TA13 · 9ème Chambre — 12 juillet 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 avril 2021 et 22 juillet 2022, M. A B demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la décision du 4 février 2021 du conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) lui refusant le renouvellement de sa carte professionnelle en qualité d'agent de recherches privées ;   
 2°) d'enjoindre au CNAPS de lui délivrer une carte professionnelle d'agent de recherches privées, dans un délai de quinze jours à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;  
 3°) de mettre une somme de 1 500 euros à la charge du CNAPS en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la décision est entachée d'une insuffisance de motivation ; 
 - la commission nationale de contrôle et d'agrément (CNAC) du CNAPS était irrégulièrement composée en l'absence de représentant du ministère chargé de la sécurité sociale ;  
 - le refus de délivrance de sa carte professionnelle  méconnaît le principe non bis in idem ; 
 - la matérialité des faits qui lui sont reprochés n'est pas établie dans la mesure où les condamnations sur lesquelles se fonde la décision en litige ne sont pas inscrites au bulletin n°2 de son casier judiciaire et dès lors qu'il n'a pas été mis en cause en qualité d'auteur d'infractions routières le 6 mars 2014 ;  
 - la décision en litige est entachée d'une erreur d'appréciation dès lors que sa condamnation du 8 décembre 2015 a été exclue du bulletin n° 2 de son casier judiciaire, qu'il y a lieu de replacer l'agression de mars 2015 dans son contexte et qu'il n'a pas été mis en cause pour une infraction au code de la route ; 
 - alors que les mentions qui figurent au fichier sur le traitement des antécédents judiciaires (TAJ) ne sont pas fiables, la CNAC ne peut se fonder sur les mentions y figurant mais seulement sur celles inscrites au casier judiciaire.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 4 octobre 2022, le CNAPS conclut au rejet de la requête.   
 Il soutient que :  
 - il y a lieu de procéder à une substitution de base légale afin de fonder le grief tiré des faits de violences aggravées par deux circonstances sur les dispositions du 4° de l'article L. 612-19 du code de la sécurité intérieure ;  
 - les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la sécurité intérieure ;   
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Gaspard-Truc, 
 - et les conclusions de M. Garron, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. B a sollicité, le 5 février 2020, auprès de la commission locale de contrôle et d'agrément (CLAC) Sud du CNAPS, la délivrance d'une carte professionnelle d'agent de recherches privées. Par délibération du 28 octobre 2020, la CLAC Sud a rejeté sa demande. M. B a alors présenté, le 22 décembre suivant, un recours administratif préalable obligatoire auprès du CNAPS, qui a été rejeté par une décision du 4 février 2021 dont M. B demande l'annulation.   
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; () ". 
 3. La décision du 4 février 2021 vise notamment l'article L. 612-20 et les articles R. 632-9 à R. 632-12 du code de la sécurité intérieure. Par ailleurs, elle mentionne que M. B  a été condamné, le 9 mai 2019, par ordonnance du président du tribunal de grande instance d'Aix-en-Provence, pour avoir commis le 15 juin 2018 des faits de conduite de véhicule sous l'empire d'un état alcoolique, le 13 mai 2014, par ordonnance d'homologation de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, à une peine de 60 jours amende d'un montant de 10 euros pour avoir conduit son véhicule sans être titulaire du permis de conduire, et le 8 décembre 2015, par le tribunal correctionnel de Paris, à une peine d'emprisonnement délictuel d'une durée de huit mois avec sursis simple total pour avoir commis des faits de violences aggravées par deux circonstances, suivie d'incapacité n'excédant pas huit jours, d'usage illicite de stupéfiants et d'outrage à une personne dépositaire de l'autorité publique commis en réunion. Cette délibération comportant les considérations de droit et de fait sur lesquelles elle est fondée, le moyen tiré du défaut de motivation manque en fait et doit, par suite, être écarté. 
 4. Aux termes de l'article R. 632-2 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction applicable au litige : " Le collège du Conseil national des activités privées de sécurité comprend : 1° Onze représentants de l'Etat : () c) Le directeur général de la police nationale ou son représentant ; d) Le directeur général de la gendarmerie nationale ou son représentant ; () f) Le directeur général du travail au ministère chargé du travail ou son représentant ; g) Le directeur général des entreprises au ministère chargé des finances ou son représentant ;h) Le directeur général de l'aviation civile au ministère chargé des transports ou son représentant ; () k) Le directeur de la sécurité sociale au ministère chargé de la sécurité sociale ou son représentant ; 2° Un membre du Conseil d'Etat désigné par le vice-président du Conseil d'Etat ; 3° Un membre du parquet général près la Cour de cassation désigné par le procureur général près la Cour de cassation ; 4° Huit personnes issues des activités privées de sécurité mentionnées aux articles L. 611-1 et L. 621-1, nommées par le ministre de l'intérieur parmi celles proposées par les organisations professionnelles de sécurité privée dont : a) Quatre au titre des activités de surveillance et de gardiennage ; b) Une au titre des activités de télésurveillance et des opérateurs privés de vidéoprotection ; c) Une au titre des activités de transport de fonds ; d) Une au titre des activités de sûreté aéroportuaire ; e) Une au titre des activités des agences de recherches privées () ". Aux termes de l'article R. 632-9 du même code : " La Commission nationale d'agrément et de contrôle comprend : 1° Les membres du collège représentant l'Etat désignés aux c, d, f, g, h et k du 1° de l'article R. 632-2 ; 2° Les membres des juridictions désignés aux 2° et 3° du même article ; 3° Deux membres titulaires et deux membres suppléants nommés par le ministre de l'intérieur parmi les membres représentant les professionnels désignés au 4° du même article. L'un au moins des membres titulaires est choisi parmi les représentants désignés au titre du a du 4° du même article. L'un au moins des membres suppléants est choisi parmi les représentants désignés au titre des b, c, d ou e du 4° du même article ". Aux termes de l'article R. 632-12 de ce code : " La Commission nationale d'agrément et de contrôle se réunit sur convocation de son président, qui fixe l'ordre du jour. Elle ne peut valablement délibérer que si, pour la moitié au moins, ses membres sont présents ou représentés à la séance. () ".  
