TA45 · 3ème chambre — 16 février 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés le 10 septembre 2021, le 15 novembre 2021 et le 21 février 2022, l'entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée (EURL) " Chez moi ", représentée par Me Saada-Dusart, avocate, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 28 juillet 2021 par lequel la préfète du Loiret a prononcé la fermeture administrative de son établissement, situé 14 rue de Gien à Ouzouer-sur-Loire, pour une durée de quinze jours ; 
 2°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 25 748,63 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis ainsi que les intérêts au taux légal à compter du 13 septembre 2021, date de réception par l'administration de sa réclamation préalable ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 En ce qui concerne la légalité de l'arrêté attaqué : 
 - l'arrêté attaqué, qui est intervenu sans procédure contradictoire ni mise en demeure préalable, a méconnu l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration et l'article 29 du décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 ; 
 - cet arrêté est entaché d'une erreur quant à la date des faits ; 
 - les faits du 29 janvier 2021 et du 9 juillet 2021 qui lui sont reprochés ne sont pas matériellement établis ;  
 - l'arrêté attaqué méconnaît l'autorité de la chose jugée par le jugement du tribunal de police de Montargis du 16 avril 2021 concernant les faits du 29 janvier 2021 ; 
 - cet arrêté méconnaît l'article 40 du décret du 1er juin 2021, dès lors qu'il n'est pas établi que les clients et le personnel ont été vus en train de se déplacer sans masque à l'intérieur de l'établissement ; 
 - les faits du 9 juillet 2021, à les supposer même établis, ne sont pas de nature à justifier une fermeture ; 
 - la durée de la fermeture est disproportionnée. 
 En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat : 
 - l'arrêté attaqué étant illégal, la responsabilité de l'Etat est engagée ; 
 - elle a subi un préjudice économique d'un montant de 15 748,63 euros : 
 * du fait de la perte d'exploitation consécutive à la fermeture illégale de son établissement qui peut être évaluée à 12 368 euros selon l'estimation de l'expert-comptable ; 
 * du fait de l'annulation de deux événements exceptionnels qui étaient prévus, les devis, acceptés, représentant une somme de 2 100 euros ; 
 * du fait de la perte de la marchandise stockée et des plats déjà préparés le jour de la notification de la décision contestée, représentant une somme de 1 280,63 euros ; 
 - la fermeture illégale pendant quinze jours a été de nature à créer des troubles dans les conditions de vie personnelle et familiale de M. A, a été source d'un préjudice moral et a porté une atteinte grave à la réputation de l'établissement ; ces préjudices peuvent être évalués à une somme totale de 10 000 euros. 
 Par des mémoires enregistrés le 4 novembre 2021 et le 30 août 2022, la préfète du Loiret conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que : 
 - aucun des moyens soulevés n'est fondé ; 
 - la responsabilité de l'Etat ne peut être engagée ; 
 - à supposer que la responsabilité de l'Etat soit engagée, les préjudices ne sont pas certains. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 ; 
 - le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 ; 
 - le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Le Toullec, 
 - les conclusions de Mme Doisneau-Herry, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Saada-Dusart, représentant l'EURL " Chez moi ". 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A, gérant de l'EURL " Chez moi ", qui exploite un                       bar-restaurant à Ouzouer-sur-Loire, a été mis en demeure par lettre de la préfète du Loiret du 4 février 2021, notifiée le 8 février suivant par voie administrative, de faire une stricte application de l'ensemble des mesures prévues par le décret du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, après que les gendarmes ont constaté, le vendredi 29 janvier 2021, que plusieurs clients consommaient au comptoir en méconnaissance de l'article 40 du décret précité, qui dispose notamment que les restaurants et débits de boisson ne peuvent accueillir du public que pour les besoins de la vente à emporter entre 6 heures et 18 heures. Six mois plus tard, le gérant de l'établissement s'est vu notifier, le 4 août 2021, par voie administrative, un arrêté du 28 juillet 2021 par lequel la préfète du Loiret a prononcé la fermeture administrative de l'établissement pour une durée de quinze jours. Cet arrêté vise la