TA35 · 1ère Chambre — 17 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 16 juin 2021 et 4 octobre 2022, M. B... A... et la société ODA, représentés par Me Le Guen, demandent au tribunal :  
 
1°) d’annuler la décision implicite du 15 avril 2021 par laquelle le maire de la commune de Val d’Anast a refusé de faire droit à la demande de M. A... tendant à exécuter la délibération du conseil municipal du 27 janvier 2020 et la convention signée le 5 février 2020, en procédant notamment à la poursuite des travaux d’aménagement prévus et à leur livraison dans le délai de deux mois à compter de la demande et, par ailleurs, à la signature du bail commercial dès que les locaux seraient construits, aménagés et livrés ; 
 
2°) d’enjoindre à la commune de Val d’Anast d’exécuter la délibération du 27 janvier 2020 et la convention signée le 5 février 2020, en procédant à la poursuite des travaux d’aménagement prévus et à leur livraison, dans le délai de deux mois à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 1 500 euros par jour de retard, ainsi qu’à la signature du bail commercial avec la SAS ODA, dans un délai de quinze jours à compter de l’achèvement des travaux objet de la convention, sous astreinte de 1 500 euros par jour de retard ;  
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Val d’Anast la somme de 1 500 euros à verser à chacun sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Ils soutiennent dans le dernier état de leurs écritures que : 
- les conclusions présentées par la commune de Val d’Anast sont irrecevables en l’absence d’autorisation donnée au maire pour agir en justice ; 
- il n’y a pas lieu de surseoir à statuer jusqu’à la décision du juge judiciaire sur la validité de la convention signée le 5 février 2020 ;  
- la SAS ODA a intérêt à agir ; 
- la décision attaquée est entachée d’incompétence ;  
- elle méconnaît l’article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales ; 
- elle s’analyse en un retrait illégal d’une décision créatrice de droits.  
 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 30 mars 2022, 14 février 2023, 4 février 2026, et des pièces enregistrées le 12 décembre 2025, la commune de Val d’Anast, représentée par Me Naudin, conclut, dans le dernier état de ses écritures, au non-lieu à statuer ou à titre subsidiaire au rejet de la requête, ainsi qu’à la mise à la charge des requérants de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que : 
- la requête est irrecevable en ce qui concerne la SAS ODA car aucune décision implicite de rejet n’est intervenue à son égard ; 
- la requête est privée d’objet dès lors que la délibération du 27 janvier 2020 a été exécutée ; 
- le maire de Val d’Anast a reçu délégation pour défendre la commune dans la présente instance ; 
- pour le surplus, aucun des moyens de la requête n’est fondé.  
 
 
Les parties ont été informées, par courrier du 24 mars 2026, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’incompétence de la juridiction administrative pour connaître du litige, qui porte sur la contestation par une personne privée d'actes par lesquels une commune initie avec cette personne, conduit ou termine une relation contractuelle, quelle qu'en soit la forme, dont l'objet est la valorisation ou la protection de son domaine privé et qui n'affecte ni son périmètre ni sa consistance. 
 
 
Vu : 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code général de la propriété des personnes publiques ; 
- le code des relations entre le public et l’administration ;  
- le code de justice administrative.  
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 
Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
- le rapport de M. Blanchard,  
- les conclusions de M. Grondin, rapporteur public, 
- les observations de Me Le Guen, représentant les requérants, 
- et les observations de Me Naudin, représentant la commune de Val d’Anast. 
 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Par délibération du 27 janvier 2020, le conseil municipal de la commune de Val d’Anast (Ille-et-Vilaine) a approuvé un protocole d’accord conclu avec la SAS ODA en vue de la réalisation d’un commerce alimentaire au 1, rue de Paris. Ce protocole, déjà revêtu de la signature de M. A..., représentant la SAS ODA, a été signé par le maire de Val d’Anast, dûment autorisé, le 5 février 2020. Par un courrier notifié à la commune le 11 février 2021, M. A... et la SAS ODA ont, par l’intermédiaire de leur conseil, demandé à la commune d’exécuter la délibération du 21 janvier 2020 et le protocole signé le 5 février 2020, en procédant notamment à la poursuite des travaux d’aménagement prévus et à leur livraison dans le délai de deux mois à compter de la demande et, par ailleurs, de procéder à la régularisation du bail commercial dès que les locaux seraient construits, aménagés et livrés. Cette demande a fait l’objet d’une décision de rejet implicite, dont les requérants demandent l’annulation. 
 
