TA76 · 4 ème Chambre — 14 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 1er septembre 2021, l'association Forges Avenir, représentée par Me Aguéra, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler le contrat du 9 juillet 2021 portant délégation par la commune de Forges-les-Eaux de l'exploitation du casino de Forges-les-Eaux à la Société d'exploitation du casino de Forges-les-Eaux (SECF) ; 
 2°) d'enjoindre à la SA Forges Thermal, et au besoin à son locataire, de s'acquitter des formalités de publicité foncière nécessaires à ce que la commune recouvre la propriété de tous ses biens de retour, dans un délai de deux mois à compter de la décision à intervenir ;  
 3°) de mettre à la charge de la commune de Forges-les-Eaux, la SASU SECF et la SA Forges Thermal, outre les entiers dépens, une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la SA Forges Thermal a méconnu, dans le cadre du contrat de délégation de service public conclu en 2002, l'article L. 1411-3 du code général des collectivités territoriales ; 
 - aucun inventaire des biens, meubles et immeubles affectés à l'activité du casino, n'a été prévu dans le contrat conclu en 2002, ni à l'issue de ce contrat, méconnaissant ainsi le principe de transparence de la procédure ; 
 - la commune de Forges-les-Eaux, en excluant la possibilité d'exploiter l'activité au sein des locaux qui étaient affectés au casino et en proposant de construire un bâtiment sur un terrain inexploitable et actuellement occupé par un preneur, méconnaît les principes d'égalité de traitement des candidats ;  
 -  en occultant la nature de biens de retour des bâtiments au sein desquels la SA Forges Thermal, qui se prétend propriétaire des biens, exploitait l'activité de casino, alors qu'il s'agit, tout comme les biens mobiliers désignés comme actifs " initiaux ", de biens relevant de la propriété de la commune de Forges-les-Eaux, laquelle se trouve ainsi privée de ses biens, la commune a vicié l'économie du contrat et privilégié les intérêts du groupe Partouche ; l'article 30 du contrat contesté méconnaît les règles d'ordre public qui régissent la propriété de la commune ; 
 - le délai laissé aux candidats pour établir leurs candidatures et leurs offres est insuffisant pour les soumissionnaires ne disposant pas de casino sur le territoire de la commune ;  
 - l'augmentation de 33 % de la valeur du contrat ainsi que l'augmentation de la durée par rapport aux indications figurant dans les documents de la consultation constituent des modifications substantielles par rapport aux conditions initiales de la mise en concurrence ;  
 - les documents de la consultation, ne définissant ni les besoins à satisfaire, ni les spécificités techniques et fonctionnelles, ont été rédigés uniquement pour le candidat sortant et excluaient de fait tout autre candidat de la procédure de passation ;  
 - la commune, en fixant une durée variable liée aux investissements qui seront réalisés par le futur concessionnaire, méconnaît le principe d'égalité de traitement des candidats et de transparence de la procédure ; 
 - l'absence de critères de jugement des offres permettant de distinguer la situation des candidats au regard des investissements à réaliser méconnaît le principe d'égalité de traitement des candidats et de transparence des candidats ;  
 - la commune a manqué à ses obligations de libre accès à la commande publique et d'égalité de traitement des candidats, en ne vérifiant pas les charges imputées strictement à l'exploitation de l'activité et non à l'activité du groupe Partouche ;  
 - la durée du contrat fixée à 20 ans n'est pas justifiée au regard de la nature et l'ampleur des investissements ;  
 - l'offre des candidats n'a pas fait l'objet d'analyse financière ; 
 - les caractéristiques de l'offre retenue n'apparaissent pas dans le contrat signé.   