mise en demeure du 4 février 2021, rappelle les faits du 29 janvier 2021 et se fonde sur des faits constatés le 9 juillet 2021 - et non le 12 juillet 2021 comme indiqué par erreur dans l'acte litigieux - par la compagnie de gendarmerie  départementale de Gien de non port du masque, à l'intérieur du bar-restaurant, par des clients ne consommant pas et par le gérant, en méconnaissance de l'article 40 du décret du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire. L'EURL " Chez moi " demande au tribunal l'annulation de l'arrêté du 28 juillet 2021 ainsi que la condamnation de l'Etat à lui verser une somme de 25 748,63 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de l'illégalité de cet arrêté. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article 40 du décret du 1er juin 2021, dans sa version en vigueur du 9 juillet au 9 août 2021, applicable à la date de l'arrêté attaqué et des faits constatés le 9 juillet 2021 : " I. - Les établissements relevant des catégories mentionnées par le règlement pris en application de l'article R. 143-12 du code de la construction et de l'habitation figurant ci-après peuvent accueillir du public : / 1° Etablissements de type N : Restaurants et débits de boisson () / II. - Portent un masque de protection : / 1° Le personnel des établissements ; / 2° Les personnes accueillies de onze ans ou plus lors de leurs déplacements au sein de l'établissement ". Aux termes de l'article 29 de ce même décret : " () Le préfet de département peut, par arrêté pris après mise en demeure restée sans suite, ordonner la fermeture des établissements recevant du public qui ne mettent pas en œuvre les obligations qui leur sont applicables en application du présent décret ". 
 3. En premier lieu, la requérante soutient que les faits constatés le 9 juillet 2021, sur lesquels la préfète du Loiret s'est fondée, ne sont pas établis, et, tout état de cause, ne sont pas de nature à justifier la fermeture de son établissement. Selon le rapport de la compagnie de gendarmerie départementale de Gien établi le 12 juillet 2021, auquel la préfète se réfère, le soir du 9 juillet précédent, " plusieurs personnes ", présentes à l'intérieur de l'établissement, ne portaient pas de masque de protection, " plusieurs clients " ne consommaient pas et " aucun geste barrière n'[était] respecté ". Les gendarmes rapportent également qu'après avoir expliqué au gérant du bar-restaurant que " le port du masque [était] obligatoire dans les débits de boisson pour les clients qui ne consomment pas ", celui-ci leur a indiqué " Non ici il y a pas de masque c'est comme ça ". S'agissant des clients, ni ce rapport ni l'arrêté litigieux ne précisent que    ceux-ci se déplaçaient sans masque, alors que le 2° du II de l'article 40 du décret du 1er juin 2021, cité au point 2, exige seulement que les personnes accueillies de onze ans ou plus portent le masque au sein de l'établissement " lors de leurs déplacements ". Par suite, eu égard à l'imprécision des constatations relevées dans le rapport de gendarmerie, il n'est pas établi que les clients présents contrevenaient à l'obligation, imposée par l'article 40 du décret du 1er juin 2021, de port du masque de protection lors de leurs déplacements au sein de l'établissement litigieux. S'agissant du personnel, il ressort du rapport de gendarmerie, et il n'est pas sérieusement contesté, que le gérant, qui doit être considéré comme un membre du " personnel " pour l'application du décret du 1er juin 2021, ne portait pas de masque. Par ailleurs, les attestations produites par la requérante, émanant de clients du restaurant et de membres du personnel présents le soir du 9 juillet 2021, indiquent que, lorsque les gendarmes sont arrivés, deux clients avaient invité le gérant du bar et le cuisinier à boire un verre au comptoir, à l'intérieur de l'établissement, et que ces derniers avaient enlevé leur masque pour boire. Ce faisant, elles confirment l'absence de port du masque par le gérant et attestent de l'absence de port du masque par le cuisinier. Si la maire d'Ouzouer-sur-Loire, présente ce soir-là, témoigne de ce que le personnel " qui servait " portait le masque, il ressort de son attestation qu'elle était attablée à l'extérieur de l'établissement. Au vu de l'ensemble de ces éléments, le fait que le gérant et le cuisinier ne portaient pas le masque de protection en méconnaissance des dispositions du 1° du II de l'article 40 du décret du 1er juin 2021 citées au point 2, doit être regardé comme établi. Toutefois, ce seul manquement n'est pas suffisant pour justifier l'édiction d'un arrêté de fermeture.  
