TA21 · 3ème chambre — 8 août 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés les 19 novembre 2021, 29 juillet et 3 novembre 2022, l'association APIRJSO - la Couronnerie, représentée par Me Cocquebert, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler les décisions du 16 septembre 2021 par lesquelles le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) Bourgogne-Franche-Comté et le président du conseil départemental de la Nièvre ont conjointement, d'une part, prononcé la cessation totale et définitive de l'activité de l'EHPAD Les Ocrières au terme d'une période d'administration provisoire de quatre mois et, d'autre part, désigné les administrateurs provisoires de cet établissement ;  
 2°) de mettre à la charge de l'ARS Bourgogne-Franche-Comté et du département de la Nièvre la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'inspection a été conduite par des agents qui n'avaient pas compétence pour ce faire ; 
 - l'arrêté de nomination des deux inspectrices de l'ARS ne satisfait pas à l'exigence de l'article R. 1435-10 du code de la santé publique ; 
 - les manquements reprochés manquent en fait ; 
 - certains des griefs fondant la décision portant cessation d'activité n'ont pas fait l'objet d'une injonction préalable ou ne mettent pas en péril la sécurité des résidents au sens de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles ; 
 - la décision portant cessation d'activité est entachée d'une erreur d'appréciation dès lors que les injonctions ont été exécutées ; 
 - la décision portant désignation d'administrateurs provisoires sera annulée par voie de conséquence de l'annulation de celle portant cessation d'activité. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 9 mars 2022 et 6 janvier 2023, l'agence régionale de santé Bourgogne-Franche-Comté, représentée par Me Francia, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'association APIRJSO - la Couronnerie au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - le moyen tiré de l'exception d'illégalité des arrêtés de désignation des agents chargés du contrôle est irrecevable et inopérant ; 
 - que le surplus des moyens invoqués n'est pas fondé. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 28 juillet 2022, le département de la Nièvre, représenté par Me Hamri et Me Anglars, conclut au rejet de la requête, à ce que la somme de 5 000 euros soit mise, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, à la charge de l'association APIRJSO - la Couronnerie et à ce que cette dernière supporte la charge des dépens de l'instance. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés par cette dernière ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'action sociale et des familles ; 
 - le code de la santé publique ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Hunault, 
 - les conclusions de M. Puglierini, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Cocquebert représentant l'association APIRJSO la Couronnerie et celles de Me Francia, représentant l'ARS Bourgogne Franche-Comté. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. L'autorisation qui avait été délivrée le 17 octobre 2011 à l'association Résidence Caffet pour le fonctionnement de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) Les Ocrières, a été renouvelée par un arrêté conjoint du 30 novembre 2016 du directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) Bourgogne-Franche-Comté et du président du conseil départemental de la Nièvre, pour une durée de quinze ans, avec une capacité de soixante-neuf places d'hébergement complet dont quatre places d'hébergement temporaire pour les personnes souffrant de la maladie d'Alzheimer ou de maladies apparentées. A la suite d'une fusion-absorption de cette association par l'association APIRJSO-la Couronnerie à compter du 31 octobre 2019, ces autorités ont, par un arrêté conjoint du 30 juillet 2020, transféré l'autorisation en cause à cette dernière. Au cours des mois de décembre 2020 et janvier 2021, l'ARS et le département de la Nièvre ont notamment été destinataires de courriers anonymes, présentés comme émanant du " personnel de l'EHPAD ", faisant état de dysfonctionnements et de " maltraitance institutionnelle ". Une visite d'inspection inopinée a donc été conduite les 22 et 23 février 2021 sur le fondement de l'article L. 313-13 du code de l'action sociale et des familles. A l'issue de celle-ci, ces mêmes autorités ont, par un courrier du 30 avril 2021, notifié à l'association, en application de l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles, sept injonctions issues du rapport de la mission d'inspection, à satisfaire dans un délai d'un mois. Estimant qu'il n'avait pas été remédié aux manquements constatés et que la santé, la sécurité ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies et accompagnées restaient susceptibles d'être menacés ou compromis, ces autorités ont, par une décision du 16 septembre 2021, prise sur le fondement des articles L. 313-16 et L. 313-18 du code de l'action sociale et des familles, prononcé la cessation totale et définitive de l'activité de l'établissement à compter du 20 janvier 2022 et, dans l'attente, décidé de le placer sous administration provisoire durant une période de quatre mois afin de préparer le transfert de l'autorisation de l'EHPAD Les Ocrières à un nouveau gestionnaire tout en assurant la continuité de la prise en charge des résidents. Par une seconde décision du même jour, elles ont désigné deux administrateurs provisoires. L'association APIRJSO-la Couronnerie demande au tribunal d'annuler ces deux décisions. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes du I de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles : " Lorsque la santé, la sécurité, ou le bien-être physique et moral des personnes accueillies sont menacés ou compromis, et s'il n'y a pas été remédié dans le délai fixé par l'injonction prévue à l'article L. 313-14 (), l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation peuvent décider la suspension ou la cessation de tout ou partie de l'activité de l'établissement () ". 
