction est : " un édifice ou ouvrage fixe et pérenne, comportant ou non des fondations et générant un espace utilisable en sous-sol ou en surface ".  
 16. Il ressort des pièces du dossier que le projet prévoit l'édification d'un pylône en treillis ainsi que d'une dalle en béton sur laquelle des espaces sont réservées à l'installation de trois armoires techniques d'une faible superficie. Contrairement à ce qu'a retenu le maire de la commune d'Oissel, ces installations, qui ne sont pas situées à l'intérieur d'un local fermé, ne peuvent être regardées comme une construction au sens des dispositions de l'article 5.1 du règlement du plan local d'urbanisme dès lors qu'elles ne génèrent aucun espace utilisable en sous-sol ou en surface mais constituent uniquement des éléments techniques. Par suite, le maire de la commune d'Oissel a commis une erreur de droit en opposant les dispositions précitées de l'article 5.1 du règlement du plan local d'urbanisme au projet de la SAS Hivory. Le moyen tiré de l'erreur de droit doit être accueilli.  
 17. Il résulte de tout ce qui précède, que la SAS Hivory est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 1er juin 2021 par lequel le maire de la commune d'Oissel s'est opposé à la déclaration préalable n°DP 76484 21 O0051. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme , aucun autre moyen de la requête n'est susceptible de fonder l'annulation de la décision attaquée.  
 Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :  
 18. Le présent jugement, qui prononce l'annulation de l'arrêté du 1er juin 2021 par lequel le maire de la commune d'Oissel a retiré la décision de non-opposition tacite à la déclaration préalable n°DP 76484 21 O0051, implique nécessairement que le maire de la commune d'Oissel délivre à la SAS Hivory un certificat de non-opposition tacite à la déclaration préalable. Il y a lieu, par suite, d'enjoindre au maire de la commune d'Oissel de délivrer ce certificat dans un délai de quinze jours à compter de la notification du présent jugement. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.  
 Sur les frais liés au litige :  
 19. Il y a lieu dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune d'Oissel une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la SAS Hivory et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 1er juin 2021 par lequel le maire de la commune d'Oissel s'est opposé à la déclaration préalable n°DP 76484 21 O0051 est annulé.  
 Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune d'Oissel de délivrer à la SAS Hivory un certificat de non-opposition tacite à la déclaration préalable, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : La commune d'Oissel versera une somme de 1 500 euros à la SAS Hivory en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Hivory et à la commune d'Oissel. 
 Délibéré après l'audience du 7 septembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Bailly, présidente, 
 M. Le Duff, premier conseiller et Mme Esnol, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 septembre 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé  
 B. Esnol  
 La présidente, 
 Signé  
 P. Bailly La greffière, 
 Signé  
 A. Hussein 
 La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
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