 4. En second lieu, si les faits du 29 janvier 2021, sur lesquels la préfète du Loiret s'est fondée pour édicter la mise en demeure du 4 février 2021, pourraient être pris en compte pour apprécier le quantum de la fermeture administrative, ils ne peuvent être pris en compte pour en apprécier le principe même, dès lors que ces faits sont intervenus en méconnaissance de l'article 40 du décret du 29 octobre 2020, lequel a été abrogé par l'article 50 du décret du 1er juin 2021, pris pour l'application de la loi du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire, et n'était donc plus applicable tant à la date de l'arrêté attaqué qu'à la date des faits du 9 juillet 2021. 
 5. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que l'EURL " Chez Moi " est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 28 juillet 2021 de la préfète du Loiret.  
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 6. L'illégalité dont est entaché l'arrêté de fermeture administrative temporaire contesté constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat, pour autant qu'il en soit résulté pour la requérante un préjudice personnel, direct et certain. 
 En ce qui concerne les préjudices non matériels : 
 7. La requérante soutient que la fermeture illégale pendant quinze jours a été de nature à créer des troubles dans les conditions de vie personnelle et familiale de M. A, a été source d'un préjudice moral et a porté une atteinte grave à la réputation de l'établissement. 
 8. En premier lieu, la requérante ne peut utilement se prévaloir du préjudice moral qu'aurait subi M. A ainsi que le préjudice de troubles dans les conditions de vie personnelle et familiale de M. A, qui ne constituent pas des préjudices personnels à l'EURL " Chez moi " et dont elle ne peut demander la réparation. 
 9. En deuxième lieu, s'agissant du préjudice de réputation, la requérante produit un article de presse qui explique de manière pondérée les raisons pour lesquelles le bar-restaurant " Chez Moi " a été contraint de fermer pour une durée de quinze jours, donne la parole au gérant et évoque des faits ayant eu lieu le 21 janvier 2021 dont il n'est pas fait état dans l'arrêté attaqué. Cette seule pièce n'est pas suffisante pour révéler l'existence d'un préjudice de réputation. Si la requérante soutient que des rumeurs se sont propagées et qu'elle a perdu de la clientèle depuis la réouverture, soulignant qu'elle fait désormais environ dix-huit couverts au lieu de quarante-cinq à cinquante couverts avant la fermeture, elle ne l'établit pas. 
 10. L'EURL " Chez moi " n'est par suite pas fondée à demander une indemnisation d'un montant de 10 000 euros au titre des préjudices non matériels qu'elle estime avoir subis. 
 En ce qui concerne le préjudice économique : 
 11. L'entreprise requérante demande une indemnisation des pertes d'exploitation subies pendant la période de fermeture de quinze jours, du 4 août au 18 août inclus, et une indemnisation de préjudices économiques liés à l'annulation de deux évènements qui devaient avoir lieu le 13 et 17 août 2021, ainsi qu'à la perte de marchandises stockées et de plats préparés le jour de la notification de l'arrêté de fermeture. 
 12. Pour justifier de la réalité de son préjudice, la requérante produit notamment une estimation établie par son expert-comptable à partir du chiffre d'affaires hors taxe perçu en juillet 2020, août 2020, juillet 2021 et août 2021 et d'un taux de marge de 56 %. Il en ressort une différence de marge brute de 7 000 euros en moyenne entre, d'une part, les mois de juillet 2020, août 2020 et juillet 2021 et, d'autre part, le mois d'août 2021. Si ces chiffres, qui ne sont pas sérieusement contestés par la préfète, permettent d'établir l'existence d'un préjudice, la requérante ne prend toutefois en compte notamment ni les charges afférentes aux quatre mois concernés ni les frais épargnés à raison de la fermeture de l'établissement. Dans ces conditions, l'estimation comptable ne suffit pas à établir l'étendue du manque à gagner pendant la période de fermeture.  