Par ailleurs, le tribunal judiciaire de Rennes, saisi par la commune de Val d’Anast, a prononcé le 27 novembre 2025 l’annulation du protocole conclu le 5 février 2020 entre la commune et la SAS ODA. 
 
 
Sur la compétence de la juridiction administrative : 
 
D’une part, aux termes de l’article L. 1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Le présent code s'applique aux biens et aux droits, à caractère mobilier ou immobilier, appartenant à l'Etat, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, ainsi qu'aux établissements publics ». L’article L. 2111-1 du même code prévoit : « Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public ». L’article L. 2111-2 dispose : « Font également partie du domaine public les biens des personnes publiques mentionnées à l'article L. 1 qui, concourant à l'utilisation d'un bien appartenant au domaine public, en constituent un accessoire indissociable ». Aux termes de l’article L. 2211-1 : « Font partie du domaine privé les biens des personnes publiques mentionnées à l'article L. 1, qui ne relèvent pas du domaine public par application des dispositions du titre Ier du livre Ier. (…) ». 
 
D’autre part, si la contestation par une personne privée de l’acte par lequel une personne morale de droit public, gestionnaire du domaine privé, initie avec cette personne privée, conduit ou termine une relation contractuelle, quelle qu’en soit la forme, dont l’objet est la valorisation ou la protection de ce domaine et qui n’affecte ni son périmètre ni sa consistance relève de la compétence du juge judiciaire, la juridiction administrative est compétente pour connaître de la demande formée par un tiers tendant à l’annulation de l’acte autorisant la conclusion d’une convention ayant cet objet, comme de l’acte refusant de mettre fin à une telle convention. La juridiction administrative est, de même, compétente pour connaître de la contestation par l’intéressé de l’acte par lequel une personne morale de droit public refuse d’engager avec lui une relation contractuelle ayant un tel objet. 
 
En l’espèce, il est constant que le protocole litigieux, conclu entre la commune et la SAS ODA en vue de l’exploitation d’un commerce alimentaire par cette dernière dans un local, propriété de la commune de Val d’Anast, ne porte, ni sur un bien affecté à l'usage direct du public, ni sur un bien affecté à un service public faisant l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public, ni sur un accessoire indissociable d’une dépendance du domaine public. Ce protocole doit ainsi être regardé comme portant sur un bien relevant du domaine privé de la commune de Val d’Anast. 
  
Les conclusions de la requête tendant à l’annulation du refus d’exécuter la délibération du 27 janvier 2020, qui prévoyait la signature du protocole alors en cours de négociation avec la SAS ODA, ont le caractère d’une contestation par laquelle un tiers demande l’annulation de l’acte par lequel une personne morale de droit public refuse d’engager avec lui une relation contractuelle ayant pour objet la valorisation ou la protection de son domaine privé. Elles ressortissent donc à la compétence de la juridiction administrative. 
 
Par ailleurs, les conclusions tendant à l’annulation du refus d’exécuter le protocole, qui avait été conclu entre la société requérante et la commune le 5 février 2020, consistent en la contestation par une personne privée cocontractante de l’acte par lequel une personne morale de droit public, gestionnaire du domaine privé, conduit avec elle une relation contractuelle dont l’objet est la valorisation ou la protection de ce domaine. Ces conclusions relèvent du juge judiciaire, de même que les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte afférentes, et doivent donc être rejetées comme portée devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître. 
 
 
Sur la recevabilité des mémoires en défense produits par la commune de Val d’Anast : 
 
Aux termes de l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : « Le maire peut (…) par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : / (…) / 16° D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal (…) ». Il résulte de ces dispositions que le conseil municipal peut légalement donner au maire une délégation générale pour ester en justice au nom de la commune pendant la durée de son mandat et peut par celle-ci régulariser une action ou des mémoires présentés sans habilitation.  
 