 3. En premier lieu, aux termes de l'article R. 4312-38 du code de la santé publique : " L'infirmier vérifie que le médicament, produit ou dispositif médical délivré est conforme à la prescription. Il contrôle également son dosage ainsi que sa date de péremption. Il respecte le mode d'emploi des dispositifs médicaux utilisés ". 
 4. La décision du 16 septembre 2021 portant cessation totale et définitive de l'activité de l'EHPAD Les Ocrières géré par l'association APIRJSO se fonde sur l'absence de sécurisation de l'ensemble du circuit du médicament en ce que son organisation ne prévoit pas la réalisation, par les infirmiers, d'un " second contrôle de la composition des blisters avant distribution et administration, alors que ces activités peuvent être faites par un personnel non infirmier ". Or, s'il résulte des dispositions précitées qu'il incombe aux infirmiers de procéder aux vérifications médicamenteuses ainsi que le prévoit du reste la procédure intitulée " le circuit du médicament ", adressée aux autorités de contrôle à la suite de l'injonction prescrivant la mise " en place (d')une organisation et (d')une gestion du circuit du médicament garantissant le respect de la réglementation et des bonnes pratiques en la matière ", ni le libellé détaillé de cette injonction, ni aucun texte légal ou réglementaire n'impose, de manière systématique, un " second contrôle ". En tout état de cause, en vertu de la nouvelle procédure définie par l'EHPAD, une première vérification est assurée à l'occasion de la préparation des médicaments par un infirmier diplômé d'Etat (IDE). Lorsque ces médicaments sont délivrés par l'IDE " en personne ", il procède à une seconde " vérification de l'observance " et, lorsqu'ils le sont par des aides-soignants " sous la délégation de l'IDE ", la procédure prescrit qu'en cas de doute, ceux-ci alertent " l'IDE pour revérification ". Dans ces conditions, il a été, à la date de la décision en litige et contrairement à ce qu'elle mentionne, satisfait par l'établissement à l'injonction n° 1. 
 5. En deuxième lieu, cette décision est motivée par l'atteinte aux droits et libertés des résidents, en l'absence d'établissement de projet de vie des personnes accueillies, et fait grief à l'établissement d'avoir indiqué dans sa réponse aux injonctions que " seuls trois projets de vie seront réalisés ". Cependant, un tel motif lié à l'injonction n° 3, manque en fait dès lors que l'association requérante justifie par les pièces produites d'un calendrier de réexamen des projets de vie de chacun des résidents dans le courant de l'année 2021. A cet égard, à la date de signature de l'arrêté contesté, les projets individuels de vie de 37 résidents devaient avoir été évalués et le cas échéant modifiés, ce qui n'est pas sérieusement contesté. 