 13. Le juge qui reconnaît la responsabilité de l'administration et ne met pas en doute l'existence d'un préjudice ne peut, sans méconnaître son office ni commettre une erreur de droit, rejeter les conclusions indemnitaires dont il est saisi en se bornant à relever que les modalités d'évaluation du préjudice proposées par la victime ne permettent pas d'en établir l'importance et de fixer le montant de l'indemnisation. Il lui appartient d'apprécier lui-même le montant de ce préjudice, en faisant usage, le cas échéant, de ses pouvoirs d'instruction. 
 14. Aux termes de l'article R. 621-1 du code de justice administrative : " La juridiction peut, soit d'office, soit sur la demande des parties ou de l'une d'elles, ordonner, avant dire droit, qu'il soit procédé à une expertise sur les points déterminés par sa décision. L'expert peut se voir confier une mission de médiation. Il peut également prendre l'initiative, avec l'accord des parties, d'une telle médiation. Si une médiation est engagée, il en informe la juridiction. Sous réserve des exceptions prévues par l'article L. 213-2, l'expert remet son rapport d'expertise sans pouvoir faire état, sauf accord des parties, des constatations et déclarations ayant eu lieu durant la médiation ". 
 15. En l'espèce, en l'état de l'instruction, le tribunal ne dispose pas d'éléments suffisants pour évaluer le poste de préjudice économique. Dès lors, il y a lieu, d'ordonner une expertise sur ce point. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté de la préfète du Loiret du 28 juillet 2021 est annulé. 
 Article 2 : Avant de statuer sur le préjudice économique de l'EURL " Chez moi ", il sera procédé par un expert, désigné par le président du tribunal administratif, à une expertise avec mission : 
 1°) d'entendre les parties en leurs explications et de répondre à leurs dires et observations ; 
 2°) de se faire communiquer tous documents et pièces qu'il estimera utile à l'accomplissement de sa mission ; 
 3°) de donner son avis sur le montant des pertes d'exploitation consécutives à la baisse du chiffre d'affaires causée par l'interruption des activités de bar et de restaurant due à la fermeture administrative, compensées, le cas échéant par la baisse des charges variables, en tenant compte des conditions d'exploitation et de l'activité prévisible de l'établissement au cours de la période considérée ; de donner son avis sur les autres préjudices économiques subis par l'EURL " Chez moi " du fait de la fermeture administrative, s'agissant notamment des éventuelles pertes de marchandises ; 
 4°) de façon générale, de donner tout élément d'information qu'il estimera utile. 
 Article 3 :  L'expert accomplira sa mission dans les conditions prévues par les articles R. 621-2 à R. 621-14 du code de justice administrative. Il déposera son rapport au greffe du tribunal dans les conditions prévues à l'article R. 621-6-5 du même code et en notifiera copie aux parties dans le délai fixé par le président du tribunal dans sa décision de désignation. 
 Article 4 : Les frais d'expertise sont réservés pour y être statué en fin d'instance. 
 Article 5 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent jugement sont réservés jusqu'à la fin de l'instance. 
 Article 6 : Le présent jugement sera notifié à l'EURL " Chez moi " et à la préfète du Loiret. 
 Délibéré après l'audience du 26 janvier 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Dorlencourt, président, 
 Mme Le Toullec, première conseillère, 
 Mme Dickpo-Dogan, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 février 2024. 
 La rapporteure, 
 Hélène LE TOULLEC 
 Le président, 
 Frédéric DORLENCOURT 
 La greffière, 
 Isabelle METEAU 
 La République mande et ordonne à la préfète du Loiret en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.