 5. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que la CNAC est composée de neuf membres, le quorum étant atteint lorsque la moitié au moins des membres sont présents ou représentés lors de la séance. 
 6. Il ressort des termes mêmes de la décision contestée, ainsi que du procès-verbal de la séance qui s'est tenue le 4 février 2021, à l'occasion de laquelle l'affaire de l'intéressé a été examinée, que six membres de la CNAC identifiés par leurs fonctions ont siégé. Le quorum étant atteint, la circonstance que la commission a délibéré en l'absence du représentant du ministre chargé de la sécurité sociale est sans incidence sur la légalité de la délibération adoptée. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la composition de la commission manque en fait et doit être écarté.  
 7. Le requérant ne saurait utilement faire valoir que la décision du 4 février 2021 de refus de délivrance d'une carte professionnelle d'agent de recherches privées a été prise en méconnaissance du principe " non bis in idem " en ce qu'elle aurait été prononcée pour les mêmes faits que ceux ayant donné lieu à sa condamnation, dès lors que la décision attaquée, prise sur le fondement des dispositions de l'article L. 622-19 du code de la sécurité intérieure, revêt le caractère d'une mesure de police.  
 8. Aux termes de l'article L. 621-1 du code de la sécurité intérieure : " Est soumise aux dispositions du présent titre la profession libérale qui consiste, pour une personne, à recueillir, même sans faire état de sa qualité ni révéler l'objet de sa mission, des informations ou renseignements destinés à des tiers, en vue de la défense de leurs intérêts ". Aux termes de l'article L. 622-19 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Nul ne peut être employé pour participer à l'activité mentionnée à l'article L. 621-1 : / 1° S'il a fait l'objet d'une condamnation à une peine correctionnelle ou à une peine criminelle inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire ou, pour les ressortissants étrangers, dans un document équivalent, pour des motifs incompatibles avec l'exercice des fonctions ; / () / 4° S'il résulte de l'enquête administrative, ayant le cas échéant donné lieu à consultation, par des agents du Conseil national des activités privées de sécurité spécialement habilités par le représentant de l'Etat dans le département, ou, à Paris, par le préfet de police, et individuellement désignés, des traitements de données à caractère personnel gérés par les services de police et de gendarmerie nationales relevant des dispositions de l'article 31 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, à l'exception des fichiers d'identification, que son comportement ou ses agissements sont contraires à l'honneur, à la probité, aux bonnes mœurs ou sont de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ou des biens, à la sécurité publique ou à la sûreté de l'Etat et sont incompatibles avec l'exercice des fonctions susmentionnées ; /() ". 
 9. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, à l'issue d'une enquête administrative, et sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, si les actes commis par le demandeur sont compatibles avec l'exercice de la profession ou la direction d'une personne morale exerçant cette activité, alors même que les agissements en cause n'auraient pas donné lieu à une condamnation inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire, ou que la condamnation prononcée en raison de ces agissements aurait été effacée de ce bulletin. A ce titre, si la question de l'existence de poursuites ou de sanctions pénales est indifférente, l'autorité administrative est en revanche amenée à prendre en considération, notamment, les circonstances dans lesquelles ont été commis les faits qui peuvent être reprochés au pétitionnaire ainsi que la date de leur commission.  
 10. S'agissant du grief tiré de la conduite d'un véhicule sous l'empire d'un état alcoolique, il ressort des mentions du bulletin n° 2 du casier judiciaire de M. B, édité le 5 janvier 2021, que ce dernier a été condamné par ordonnance pénale du 11 juillet 2019 à 400 euros d'amende et suspension du permis de conduire pour avoir conduit un véhicule sous l'empire d'un état alcoolique le 15 juin 2018. Alors que M. B ne conteste pas la nature correctionnelle de la peine qui a été prononcée contre lui, il se prévaut de ce que l'infraction a été retirée du bulletin n° 2 de son casier judiciaire par un jugement du 2 décembre 2021 pris à la suite des démarches qu'il a lui-même effectuées auprès du tribunal judiciaire sur le fondement des dispositions précitées de l'article 775-1 du code de procédure pénale pour obtenir l'exclusion de cette mention. Dès lors que l'exclusion de la mention de sa condamnation du 11 juillet 2019 du bulletin n° 2 de son casier judiciaire est postérieure à l'intervention de la décision attaquée, dont la légalité s'apprécie à la date à laquelle elle a été prise, le CNAPS a pu, sans commettre d'erreur de droit, se fonder sur les dispositions du 1° de l'article L. 622-19 du code de la sécurité intérieure pour fonder la décision en litige. En outre, le requérant ne conteste pas utilement la matérialité des faits précités, en dépit de la circonstance de l'exclusion de leur mention du bulletin n° 2.  