 6. En troisième lieu, il est reproché à l'établissement Les Ocrières, dans le cadre de l'injonction n° 4, de proposer une définition incomplète de la bientraitance dans son livret d'accueil alors que ce grief n'avait pas été préalablement formulé, d'employer des terminologies erronées en " ne précisant plus la délégation de l'infirmier vers l'aide-soignant mais un travail en collaboration ", un contact " superficiel " avec l'institut de formation de Nevers dont il y a lieu d'utiliser le livret et de disposer d'un règlement de fonctionnement qui " évoque des patients et non des résidents ". Toutefois, il ne saurait être sérieusement reproché à l'EHPAD de promouvoir la " collaboration ", laquelle n'exclut nullement la " délégation " et en favorise l'usage. Par ailleurs, et alors que l'injonction se bornait à indiquer à cet égard que " la cadre de santé doit avoir pris contact avec l'institut de formation en soins infirmiers (IFSI) de Nevers pour clarifier la situation ", l'EHPAD justifie de ce que ce premier contact, dont il est prévu qu'il serait suivi d'une rencontre, a débouché sur la réalisation d'un livret d'accueil des stagiaires soumis à l'IFSI. En outre, si le règlement de fonctionnement de l'EHPAD mentionne incorrectement le terme " patient " à trois reprises, celui de " résident " y figure quant à lui quinze fois, de sorte que ce grief demeure véniel. 
 7. En quatrième lieu, selon l'injonction n° 6, " le dispositif de gestion des risques n'est pas opérationnel et la politique de gestion des risques n'est pas établie, induisant l'existence d'une possible maltraitance institutionnelle au sein de l'établissement ". A cet égard, la décision attaquée fait grief à l'établissement, d'une part, de ne pas avoir proposé et validé la procédure présentée et, d'autre part, des approximations " et / ou " des incohérences des définitions destinées à identifier et classifier les risques. Cependant, il ressort des mentions de la fiche de sécurité de l'établissement qu'elle a été validée tant par le conseil de la vie sociale que par le conseil d'administration respectivement les 29 avril et 20 mai 2021. S'il est vrai qu'une telle mention ne figure pas en revanche sur le document intitulé " prévention et gestion des risques ", cette seule circonstance ne suffit pas à démontrer que celui-ci n'était, à la date de la décision attaquée, ni validé, ni diffusé alors qu'il annonce la mise en place, initialement prescrite, d'un " comité de vigilance et des risques " destinés à " capitaliser " les retours d'expérience ainsi que d'un registre des plaintes ou réclamations et des procédures internes de " remontée " des évènements indésirables et des événements indésirables graves, mesures dont la facticité éventuelle n'est, en l'espèce, ni démontrée, ni même alléguée. En outre, ces documents comportent une identification, une typologie, une classification et une priorisation des risques, une énumération d'exemples de facteurs concrets, ainsi que des définitions qui n'apparaissent ni approximatives ni incohérentes et, en tout état de cause, pas de nature à menacer ou compromettre la sécurité ou le bien-être des résidents de l'EHPAD. 
 8. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 4311-15 du code de la santé publique : " () Il est établi, pour chaque département, par le service ou l'organisme désigné à cette fin, une liste de cette profession, portée à la connaissance du public. Cette liste mentionne, le cas échéant, les titres de spécialités ou de pratiques avancées détenus par les professionnels. / () nul ne peut exercer la profession d'infirmier () s'il n'est pas inscrit au tableau de l'ordre des infirmiers. () Le directeur général de l'agence régionale de santé ainsi que le parquet du tribunal judiciaire ont un droit d'accès permanent au tableau du conseil départemental de l'ordre et peuvent en obtenir copie. La liste des professionnels inscrits à ce tableau est portée à la connaissance du public dans des conditions fixées par décret ". L'article D. 4311-52-2 du même code dispose : " I.- Les listes nominatives mentionnées à l'article L. 4311-15 regroupent les infirmiers titulaires d'un titre de formation ou d'une autorisation d'exercice requis pour l'exercice de la profession, qui sont employés par des structures publiques ou privées. / Ces listes sont composées des données d'identification suivantes : / 1° Les noms et prénoms du professionnel concerné ; / 2° La dernière adresse personnelle de correspondance du professionnel détenue par l'établissement ou la structure ; / 3° La date et le lieu de naissance du professionnel ; / 4° L'intitulé, la date et le lieu d'obtention du titre de formation ou de l'autorisation d'exercice délivré au professionnel ; / 5° L'adresse électronique à laquelle le professionnel souhaite être joint par l'ordre (). / Ces données sont transmises, par les structures publiques ou privées employant les infirmiers, au conseil national de l'ordre des infirmiers, par voie électronique, à une adresse communiquée par le conseil national, au plus tard le 15 du premier mois de chaque trimestre civil. Elles sont adressées au conseil national dans des conditions garantissant la confidentialité des données recueillies./ () II.-A partir des informations communiquées par le conseil national à chaque conseil départemental ou interdépartemental de l'ordre concerné, ce conseil identifie ceux des infirmiers qui ne sont pas inscrits au tableau et procède à leur inscription provisoire dans l'attente de la communication des pièces nécessaires à l'instruction du dossier./ Le conseil départemental ou interdépartemental informe sans délai le professionnel et la structure qui l'emploie de cette inscription provisoire (). / () La décision prise par le conseil départemental ou interdépartemental est notifiée à l'infirmier dans les conditions et suivant les modalités prévues à l'article R. 4112-4. Elle est également notifiée à la structure publique ou privée qui emploie l'infirmier concerné ". 
