TA34 · 5ème Chambre — 13 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 30 juin 2021, 9 mai 2022 et                17 juin 2022, M. D A et Mme B A demandent au tribunal d'annuler l'arrêté n° 2021-I-68 du 18 janvier 2021 par lequel le préfet de l'Hérault déclare d'utilité publique le projet d'aménagement de la zone d'aménagement concerté (ZAC) entrée Est rive Sud sur la ville de Sète et cessibles au profit du concessionnaire, la société d'équipement du littoral de Thau (ELIT), les immeubles dont l'acquisition est nécessaire pour l'opération d'aménagement.  
 Ils soutiennent que : 
 - le contenu du dossier soumis à l'enquête publique est irrégulier, s'agissant de la présentation du schéma de cohérence territoriale (SCOT) ; 
 - l'arrêté est fondé sur des faits inexacts s'agissant de la présence de friches industrielles ; 
 - le site est " ancien " ; 
 - le rapport du commissaire enquêteur est irrégulier ; 
 - la durée de la déclaration d'utilité publique (DUP) est trop longue ; 
 - le projet est incompatible avec le SCOT ; 
 - le projet méconnaît les règles du site patrimonial remarquable (SPR) ; 
 - l'opération est dépourvue d'utilité publique. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 13 mai 2022, le préfet de l'Hérault conclut au rejet de la requête.  
 Il soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 14 mai et 13 juin 2022, la commune de Sète et la SA ELIT, représentées par Me Jeanjean de la SCP SVA, concluent au rejet de la requête et à la condamnation des requérants à leur verser une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elles soutiennent que les moyens invoqués ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 -   le code de l'environnement ; 
 - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Couégnat, rapporteure, 
 - les conclusions de Mme Lorriaux, rapporteure publique, 
 - les observations de Mme C, représentant le préfet de l'Hérault, 
 - et les observations de Me Borkowski, représentant la commune de Sète et la SA ELIT. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par arrêté du 18 janvier 2021 le préfet de l'Hérault a déclaré d'utilité publique le projet d'aménagement de la zone d'aménagement concerte (ZAC) entrée Est rive Sud sur la ville de Sète et cessibles les biens bâtis et non bâtis nécessaires à la réalisation dudit projet au profit de la SA Elit pour le compte de la ville de Sète. M. et Mme A, propriétaires de biens situés dans le périmètre de la ZAC mais non concernés par la cessibilité prononcée, demandent l'annulation de cet arrêté. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Le contenu du dossier d'enquête publique est prévu par les articles R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et R. 123-8 du code de l'environnement. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances affectant le dossier soumis à enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette enquête que si elles ont eu pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur cette décision. 
 3. Les dispositions des articles précités ni aucune autre disposition législative ou règlementaire n'imposent de joindre au dossier soumis à l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique (DUP) l'intégralité des documents d'urbanisme applicables au secteur concerné ni de présenter un historique desdits documents. Le maître d'ouvrage a pu légalement insérer au dossier dans la notice explicative ainsi que dans l'étude d'impact, les extraits applicables et pertinents de ces documents afin de présenter les documents d'urbanisme applicables et d'exposer son analyse quant à la compatibilité de l'opération avec ceux-ci. Ainsi la circonstance que les cartes ou documents issus notamment du document d'orientations et d'objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCOT) seraient reproduits sans une partie de leur légende pour certains ou accompagnés de commentaires qui n'en sont pas issus, ne permettent pas de considérer comme le soutiennent les requérants que leur présentation serait tendancieuse, alors que ces commentaires sont clairement présentés comme émanant du maitre d'ouvrage. Dans ces conditions, et alors qu'en tout état de cause il n'est pas établi que les " omissions " ou " lacunes " dénoncées auraient nui à l'information complète de la population ou été susceptibles d'exercer une influence sur la décision. Le moyen invoqué tiré du caractère irrégulier du dossier d'enquête publique doit être écarté.  
