TA76 · 3 ème Chambre — 1 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 5 août 2021, la société anonyme Groupe Bigard, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, demande au tribunal : 
 1) de condamner la commune de Forges-les-Eaux à lui verser la somme de 2 539 443,34 euros ainsi que les intérêts au taux légal à compter du 6 avril 2021 et la capitalisation de ces intérêts en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi en raison des fautes commises par la commune dans la gestion de l'abattoir qu'elle a exploité sur le territoire de cette commune ; 
 2) de mettre à la charge de la commune de Forges-les-Eaux la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la commune a commis des fautes en concluant des contrats illicites et en adoptant des délibérations illégales ; 
 - elle a engagé 457 401,77 euros de dépenses de fonctionnement ; 
 - elle a engagé 1 572 812,57 euros de dépenses d'exploitation ; 
 - elle s'est acquitté à tort de 448 500 euros de loyers ; 
 - elle a investi en pure perte, du fait de la commune, 240 000 euros au titre du fonds de commerce ; 
 - elle s'est acquittée, à tort, de 60 729 euros de taxes foncières entre 2007 et 2012 alors qu'elle n'était pas propriétaire du bien. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 7 octobre 2021, la commune de Forges-les-Eaux conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la société requérante sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable, au moins partiellement, faute de liaison du contentieux en ce qui concerne les éléments relatifs au fonds de commerce et aux taxes foncières ; 
 - les créances réclamées sont, en tout état de cause, prescrites ; 
 - la société Bigard n'était pas bénéficiaire des délibérations autorisant la cession des biens ; à cet égard, en outre, le contrat prévoyait un agrément de la commune en cas de nouvelle cession à un tiers, qui n'a pas été recueilli ; 
 - les décisions invoquées par la société ne sont pas créatrices de droit ; 
 - la société Arcadie n'a jamais levée l'option de la promesse de vente ; 
 - la société Bigard a choisi, pour des motifs économiques, d'abandonner l'abattoir et d'empêcher la reprise par un concurrent ; 
 - les préjudices ne sont pas justifiés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de commerce ; 
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code général des impôts ; 
 - la loi n°68-1250 du 31 décembre 1968 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Mulot, premier conseiller ; 
 - les conclusions de Mme Cazcarra, rapporteure publique ; 
 - les observations de Me Durieux, avocate de la SA Bigard ; 
 - et les observations de Me Enard-Bazire, avocate de la commune de Forges-les-Eaux.  
 Une note en délibéré, présentée pour la SA Groupe Bigard, a été enregistrée le 24 mai 2023. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Il résulte de l'instruction que la commune de Forges-les-Eaux a donné à bail à construction à la Société d'abattage du pays de Bray, le 27 février 1990, un abattoir, une station de prétraitement des eaux et un local de désossage situés au lieu-dit Le Champ Vecquemont. Elle a également conclu avec la société Vianor le 27 septembre 1988 puis avec la société Arcadie Centre Est en 1999 un contrat de crédit-bail portant sur l'atelier de découpe situé sur le même lieu-dit, qui constitue une dépendance de l'abattoir. La société Arcadie Centre Est, venue aux droits de la société Vianor et de la Société d'abattage du pays de Bray, a cédé le fonds de commerce de l'abattoir de Forges-les-Eaux et ses dépendances à la SA Groupe Bigard le 21 novembre 2006. L'exploitation de cet équipement et surtout sa cessation, ont donné lieu à de multiples contentieux entre la requérante et la défenderesse.  
 2. Par les décisions sur lesquelles il sera revenu infra, tant le juge administratif que le juge judiciaire ont regardé comme nuls les contrats mentionnés au point précédent, dès lors qu'ils portaient sur des dépendances du domaine public n'ayant pas fait l'objet d'un déclassement. Par la présente requête, la société anonyme Groupe Bigard recherche la responsabilité fautive de la commune sur le terrain quasi-contractuel, au titre de l'enrichissement sans cause et sur le terrain quasi-délictuel en raison de la faute commise par la commune en concluant lesdites conventions et en adoptant les délibérations mentionnées ci-dessous. 
 Sur les conclusions principales de la requête : 
 En ce qui concerne l'exception de prescription :  
 3. Aux termes des dispositions du premier alinéa de l'article 1 de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : " Sont prescrites, au profit () des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis ". 
 4. L'article 2 de la même loi prévoit que " La prescription est interrompue par : Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, alors même que l'administration saisie n'est pas celle qui aura finalement la charge du règlement. / Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l'auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et si l'administration qui aura finalement la charge du règlement n'est pas partie à l'instance / Toute communication écrite d'une administration intéressée, même si cette communication n'a pas été faite directement au créancier qui s'en prévaut, dès lors que cette communication a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance / Toute émission de moyen de règlement, même si ce règlement ne couvre qu'une partie de la créance ou si le créancier n'a pas été exactement désigné / Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l'interruption. Toutefois, si l'interruption résulte d'un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée ". 