 11. S'agissant du grief tiré de la violence aggravée par deux circonstances, selon les termes du jugement du tribunal correctionnel du 8 décembre 2015 joint au dossier, M. B a été condamné à un emprisonnement délictuel de huit mois avec sursis pour des faits d'outrage à une personne dépositaire de l'autorité publique commis en réunion du 5 au 6 décembre 2015, usage illicite de stupéfiants commis le 6 décembre 2015 et violence aggravée par deux circonstances suivie d'incapacité n'excédant pas huit jours commis du 5 au 6 décembre 2015.   
 12. Lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée. Une telle substitution relevant de l'office du juge, celui-ci peut y procéder de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier, mais sous réserve, dans ce cas, d'avoir au préalable mis les parties à même de présenter des observations sur ce point. 
 13. Il ressort des pièces du dossier que le CNAPS s'est fondé sur le 1° de l'article L. 622-19 du code  de la sécurité intérieure cité au point 8 s'agissant de la condamnation du 8 décembre 2015 de M. B. Or, à la date de la décision attaquée, il est constant que cette condamnation ne figurait pas au bulletin n° 2 du casier judiciaire de M. B.  Par suite, les dispositions du 1° de l'article L. 622-19 du code de la sécurité intérieure étaient inapplicables en l'espèce. Toutefois, en application du principe rappelé au point précédent, il est possible de substituer à cette base légale, dès lors qu'une telle substitution n'a pas pour effet de priver M. B d'une garantie, les dispositions du 4° même article, étant précisé que la seule circonstance que cette condamnation ne figure pas au bulletin n° 2 du casier judiciaire de l'intéressé n'est pas de nature à remettre en cause la matérialité de ces faits. 
 14. S'agissant, en revanche, du grief tiré de la conduite d'un véhicule sans être titulaire du permis de conduire, le CNAPS, alors que le requérant conteste avoir commis ces faits, se borne à faire valoir que le fichier de police les mentionne sans apporter un quelconque élément circonstancié de nature à les caractériser. Par suite, la matérialité de ces faits n'est pas établie. Toutefois, il résulte de ce qui a été dit aux points 10 à 13 que doit en revanche être regardée comme établie la matérialité des faits de conduite d'un véhicule sous l'empire d'un état alcoolique le 15 juin 2018, ainsi que de violence aggravée par deux  circonstances commis les 5 et 6 décembre 2015, au titre desquels M. B a été condamné à une peine de 400 euros d'amende et suspension de permis par une ordonnance pénale du 11 juillet 2019 et à une peine d'emprisonnement délictuel de huit mois avec sursis un par jugement du 8 décembre 2015. Les faits commis le 6 décembre 2015, même s'ils sont relativement anciens, révèlent notamment de la part de M. B, en dépit des circonstances dans lesquels ils ont pu survenir, un défaut certain de maîtrise de soi, un non-respect de l'intégrité des personnes et ont, de surcroît, été commis à l'encontre de membres des forces de police dépositaires de l'autorité publique. Quant aux faits de conduite sous l'empire d'un état alcoolique, ils traduisent un comportement dangereux de l'intéressé par les risques qu'ils induisent pour la sécurité des personnes. Ainsi, alors qu'il ressort des pièces du dossier que la CNAC du CNAPS aurait pris la même décision sur le fondement de ces seuls faits, ces derniers, compte tenu de leur gravité et de leur réitération, sont incompatibles avec l'exercice d'activités de recherches privées. Le requérant n'est dès lors pas fondé à soutenir que la décision litigieuse est entachée d'une erreur d'appréciation. 
 15. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la décision du 4 février 2021 doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte : 
 16. Le présent jugement n'impliquant aucune mesure d'exécution, les conclusions à fin d'injonction sous astreinte doivent également être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du CNAPS, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. B demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. 
 
 D E C I D E : 
 Article 1er :  La requête de M. B est rejetée.  
 Article 2 :  Le présent jugement sera notifié à M. A B et au Conseil national des activités privées de sécurité.  
 Délibéré après l'audience du 27 juin 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Jorda-Lecroq, présidente de chambre, 
 Mme Gaspard-Truc, première conseillère, 
 Mme Balussou, première conseillère, 
 Assistées de Mme Faure, greffière.   
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 juillet 2023.  
 La rapporteure, 
 Signé 
 F. Gaspard-Truc 
 La présidente, 
 Signé 
 K. Jorda-Lecroq        
 La greffière 
 Signé 
 N. Faure 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 La greffière.