 9. Si l'injonction n° 2 impose à l'EHPAD " d'exiger " des infirmiers, en particulier intérimaires, de lui communiquer " leur numéro d'inscription " à " l'ordre des infirmiers ", une telle exigence ne trouve un fondement dans aucun des textes précités ou invoqués par les autorités de contrôle. A cet égard, il résulte des dispositions précitées que, d'une part, seuls le directeur général de l'ARS ou le parquet ont un droit d'accès permanent au tableau du conseil départemental de l'ordre et peuvent en obtenir copie et, d'autre part, s'agissant des employeurs, il leur incombe, tous les trimestres, de transmettre au conseil départemental ou interdépartemental de l'ordre la liste de tous les infirmiers qu'ils emploient à la date de cette transmission, de manière à être en retour informés, par ce conseil, de l'inscription, le cas échéant provisoire, voire du refus d'inscription. Au surplus et alors qu'il n'est ni démontré, ni même allégué que l'EHPAD Les Ocrières aurait méconnu les prescriptions de l'article D. 4311-52-2 précité, il ressort des pièces du dossier que, sur les cinq infirmiers de l'établissement, trois avaient communiqué leur numéro d'inscription, une était en attente du " retour de l'ordre national des infirmiers " et la dernière, en congés maladie, s'est vue notifier, en mai 2021, par lettre recommandée avec accusé de réception, une demande de communication de ce numéro. 
 10. En sixième lieu, aux termes de l'article D. 312-158 du code de l'action sociale et des familles : " Sous la responsabilité et l'autorité administratives du responsable de l'établissement, le médecin coordonnateur qui assure l'encadrement médical de l'équipe soignante () ". 
 11. La décision attaquée retient, dans le cadre de l'injonction n° 5, une carence en matière de gouvernance au motif que les comptes rendus de réunion, " très approximatifs ", ne font pas apparaître " l'impulsion d'une démarche constructive en vue d'une nouvelle organisation " alors que, d'une part, l'injonction se bornait à prescrire " l'organisation de réunions régulières et formalisées () permettant de conserver une traçabilité des décisions prises sur les modalités de fonctionnement et les projets importants " et que, d'autre part, l'association requérante justifie avoir, en octobre 2020, sollicité et obtenu un pré-diagnostic, ainsi qu'une " évaluation du potentiel et des leviers de transformation ", suivis d'une décision de mise en œuvre lors d'un comité de pilotage du 6 mai 2021.  
 12. Les autorités de contrôle ont également retenu l'absence d'un document précisant la continuité de direction et de délégation budgétaire au profit de la directrice adjointe, contrairement aux mentions de sa fiche de poste, laquelle lui donne, en méconnaissance des missions d'un directeur, la responsabilité des " soins en général ". Or l'association justifie de l'existence d'un protocole de continuité de la direction. L'ARS en se bornant à faire valoir que ce document ne lui avait pas été transmis, ne démontre ni du reste n'allègue qu'il aurait été établi postérieurement à la décision en litige. Par ailleurs, s'il ressort des mentions de la fiche de poste de la directrice adjointe que celle-ci gère notamment " son budget, en collaboration avec la direction de l'établissement ", à savoir " l'élaboration du budget prévisionnel " et " la proposition de nouveaux investissements ", ces mentions sont en adéquation avec celles figurant sur le document unique de délégation (DUD), aux termes duquel le " délégataire administrera l'ensemble des moyens matériels existants ou à venir financés dans le cadre budgétaire, () financiers des établissements, et en particulier des moyens liés au budget arrêté pour chaque exercice (), si une dépense qu'il estime nécessaire pour la bonne réalisation de ses obligations n'est pas visée par le budget prévisionnel, il en proposera le principe pour accord ". Enfin, la mention d'une simple fiche de poste lui conférant, à la faveur d'une maladresse rédactionnelle, " la responsabilité des soins en général ", n'a ni pour objet, ainsi que l'atteste l'organigramme fonctionnel et hiérarchique de l'établissement ni, en tout état de cause, pour effet de déroger aux dispositions citées au point 10. 