Par une délibération du 8 juin 2020, le conseil municipal de Val d’Anast a habilité le maire à défendre la commune dans les actions intentées contre elle. Dans ces conditions, la fin de non-recevoir opposée par les requérants, tendant à ce que les écritures de la commune soient écartées de la procédure, doit être écartée. 
 
 
Sur l’exception de non-lieu : 
 
Il ressort des pièces du dossier que la délibération adoptée le 27 janvier 2020 par le conseil municipal de Val d’Anast se borne, d’une part, à approuver le protocole alors en cours de négociation avec la SAS ODA au sujet de l’exploitation par cette dernière d’un commerce alimentaire dans un local, propriété de la commune et, d’autre part, à autoriser le maire à signer cette convention. Si la convention a été signée par le maire en exécution de cette délibération, cette signature est intervenue le 5 février 2020, avant l’introduction de la requête. Les conclusions tendant à l’annulation du refus d’exécuter la délibération du 27 janvier 2020 n’ont donc pas perdu leur objet en cours d’instance, de sorte que les conditions permettant de constater qu’il n’y a plus lieu à statuer ne sont pas réunies. 
 
 
 
 
Sur les conclusions relatives au refus d’exécuter la délibération du 27 janvier 2020 : 
 
En premier lieu, l’auteur d’une décision implicite de rejet est nécessairement l’autorité à qui a été adressée la demande conduisant à la naissance de cette décision implicite. Il est constant que, par courrier notifié le 15 février 2021, les requérants ont saisi le maire de Val d’Anast d’une demande aux fins d’exécution de la délibération du 27 janvier 2020 et du protocole du 5 février 2020. Par suite, doit être écarté le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait entachée d’incompétence à défaut de pouvoir établir qu’elle a été prise par le maire de Val d’Anast. 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales : « Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, le maire est chargé, d'une manière générale, d'exécuter les décisions du conseil municipal (…) ». 
 
Il ressort des pièces du dossier, ainsi qu’il a été dit, que la seule mesure d’application impliquée par la délibération du 27 janvier 2020 était la signature par le maire de Val d’Anast du protocole alors en cours de négociation avec la société ODA. Le maire de Val d’Anast ayant revêtu le protocole litigieux de sa signature le 5 février 2020, le moyen tiré de ce qu’il se serait abstenu d’exécuter une délibération du conseil municipal en méconnaissance de l’article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales doit, en tout état de cause, être écarté. 
 
En troisième et dernier lieu, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la décision attaquée refuse de donner suite à une demande d’exécution d’une délibération précédemment adoptée. Elle n’a pas pour objet, en revanche, ni expressément ni implicitement, de faire disparaître de l’ordonnancement juridique cette délibération. La décision de rejet implicite née le 15 avril 2021 ne s’analyse donc pas, contrairement à ce que soutiennent les requérants, comme un retrait illégal d’une décision créatrice de droits. Le moyen soulevé à cet égard est, par suite, inopérant. 
 
Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir soulevée par la commune de Val d’Anast, que les conclusions aux fins d’annulation de la décision du 15 avril 2021 portant refus d’exécuter la délibération du 27 janvier 2020 doivent être rejetées. Il en va de même, par voie de conséquence, des conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte afférentes. 
 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Val d’Anast présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
D É C I D E : 
 
 
Article 1er : Les conclusions de la requête tendant à l’exécution du protocole conclu entre la SAS ODA et la commune de Val d’Anast le 5 février 2020 sont rejetées comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître.  
 
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 
Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Val d’Anast sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. B... A..., à la SAS ODA et à la commune de Val d’Anast. 
 
 
Délibéré après l'audience du 27 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Bouchardon, président, 
M. Terras, premier conseiller, 
M. Blanchard, premier conseiller. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 avril 2026. 
 
 
Le rapporteur, 
 
 
signé 
 
 
A. Blanchard 
 
Le président, 
 
 
signé 
 
 
L. BouchardonLa greffière, 
 
 
signé 
 
 
P. Lecompte  
 
La République mande et ordonne au préfet d’Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.