 4. Il ressort des pièces du dossier que le projet déclaré d'utilité publique prévoit, sur une surface d'environ 18,2 hectares, de procéder à une opération de renouvellement urbain pour permettre l'émergence d'un nouveau quartier urbain à vocation mixte (logements et activités) et porte sur un site que le dossier de DUP décrit, ainsi que l'a relevé le commissaire enquêteur, comme occupé de " façon hétérogène " en relevant la présence de friches industrielles, d'activités commerciales, de bâti (occupé ou non occupé) et d'activités artisanales diverses. Les requérants ne sont donc pas fondés à remettre en cause la réalité de l'existence dans le périmètre de l'opération de friches industrielles, déjà relevée dans le dossier de création de la ZAC en 2005. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l'arrêté serait fondé sur des faits matériellement inexacts doit être écarté.  
 5. En affirmant " l'ancienneté du site ", l'existence d'un " très vieux quartier " qui aurait toujours été " très actif ", sans expliquer en quoi cette " circonstance " aurait été méconnue ni en quoi elle serait de nature à justifier l'illégalité de l'acte attaqué, les requérants, qui ne se prévalent d'aucun fondement juridique, ne peuvent être regardés comme invoquant un moyen assorti de précisions suffisantes pour permettre au tribunal d'en apprécier le bien-fondé. 
 6. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. () ". D'une part, il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a examiné, après les avoir comptabilisées et ordonnées, l'ensemble des observations recueillies lors de l'enquête publique, en a rédigé une synthèse, qu'il a, pour chaque thème retenu, mise en perspective avec les observations formulées en réponse par le responsable du projet, suivies dans certains cas de ses propres commentaires. Il a ensuite consigné dans une présentation séparée ses conclusions motivées, en l'espèce favorables sans réserve au projet. D'autre part, si les requérants affirment que le commissaire enquêteur n'aurait pas relevé le caractère inapproprié ou incomplet de certaines réponses du maître d'ouvrage, ils ne précisent pas les réponses concernées. Enfin, ainsi qu'il l'a été dit au point 3, il ne ressort pas dudit rapport, qui relève le caractère hétérogène du site, que la description du site réalisée par le commissaire enquêteur, qui est conforme à celle du dossier soumis à enquête publique, aurait été entachée d'inexactitudes. Par suite, le moyen tiré du caractère irrégulier du rapport du commissaire enquêteur doit être écarté.   
 7. Aux termes de l'article L. 121-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " L'acte déclarant l'utilité publique précise le délai accordé pour réaliser l'expropriation. Il ne peut excéder cinq ans () ".  Il résulte de ces dispositions qu'en l'absence de mention de délai dans l'arrêté contesté, celui-ci doit être réputé égal à cinq ans. Ce délai, prorogeable une fois en application de l'article L. 121-5 du même code, est le délai accordé pour réaliser l'expropriation. La circonstance que la programmation des constructions à réaliser dans la ZAC soit prévue sur une période plus longue est sans incidence sur la légalité de l'arrêté. Par suite, le moyen tiré de l'illégalité de la durée de la DUP doit être écarté. 
 8. Aux termes de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : () 7° Les opérations foncières et les opérations d'aménagement définies par décret en Conseil d'Etat ; () ". Aux termes de l'article R. 142-1 du code de l'urbanisme : " Les opérations foncières et les opérations d'aménagement mentionnées au 7° de l'article L. 142-1 sont () 2° Les zones d'aménagement concerté ; () ". Aux termes de l'article L. 143-44 du code de l'urbanisme : " Une opération faisant l'objet d'une déclaration d'utilité publique () et qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un schéma de cohérence territorial ne peut intervenir que si : 1° L'enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général de l'opération et sur la mise en compatibilité du schéma qui en est la conséquence ; 2° Les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du schéma ont fait l'objet d'un examen conjoint de l'Etat, de l'établissement public prévu à l'article L. 143-16, et des personnes publiques associées mentionnées aux articles          L. 132-7 et L. 132-8. ". 