 13. En dernier lieu, il est reproché à l'association requérante de ne pas avoir observé l'injonction n° 7 prescrivant notamment le rappel au personnel de " ses droits et obligations en matière de signalement de maltraitance " en se bornant à indiquer, dans son règlement de fonctionnement, le numéro national de signalement de maltraitance. Cependant, il ressort des termes même du point 5.8 de ce règlement que " Les personnels ont l'obligation de dénoncer les faits de maltraitance dont ils sont témoins dans l'exercice de leur fonction. Ils seront alors protégés conformément à la législation en vigueur ". La circonstance qu'il n'est pas fait mention des textes applicables ne compromet pas ni ne menace, à elle seule, la sécurité ou le bien-être des résidents de l'EHPAD.  
 14. Il résulte des points 3 à 13 que la décision du 16 septembre 2023 prescrivant la cessation d'activité de l'EHPAD Les Ocrières, en ce qu'elle retient qu'il n'a pas été satisfait aux injonctions faites à l'établissement pour en déduire que la santé, la sécurité ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies et accompagnées restent susceptibles d'être menacés ou compromises, repose sur de multiples erreurs de fait, sans qu'il résulte de l'instruction que les autorités de contrôle auraient pris la même décision au vu des seuls autres motifs, points 7 à 13, de sorte qu'il soit démontré qu'étaient réunies les conditions requises par le I de l'article L. 313-16 précité pour que la cessation totale et définitive d'activité de l'établissement pût être prononcée. Dans ces conditions, l'association APIRJSO - la Couronnerie est fondée à demander l'annulation de cette décision, ainsi que, par voie de conséquence, de celle du même jour portant désignation d'administrateurs provisoires. 
 Sur les frais d'instance : 
 15. Il y a lieu de mettre à la charge de l'ARS Bourgogne-Franche-Comté et du département de la Nièvre la somme de 1 000 euros chacun, à verser à l'association APIRJSO - la Couronnerie, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce qu'une quelconque somme soit mise à la charge de cette association, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. 
 16. Par ailleurs, l'instance n'ayant pas généré de dépens au sens de l'article R. 761-1 du code de justice administrative, les conclusions présentées à ce titre par le département de la Nièvre ne peuvent qu'être rejetée. 
 DECIDE : 
 Article 1er : Les arrêtés conjoint du 16 septembre 2021 de l'ARS Bourgogne-Franche-Comté et du département de la Nièvre sont annulés. 
 Article 2 : L'ARS Bourgogne-Franche-Comté et du département de la Nièvre verseront, chacun, une somme de 1 000 euros à l'association APIRJSO - la Couronnerie. 
 Article 3 : Les conclusions de l'ARS Bourgogne-Franche-Comté et du département de la Nièvre présentées au titre des articles L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l'association APIRJSO - la Couronnerie, à l'agence régionale de santé Bourgogne-Franche-Comté et au département de la Nièvre. 
 Délibéré après l'audience du 29 juin 2023 à laquelle siégeaient : 
 - M. David Zupan, président, 
 - Mme Mélody Desseix, première conseillère, 
 - Mme Karima Hunault, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 août 2023. 
 La rapporteure, 
 K. Hunault 
 La greffière, 
 M. Charaoui 
 Le président, 
 D. Zupan 
 La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention et au préfet de la Nièvre, en ce qui les concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition conforme, 
 La greffière