 Par un mémoire, enregistré le 15 juin 2022, la commune de Forges-les-Eaux, représentée par Me Joly, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l'association requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - l'association requérante, qui s'abstient de produire ses statuts, ne justifie pas de l'intérêt collectif qu'elle se propose de défendre qui serait susceptible d'être lésé par le contrat de concession conclu par la commune ;  
 - l'association, à supposer qu'elle ait pour objet la défense des intérêts des contribuables locaux, est irrecevable à agir, dès lors que, d'une part, les contribuables locaux peuvent agir directement et, d'autre part, qu'elle ne justifie pas de ce que le contrat porterait atteinte aux finances et au patrimoine de la collectivité ; en tout état de cause, le contrat conclu emporte des conséquences financières favorables pour la commune ;  
 - les conclusions à fin d'injonction sont irrecevables, puisque celles-ci ne peuvent être formulées à titre principal ; en outre, l'association n'a pas saisi la commune, préalablement à l'introduction de sa requête, aux fins de l'accomplissement des formalités de publicité foncière en méconnaissance de l'article R. 421-1 du code de justice administrative ;   
 - le moyen tiré de la méconnaissance par l'ancien délégataire de ses obligations contractuelles, est sans rapport avec le contrat dont la validité est contestée ; en tout état de cause, ces manquements contractuels, à les supposer même établis, sont sans effet sur la validité du contrat ;  
 - l'association n'établit pas que l'absence d'inventaire des biens affectés à l'exploitation de l'activité, dans le contrat de 2002, est de nature à vicier la conclusion du contrat contesté, ni qu'un tel vice est en rapport direct avec les intérêts dont elle assure la défense ; en tout état de cause, cette information est sans incidence sur la validité du contrat ;  
 - la propriété des biens de retour est sans incidence sur la régularité de la procédure de passation dès lors que les opérateurs pouvaient bénéficier d'un terrain mis à disposition par la commune ;  
 - le moyen tiré de la violation du principe d'égalité en raison du lieu d'exercice de l'activité concédée est infondé dès lors qu'était proposée aux candidats la location d'un terrain appartenant à la collectivité, constructible et libre de toute occupation ;  
 - le moyen soulevé par l'association relatif à la prétendue spoliation des biens par la société délégataire est sans rapport avec le contrat litigieux ; en outre, le régime des biens de retour n'est pas méconnu par les stipulations contractuelles modifiées par voie d'avenant le 9 juillet 2021 ; l'interprétation du régime des biens de retour défini par le Conseil d'Etat dans son arrêt Commune de La Trinité-sur-Mer fait actuellement l'objet d'un contentieux devant la cour européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du fait de sa méconnaissance à l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;  
 - les autres moyens ne sont pas fondés ; l'association n'établit pas le rapport direct avec son intérêt lésé et n'apporte aucun élément de nature à en apprécier le bienfondé.  
 Par un mémoire, enregistré le 22 juin 2022, la société Forges Thermal, représentée par Me Dom, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l'association requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - elle s'en remet aux développements de la collectivité quant à l'irrecevabilité du recours de l'association requérante ;  
 - le moyen tiré de l'inexécution des prescriptions prévues par l'article L. 1411-3 du code général des collectivités territoriales est sans rapport avec le contrat contesté ; en tout état de cause, ce moyen est infondé ;  
 - les conclusions à fin d'injonction tendant à la réalisation des formalités de publicité foncière, formulées à titre principal et qui n'ont pas été précédées d'une demande préalable en méconnaissance de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, sont irrecevables ; en outre, la publicité foncière n'a pas pour effet d'opérer un transfert de propriété ; enfin, si cette demande devait être interprétée comme tendant à ce que les biens reviennent en pleine propriété à la commune, elle ne pourra qu'être rejetée dès lors que le régime des biens de la concession ne méconnaît pas la théorie du régime des biens de retour ;  
 - la demande relative au retour des biens mobiliers n'est pas fondée dès lors qu'il s'agit de biens propres.  
 Par un mémoire, enregistré le 22 juin 2022, la société d'exploitation du Casino de Forges-les-Eaux (SECF), représentée par Me Dom, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l'association Forges Avenir au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que :  
 - l'association, qui ne justifie pas de son objet statutaire, est dépourvue d'intérêt lui donnant qualité pour agir ; en outre, la conclusion du contrat emporte des conséquences favorables pour la commune ; enfin, l'association ne justifie ni de ce que son intérêt est susceptible d'être lésé de façon suffisamment directe et certaine, ni de ce que la convention emporte des conséquences négatives significatives sur les finances ou le patrimoine de la commune ;  
 - elle s'en remet aux développements de la collectivité quant à l'irrecevabilité des conclusions à fin d'injonction ; en tout état de cause, de telles conclusions sont infondées dès lors que la SECF n'est pas propriétaire du bâtiment affecté à l'exploitation de l'activité du casino mais exclusivement locataire de la société Forges Thermal ;   
 - l'inventaire des biens n'était pas nécessaire dans les documents de la consultation eu égard aux options relatives aux investissements offertes par la collectivité ;  
 -  le régime des biens de retour prévu aux articles 30-1 et 30-2 du contrat de délégation de service public est conforme aux dispositions de l'article L. 3132-4 du code de la commande publique.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de Mme B,  
 - et les observations de Me Aguéra, représentant l'association Forges Avenir, de Me Joly, représentant la commune de Forges-les-Eaux, de Me Dom, représentant la société d'exploitation du Casino de Forges-les-Eaux et de Me Mabeth représentant la société Forges Thermal. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. La commune de Forges-les-Eaux avait confié, par un contrat conclu le 24 juin 2002, l'exploitation d'un casino à la société Forges Thermal pour une durée de dix-huit ans, à compter du 1er novembre 2002, prolongée en raison de la crise sanitaire de la Covid-19 jusqu'au 31 octobre 2021. Par un avis d'appel à la concurrence publié en février 2021, la commune de Forges-les-Eaux a lancé une procédure d'attribution de la délégation de service public d'exploitation du casino situé sur le territoire de la commune. Par une convention conclue le 9 juillet 2021, l'exploitation du casino a été confiée à la Société d'exploitation du Casino de Forges-les-Eaux (SECF), pour une durée de vingt ans à compter du 1er novembre 2021. Le contrat stipule que l'activité est exploitée au sein d'un bâtiment situé sur le territoire de la commune, dont la société attributaire est locataire et que le bâtiment abritera l'exploitation des jeux de casino et les activités annexes d'animation et de restauration. L'association Forges Avenir, par la présente requête, demande au tribunal l'annulation de la convention de délégation de service public et à ce que soit enjoint à la société Forges Thermal ou, subsidiairement à la SECF, de s'acquitter des modalités de publicité foncière nécessaires au recouvrement par la commune de Forges-les-Eaux de la propriété de l'ensemble de ses biens de retour.   