 9. Les requérants soutiennent que l'opération déclarée d'utilité publique se situerait dans un " no man's land " entouré de zones littorales, qu'elle ferait partie d'une zone portuaire d'intérêt général de niveau 1, qu'elle conduirait à un dépassement des hectares de renouvellement urbain autorisés par le SCOT, que le site concerné n'est pas un territoire de friches et que le SCOT n'identifie pas clairement la ZAC entrée Est rive Sud. Toutefois, le secteur concerné, qui fait partie des espaces urbanisés identifiés par le DOO du SCOT, est englobé dans un secteur de renouvellement et d'intensification en lien avec l'offre de transport en commun dans les " potentialités d'urbanisation des tissus existants ", dans lequel une " centralité urbaine secondaire " est à créer. Il s'insère également dans une " unité de production urbaine " sous forme de " renouvellement urbain à vocation mixte habitat et économie (habitat majoritaire) ". Si l'opération est également englobée dans une importante " zone de polarité économique ", qualifiée de niveau 1 et délimitée autour du port régional, qui englobe, au nord et au sud du canal de la Peyrade de nombreux immeubles bâtis (logements et activités), dans le chapitre du DOO relatif à l'organisation de l'accueil des activités économiques, celui-ci vise à organiser et structurer l'accueil de nouvelles zones économiques, il n'a pas pour objet de définir une " zone portuaire " ni ne vise un accueil exclusif d'activités économiques. Le DOO identifie par ailleurs pour la partie Est de la commune de Sète un potentiel de renouvellement urbain de 40 hectares. Il ressort des pièces du dossier et notamment de l'étude d'impact que le projet en litige s'étend sur une surface totale de 18,2 hectares dont 10 hectares sont destinés à l'accueil des constructions. Si le dossier identifie à juste titre dans le même secteur Est de la commune la ZAC entrée Est rive Nord d'une surface d'environ 29 hectares incluant notamment la réalisation d'un pôle d'échange multimodal et celle d'un parc paysager de plusieurs hectares, le cumul avec cette autre opération ne permet pas de conclure à une incompatibilité de l'opération contestée avec les objectifs du SCOT, alors qu'il n'est pas établi que les autres chiffres invoqués par les requérants, qui ne sont pas clairement identifiés notamment s'agissant des 75 hectares évoqués par le plan de déplacement urbain, correspondraient à des surfaces devant être prises en compte, à la date de la décision attaquée, comme effectivement affectées au renouvellement urbain prévu par le SCOT.  Enfin si les requérants se prévalent du principe de l'extension limitée de l'urbanisation dans les espaces proches du rivage, désormais codifié à l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme,  l'extrait du SCOT qu'ils produisent relatif à la justification des objectifs chiffrés de limitation de la consommation foncière dans le DOO, prévoit de ne pas comptabiliser à ce titre la part de production nouvelle de logement programmée en renouvellement urbain au sein des espaces proches du rivage. Il résulte de tout ce qui précède, et alors que le SCOT n'a pas à " identifier clairement " la ZAC en cause, que l'opération déclarée d'utilité publique ne peut être regardée comme étant incompatible avec le SCOT du Bassin de Thau. Le moyen invoqué doit donc être écarté. 