 5. Lorsque la responsabilité d'une personne publique est recherchée, les droits de créance invoqués par ce tiers en vue d'obtenir l'indemnisation de ses préjudices doivent être regardés comme acquis, au sens de ces dispositions, à la date à laquelle la réalité et l'étendue de ces préjudices ont été entièrement révélées, ces préjudices étant connus et pouvant être exactement mesurés. 
 6. Les préjudices dont la société Bigard demande la réparation sont liés à l'objet illicite des contrats et délibérations approuvant la cession des abattoirs et ateliers de découpe qu'elle exploitait, au motif que ces installations relevaient du domaine public de la commune, et étaient donc inaliénables.  
 7. L'appartenance au domaine public de ces installations et en conséquence le caractère illicite et illégal des contrats et délibérations dont s'agit n'a toutefois été définitivement jugé que par une décision du Conseil d'Etat du 13 février 2015 statuant sur la question préjudicielle renvoyée par le juge judiciaire. Ce n'est qu'à compter de cette date que la SA Bigard peut être regardée comme ayant eu connaissance du fait générateur et de l'existence de sa créance. En outre, son action devant le juge judiciaire, qui tendait en appel au moins à l'engagement de la responsabilité fautive de la commune sur le même fondement que celui précédemment évoqué a été rejetée par un arrêt de la cour d'appel de Rouen du 9 février 2017. Par suite, en application du dernier alinéa de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968, le délai de prescription n'a recommencé à courir qu'à compter du 1er janvier 2018. Son éventuelle créance n'était dès lors pas prescrite lorsqu'elle a adressé le 30 mars 2021, un recours indemnitaire préalable à la commune de Forges-les-Eaux. 
 8. Il résulte de ce qui précède que l'exception de prescription soulevée par la commune de Forges-les-Eaux doit être rejetée. 
 En ce qui concerne la demande indemnitaire : 
 9. L'entrepreneur dont le contrat est écarté peut prétendre, sur un terrain quasi-contractuel, au remboursement de celles de ses dépenses qui ont été utiles à la collectivité envers laquelle il s'était engagé. Dans le cas où le contrat est écarté en raison d'une faute de l'administration, l'entrepreneur peut en outre, sous réserve du partage de responsabilités découlant le cas échéant de ses propres fautes, prétendre à la réparation du dommage imputable à la faute de l'administration. A ce titre, il peut demander le paiement des sommes correspondant aux autres dépenses exposées par lui pour l'exécution du contrat et aux gains dont il a été effectivement privé du fait de sa non-application, notamment du bénéfice auquel il pouvait prétendre, si toutefois l'indemnité à laquelle il a droit sur un terrain quasi-contractuel ne lui assure pas déjà une rémunération supérieure à celle que l'exécution du contrat lui aurait procurée. Saisi d'une demande d'indemnité sur ce fondement, il appartient au juge d'apprécier si le préjudice allégué présente un caractère certain et s'il existe un lien de causalité direct entre la faute de l'administration et le préjudice. 
 10. Les délibérations des 7 novembre 2005, 30 mars 2006 et 2 juin 2008 du conseil municipal de Forges-les-Eaux décidant de la cession de l'abattoir étaient illégales, ainsi que l'a jugé le Conseil d'Etat, à la demande de la requérante, dans sa décision n°402078 du 25 juin 2018. Ces illégalités constituent une faute de nature à engager la responsabilité de la commune. Il en va de même de la conclusion des contrats de " crédit-bail " et de " bail à construction " qui ont été requalifiés par la cour d'appel de Rouen en conventions d'occupation du domaine public.  
 Quant aux dépenses d'investissement : 
 11. La SA Bigard demande le remboursement de la somme de 457 401,77 euros correspondant à des dépenses d'investissement engagées entre 2007 et 2011. Il résulte toutefois du rapport de l'expert désigné par le juge des référés que le montant réel des dépenses d'investissement sur la période n'est que de 354 565,45 euros, la différence correspondant à la taxe sur la valeur aoutée que la société a pu récupérer. L'expert énonce sans être contredit par les éléments produits avant la clôture de l'instruction qu'au sein de ces sommes, 111 408 euros correspondent non à un investissement opérationnel mais à une opération financière et 35 000 euros à une opération de rénovation des quais pour laquelle la SA Bigard a perçu une indemnité de son assurance, la rénovation ayant été rendue nécessaire à la suite d'un sinistre par incendie. En outre, la SA Bigard, qui a transféré ses activités sur un autre site lui appartenant, n'établit ni même n'allègue qu'elle s'est trouvée dans l'impossibilité de réemployer le matériel ainsi acquis, dont elle a fait usage pendant l'occupation du site, ou de le céder. Dès lors, l'existence de son préjudice n'est pas établie. 
 Quant aux dépenses de fonctionnement : 
 12. Si la SA Bigard demande le remboursement de la somme de 1 572 812,57 euros correspondant à des dépenses de fonctionnement de l'abattoir, elle n'établit ni même n'allègue que ces dépenses présenteraient un caractère utile à la collectivité ni qu'elles ont été pour elle à l'origine d'un appauvrissement en se gardant de justifier de l'existence de pertes d'exploitation sur la période, alors qu'au surplus ces dépenses ont été comptablement et fiscalement intégrées. En outre, elle n'établit pas qu'elle a dû abandonner le matériel non consommable.   