 Sur le cadre du litige :  
 2. Indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l'excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d'un contrat ou devant le juge du référé contractuel sur le fondement des articles L. 551-13 et suivants du code de justice administrative, tout tiers à un contrat administratif susceptible d'être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. Si le représentant de l'Etat dans le département et les membres de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné, compte tenu des intérêts dont ils ont la charge, peuvent invoquer tout moyen à l'appui du recours ainsi défini, les autres tiers ne peuvent invoquer que des vices en rapport direct avec l'intérêt lésé dont ils se prévalent ou ceux d'une gravité telle que le juge devrait les relever d'office.  
   
  Sur la fin de recevoir tirée du défaut d'intérêt pour agir :  
 3. Une association de contribuables locaux qui a pour objet d'assurer la défense des intérêts de ses membres est recevable à contester la validité d'un contrat si sa passation ou ses stipulations sont de nature à la léser dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine, au regard, notamment, de l'objet du contrat, de sa portée, de son montant et de l'impact de son exécution sur les finances locales. Lorsque l'auteur du recours se prévaut de sa qualité d'association de contribuables locaux, il lui revient d'établir que le contrat ou les clauses dont il conteste la validité sont susceptibles d'emporter des conséquences significatives sur les finances ou le patrimoine de la collectivité.  
 4. Pour justifier de son intérêt pour agir, l'association Forges-les-Eaux se borne à faire valoir que la conclusion du contrat " entérine de réelles atteintes aux droits et intérêts des habitants de Forges-les-Eaux ". Toutefois, l'association Forges Avenir, qui au demeurant s'est abstenue de produire les statuts définissant son objet, malgré la fin de non-recevoir soulevée par les défendeurs et la demande effectuée par le tribunal en ce sens et restée sans réponse, ne précise pas la nature des droits et intérêts auxquels le contrat porterait atteinte. Si l'objet de l'association, qui a été publié au Journal Officiel des association, est notamment la défense des intérêts financiers des habitants de la commune, qui pourraient au regard de la nature de convention en litige être impactés, l'association ne démontre pas davantage dans quelle mesure la conclusion du contrat contesté ou ses clauses emporteraient des conséquences significatives sur les finances ou le patrimoine de la commune de Forges-les-Eaux ni même d'ailleurs qu'elle lèserait de manière suffisamment directe et certaine les intérêts qu'elle entend défendre. Dans ces conditions, l'association Forges Avenir ne justifie pas d'un intérêt à agir contre le contrat de délégation de service public conclu le 9 juillet 2021 entre la commune de Forges-les-Eaux et la Société d'exploitation du casino de Forges-les-Eaux.  
 5. Par suite, la fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt à agir de l'association requérante soulevée en défense doit être accueillie.  
 6. Il résulte de ce qui précède que l'association Forges Avenir n'est pas recevable à demander l'annulation de la convention de délégation du 9 juillet 2021 conclue entre la commune de Forges-les-Eaux et la Société d'exploitation du casino de Forges-les-Eaux. Il y a lieu, par voie de conséquence, de rejeter ses conclusions à fin d'injonction.  
 Sur les frais liés à l'instance :  
 7. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Forges-les-Eaux, de la Société d'exploitation du casino de Forges-les-Eaux et de la société Forges Thermal, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme demandée par l'association Forges Avenir au titre des frais de l'instance. En outre, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association requérante une somme à verser à la commune de Forges-les-Eaux, à la Société d'exploitation du casino de Forges-les-Eaux et à la société Forges Thermal.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de l'association Forges Avenir est rejetée.  
 Article 2 : Les conclusions de la commune de Forges-les-Eaux, de la Société d'exploitation du casino de Forges-les-Eaux et de la société Forges Thermal tendant au bénéfice de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'association Forges Avenir, à la commune de Forges-les-Eaux, à la société d'exploitation du Casino de Forges-les-Eaux et à la société Forges Thermal. 
 Délibéré après l'audience du 24 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Boyer, présidente, 
 - M. Guiral, conseiller,  
 - Mme Boucetta, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 février 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé : H. A 
 La présidente, 
  Signé : C. BOYER Le greffier, 
 Signé : J.-L. MICHEL 
 La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.