 10. Il ressort des pièces du dossier que l'opération déclarée d'utilité publique se situe dans le secteur 2b du site patrimonial remarquable (SPR). Le règlement de celui-ci prévoit au point 2-3 de " valoriser une entrée de ville sur le canal de Lapeyrade en articulant la perspective vers le mont Saint Clair et le dialogue entre les deux rives " avec notamment pour objectif de " conserver un rapport perspectif fort vers le mont Saint Clair et la dominance en rive droite du chais Dubonnet " en prévoyant de s'appuyer " sur la valeur des édifices identifiés, par des alignements, des gabarits, des rythmes urbains, des fronts bâtis, un traitement des quais respectueux d'un dialogue d'ensemble ". Dès lors que l'opération déclarée d'utilité publique se situe hors du " périmètre de protection modifiée " du chais Dubonnet, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir du non-respect de la règle stricte de hauteur des immeubles, édictée par le règlement à l'intérieur de ce périmètre pour rester inférieure à la hauteur du lanterneau du chais Dubonnet qui reste dominant. Si, par rapport aux " règles cadre " du règlement du SPR, qui listent les critères sur lesquels devra porter l'évaluation du projet dans le cadre de l'instruction des demandes d'autorisations sans fixer de règles impératives, les requérants soutiennent que les hauteurs des immeubles prévus dans la ZAC ne peuvent être admises, il ressort toutefois des pièces du dossier, et notamment de l'étude d'impact, que le retrait des façades urbaines sur l'avenue Martelli, l'emplacement du bâtiment signal et son positionnement en second rideau ont été définis en vue de ne pas entraver la perception du mont Saint Clair depuis l'entrée de ville et que le dossier rappelle que l'architecte des bâtiments de France sera consulté dans le cadre de l'instruction des autorisations de construire. Dans ces conditions, il n'apparaît pas que l'opération d'aménagement que l'acte attaqué déclare d'utilité publique méconnaîtrait les dispositions du règlement du SPR ou serait de nature à compromettre le respect de ses objectifs. Le moyen invoqué doit donc être écarté. 
 11. Il appartient au juge, lorsqu'il se prononce sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs au regard de l'intérêt qu'elle présente.  
 12. Il ressort des pièces du dossier que l'opération déclarée d'utilité publique a pour objet de réaliser une opération de renouvellement urbain à l'entrée Est de la ville de Sète, au Sud du canal de Lapeyrade, avec des aménagements viaires et d'espaces publics, en vue de la création de logements, dont des logements sociaux, et d'activités économiques et touristiques, créatrices d'emploi, dans un secteur d'entrée de ville qualifié d'historique et de stratégique par la commune, actuellement occupé de façon hétérogène par des friches industrielles, des activités commerciales, du bâti plus ou moins occupé et des activités artisanales diverses, sans plan d'aménagement cohérent, et situé à proximité du centre-ville, de la gare (projet PEM) et du projet de développement du pôle passager du port régional. Elle poursuit ainsi un but d'intérêt général réel et suffisant.  
 13. Si les requérants font référence à d'autres terrains disponibles, ils n'établissent ni même n'allèguent que les friches industrielles situées au nord du canal de la Peyrade appartiendraient à la commune de Sète. Dans ces conditions, et alors qu'il s'agit d'une opération de renouvellement urbain, l'expropriant ne peut être regardé comme étant en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation. 
 14. Si les requérants font valoir que la population a eu une croissance inférieure à celle prévue à l'approbation du dossier initial de réalisation de la ZAC en 2010 ainsi que par le proejt d'aménagement et de développement durable (PADD) du plan local d'urbanisme (PLU) en 2014, il ressort des pièces du dossier que, selon le SCOT, la ville de Sète fait partie du triangle urbain Sète/Frontignan/Balaruc qui doit accueillir 9 200 nouveaux habitants à l'horizon 2030 et que le programme local de l'habitat fixe pour la ville un objectif de production annuel de 358 logements par an. La révision du SCOT engagée par le syndicat mixte du bassin de Thau depuis 2017 vise notamment à prendre en compte l'accroissement démographique prévisionnel. Le dossier fait également état de plusieurs facteurs (vieillissement de la population, baisse du nombre moyen d'enfants par ménage et décohabitation plus précoce des jeunes adultes) qui conduisent à une nouvelle typologie des logements nécessaires et au " desserrement " des ménages justifiant un besoin en logements important. La commune de Sète n'atteint par ailleurs pas la part de 25 % de logements sociaux de son parc de résidences principales ce qui justifie la poursuite d'une politique de l'habitat axée sur la création de logements neufs et diversifiés et la mixité sociale. Dans ces conditions, et alors qu'il résulte de l'extrait du PADD reproduit par les requérants que la ZAC des Salins à l'Ouest de la ville ne permettra la réalisation " que de 400 logements ", les requérants n'établissent pas l'absence alléguée de besoin de logement. 