 Quant aux " loyers " : 
 13. La SA Bigard demande la réparation d'un préjudice constitué par les loyers qu'elle a réglés en exécution du bail à construction et la part de ces loyers qui excède le montant qu'elle estime dû au titre de l'occupation du domaine public. Comme elle le soutient, le montant du loyer du bail à construction de l'abattoir prenait nécessairement en compte le coût d'acquisition de ce bien au terme du contrat. 
 14. Le contrat de bail a construction a été conclu le 27 février 1990 entre la commune de Forges-les-Eaux et la société d'abattage du pays de Bray. La jouissance du bail à construction a été cédée à la SA Bigard par un acte notarié du 21 novembre 2006, et le contrat s'est achevé le 28 février 2008. Si son objet était illicite, il n'est pas contesté qu'il a néanmoins été exécuté et il ressort de ses propres écritures que la SA Bigard ne demande le remboursement des loyers que pour les années 2006 à 2008, qu'elle estime à environ 150 000 euros annuels. 
 15. Toutefois, la SA Bigard se borne à soutenir qu'il convient de se référer, pour connaitre les loyers qu'elle aurait versés entre 2006 et 2008, à une délibération du conseil municipal du 2 février 2015 qui a été annulée par un jugement du tribunal du 29 juin 2018, devenu définitif, ou au loyer acquitté par l'actuel occupant. En outre, et surtout, le montant annuel de la redevance d'occupation du domaine public due par la SA Bigard a été fixée par une délibération du conseil municipal de Forges-les-Eaux du 29 décembre 2018, à 184 000 euros, par référence à un rapport d'expertise établi à sa demande. Par ailleurs, tant le tribunal administratif de Rouen que la cour administrative d'appel de Douai, dans le cadre de l'instance engagée par la commune à l'encontre de la SA Bigard tendant au paiement de l'indemnité d'occupation pour la période courant du 1er mars 2010 au 19 novembre 2015, se sont fondés sur cette délibération et ont condamné la requérante au paiement de ce montant.  
 16. Il résulte de ce qui précède que le montant estimé de la redevance d'occupation étant supérieur au loyer dont la SA Bigard soutient  s'être acquittée, il ne résulte pas de l'instruction qu'elle aurait subi un quelconque préjudice. Sa demande présentée à ce titre doit, dès lors, être rejetée. 
 Quant à la valeur du fonds de commerce : 
 17. La SA Bigard demande l'indemnisation de la totalité de la valeur de fonds de commerce qu'elle a acquis par l'acte notarié du 21 novembre 2006 susmentionné et qui incluait la jouissance du bail à construction consenti par la commune. Toutefois en se bornant à soutenir qu'elle n'a consenti cet achat qu'au regard de la perspective de devenir propriétaire, elle n'établit en rien l'existence d'un préjudice lié à la perte de valeur vénale du fonds de commerce. 
 Quant aux taxes foncières :  
 18. Il résulte de l'instruction que le contrat de bail à construction prévoyait que " le preneur acquittera pendant toute la durée du bail () les impôts, contributions, taxes et redevances de toute nature auxquels le terrain loué et les constructions édifiées peuvent et pourront être assujetties, même ceux qui, de droit, seront à la charge du bailleur ". Sur le fondement de ces stipulations, la SA Bigard a remboursé à la commune de Forges-les-Eaux la taxe foncière à laquelle elle a été assujettie au titre des immeubles exploités par la société pour les années 2007 à 2012. Elle en sollicite le remboursement. 
 19. Toutefois, dès lors que la SA Bigard ne démontre ni même d'ailleurs n'allègue sérieusement que les résultats d'exploitation qu'elle a dégagés sur la période alors qu'elle occupait sans droit ni titre le domaine public de la commune ne seraient pas supérieurs au montant des taxes foncières qu'elle a remboursées à la commune - au demeurant sans aucune base conventionnelle à compter de 2009 - l'existence d'un préjudice ne peut être retenue. 
 20. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que la SA Bigard n'est pas fondée à demander l'engagement de la responsabilité de la commune de Forges-les-Eaux. 
 Sur les frais liés au litige :  
 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Forges-les-Eaux, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la SA Groupe Bigard demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la SA Groupe Bigard une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Forges-les-Eaux et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er:La requête de la SA Groupe Bigard est rejetée. 
 Article 2 : La SA Groupe Bigard versera à la commune de Forges-les-Eaux une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative 
 Article 3 :Le présent jugement sera notifié à la SA Groupe Bigard et à la commune de Forges-les-Eaux. 
 Délibéré après l'audience du 4 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Gaillard, présidente, 
 MM. Bouvet et Mulot, premiers conseillers, 
 Assistés de M. Tostivint, greffier. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 mai 2023. 
 Le rapporteur, 
 Robin Mulot        
 La présidente, 
 Anne Gaillard        
 Le greffier, 
 Henry Tostivint 
 La République mande et ordonne au préfet de la région Normandie, préfet de la Seine-Maritime en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 N°2103110