 15. Au titre des inconvénients du projet les requérants font valoir les difficultés déjà existantes de circulation sur l'avenue Gilbert Martelli, la situation de celle-ci en zone inondable et sa proximité avec une usine classée SEVESO. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le projet prévoit un réseau de voies de dessertes internes au quartier, qui disposera de trois entrées/sorties sur le réseau existant, permettant de séparer les flux internes du flux de transit et le développement des mobilités douces avec la création de parking relais. Il ressort également de l'étude d'impact que, compte tenu de plusieurs projets d'infrastructure à proximité de la ZAC, notamment celui d'une nouvelle entrée du port à l'est de la ZAC, de projets de ponts enjambant le canal et d'un barreau routier permettant l'accès au futur pôle d'échanges multimodal, l'étude de trafic, prenant en compte les phasages prévus de réalisation des logements et activités et de ces différentes réalisations, conclut à une amélioration globale de la situation, y compris au droit du giratoire Juin/Martelli/Mas Coulet. Il ressort des pièces du dossier que, s'agissant du risque d'inondation et compte tenu des mesures prises afin de limiter les incidences en cas de submersion et de ne pas aggraver le risque de submersion, l'étude d'impact conclut à l'absence d'impact notable sur l'aggravation du risque. Compte tenu de ces éléments, outre l'organisation prévue de la gestion des eaux pluviales sur le périmètre de la ZAC, la circonstance que l'avenue Martelli, voie principale d'accès à la ville de Sète, soit, sur sa partie longeant la partie Est de la ZAC, située en zone inondable n'est pas de nature à remettre en cause l'utilité publique du projet. Il en est de même de la " proximité " évoquée d'un site SEVESO dès lors qu'il est constant que l'avenue Martelli se situe en dehors des périmètres de protection du site.  
 16. Enfin, d'une part il résulte de ce qui a été dit aux points 4, 7 et 9 que les requérants ne sont pas fondés à se prévaloir, au soutien de leur contestation de l'utilité publique de l'opération, de l'absence de friches dans le périmètre de l'opération, de l'illégalité de la durée de vie de la DUP et de l'absence de compatibilité avec le SCOT.  D'autre part, si les requérants semblent faire valoir qu'il aurait été préférable de mener une telle opération uniquement au Nord du canal, il n'appartient pas au tribunal statuant au contentieux d'apprécier l'opportunité du choix de la localisation de l'opération. 
 17. Il résulte de tout ce qui a été dit aux points 11 à 16 que le moyen tiré du défaut d'utilité publique de ce projet doit être écarté. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la recevabilité des conclusions dirigées contre l'arrêté de cessibilité, qui ne porte pas sur une parcelle appartenant aux requérants, lesquels n'articulant en outre aucun moyen à l'appui desdites conclusions, que les conclusions de M. et Mme A tendant à l'annulation de l'arrêté du 18 janvier 2021 par lequel le préfet de l'Hérault a déclaré d'utilité publique le projet d'aménagement de la ZAC entrée Est rive Sud sur la ville de Sète et cessibles les biens bâtis et non bâtis nécessaires à la réalisation dudit projet au profit de la SA ELIT pour le compte de la ville de Sète doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et        Mme A la somme globale de 1 500 euros à verser à la commune de Sète et à la SA ELIT au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 DECIDE : 
 Article 1er :  La requête de M. et Mme A est rejetée. 
 Article 2 : M. et Mme A verseront la somme globale de 1 500 euros à la commune de Sète et à la SA ELIT au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. et Mme D et B A, au ministre de l'intérieur et des outre-mer, à la commune de Sète et à la SA ELIT. 
 Copie pour information en sera adressée au préfet de l'Hérault et au commissaire enquêteur. 
 Délibéré après l'audience du 29 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Jérôme Charvin, président, 
 M. Hervé Verguet, premier conseiller, 
 Mme Michelle Couégnat, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 décembre 2022. 
 La rapporteure, 
 M. Couégnat 
 Le président, 
 J. Charvin         
 La greffière, 
 A. Lacaze  
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Montpellier, le 13 décembre 202La greffière, 
 A. Lacaze 
 Ls