TA13 · 5ème Chambre — 6 juillet 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 28 avril 2021, l'association Paysages de France, représentée par Me Clément, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite du 7 février 2021 par laquelle le préfet des Hautes-Alpes a refusé d'édicter des arrêtés de mise en demeure sur le fondement des dispositions de l'article L. 581-27 du code de l'environnement en vue de la mise en conformité ou de la suppression de publicités et préenseignes installées sur le territoire des communes de Château-Ville-Vieille, Eygliers, Guillestre, L'Argentière-La-Bessée, La Roche-de-Rame, Molines-en-Queyras, Prunières, Saint-Crépin et Saint-Véran ;  
 2°) d'enjoindre au préfet des Hautes-Alpes de faire dresser des procès-verbaux de constatation d'infraction et d'édicter, dans un délai de quinze jours suivant la date de notification du jugement à intervenir, des arrêtés de mise en demeure en vue de la mise en conformité ou de la suppression des dispositifs en infraction à la réglementation ; 
 3°) d'enjoindre au préfet, en cas de non-respect dans le délai de 5 jours des mises en demeure ainsi édictées, d'inviter les maires des communes de Château-Ville-Vieille, Eygliers, Guillestre, L'Argentière La-Bessée, La Roche-de-Rame, Molines-en-Queyras, Prunières, Saint-Crépin et Saint-Véran,  à liquider et recouvrer l'astreinte dans le délai d'un mois suivant la notification des arrêtés de mise en demeure, ou de liquider lui-même l'astreinte au profit de l'Etat faute de diligence des maires ; 
 4°) d'enjoindre au préfet, en cas d'inexécution des travaux dans le délai de 5 jours à compter des arrêtés de mise en demeure selon la procédure prévue par l'article L.581-27 du code de l'environnement, de faire exécuter d'office les travaux conformément aux dispositions de l'article L. 581-31 du code de l'environnement ; 
 5°) d'assortir les injonctions d'une astreinte de 150 euros par jour de retard à compter d'une date fixée par le tribunal ; 
 6°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 15 000 euros en réparation de son préjudice ; 
 7°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - elle a un intérêt lui donnant qualité pour agir, conformément à ses statuts ; 
 - les dispositifs de publicité, enseignes et préenseignes faisant l'objet de fiches de relevé d'infractions établies par l'association ont été installés en violation des articles L. 581-3 et suivants du code de l'environnement ; 
 - le préfet a méconnu l'article L. 581-7 du code de l'environnement ; 
 - il appartenait au préfet de prendre, à réception de la première demande formulée par l'association le 17 décembre 2019, et en tout état de cause avant un délai de deux mois, les arrêtés prévus par l'article L. 581-27 du code de l'environnement ; 
 - elle a subi un préjudice moral résultant de la carence fautive du préfet depuis sa première demande du 17 décembre 2019, qui nuit aux efforts qu'elle déploie pour faire en sorte que la loi soit respectée. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 13 mars 2023, le préfet des Hautes-Alpes conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que les moyens invoqués dans la requête ne sont pas fondés. 
 La clôture de l'instruction a été fixée au 30 mars 2023 par une ordonnance du 15 mars précédent. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Ollivaux,  
 - les conclusions de Mme Beyrend, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. L'association Paysages de France, association agréée au titre de l'article L. 141-1 du code de l'environnement, a, par lettre du 10 juillet 2020 reçue le 17 juillet 2020, demandé au préfet des Hautes-Alpes de faire application des dispositions de l'article L. 581-27 du code de l'environnement et de prendre des arrêtés de mise en demeure de supprimer ou régulariser plusieurs dispositifs de publicités, enseignes ou préenseignes installés irrégulièrement sur le territoire des communes de Château-Ville-Vieille, Eygliers, Guillestre, L'Argentière-La-Bessée, La Roche-de-Rame, Molines-en-Queyras, Prunières, Saint-Crépin et Saint-Véran. Le préfet n'ayant pas donné suite à sa demande, et en l'absence de règlement local de publicité pour les communes concernées, l'association Paysages de France demande au tribunal d'enjoindre au préfet d'édicter des arrêtés de mise en demeure pour régulariser ou supprimer les dispositifs irréguliers et d'annuler la décision implicite de rejet de sa réclamation indemnitaire préalable née le 7 février 2021 du silence gardé par le préfet sur sa demande formée le 3 décembre 2020 et reçue le 7 décembre suivant. Enfin, elle demande de condamner l'Etat à lui verser une somme de 15 000 euros en réparation du préjudice moral résultant pour elle de l'illégalité fautive de la décision litigieuse.   
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article L. 581-3 du code de l'environnement : " Au sens du présent chapitre : 1° Constitue une publicité, à l'exclusion des enseignes et des préenseignes, toute inscription, forme ou image, destinée à informer le public ou à attirer son attention, les dispositifs dont le principal objet est de recevoir lesdites inscriptions, formes ou images étant assimilées à des publicités ; / 2° Constitue une enseigne toute inscription, forme ou image apposée sur un immeuble et relative à une activité qui s'y exerce ; / 3° Constitue une préenseigne toute inscription, forme ou image indiquant la proximité d'un immeuble où s'exerce une activité déterminée ". L'article L. 581-27 de ce code dispose que : " Dès la constatation d'une publicité, d'une enseigne ou d'une préenseigne irrégulière au regard des dispositions du présent chapitre ou des textes réglementaires pris pour son application, et nonobstant la prescription de l'infraction ou son amnistie, l'autorité compétente en matière de police prend un arrêté ordonnant, dans les quinze jours, soit la suppression, soit la mise en conformité avec ces dispositions, des publicités, enseignes ou préenseignes en cause, ainsi que, le cas échéant, la remise en état des lieux. / Cet arrêté est notifié à la personne qui a apposé, fait apposer ou maintenu après mise en demeure la publicité, l'enseigne ou la préenseigne irrégulière. / Si cette personne n'est pas connue, l'arrêté est notifié à la personne pour le compte de laquelle ces publicités, enseignes ou préenseignes ont été réalisées ". Aux termes de l'article L. 581-14-2 : " Les compétences en matière de police de la publicité sont exercées par le préfet () ". L'article L. 581-32 dispose que : " Lorsque des publicités ou des préenseignes contreviennent aux dispositions du présent chapitre ou des textes réglementaires pris pour son application, l'autorité compétente en matière de police est tenue de faire usage des pouvoirs que lui confère l'article L. 581-27, si les associations mentionnées à l'article L. 141-1 ou le propriétaire de l'immeuble sur lequel ont été apposées, sans son accord, les publicités ou préenseignes, en font la demande ". Enfin, aux termes de l'article L. 581-26 : " () Le manquement est constaté par un procès-verbal établi par un fonctionnaire ou agent mentionné à l'article L. 581-40. () ". Il résulte de ces dispositions combinées du code de l'environnement, que les constatations d'une publicité, d'une enseigne ou d'une préenseigne irrégulières doivent être réalisées par des officiers de police judiciaire ou des agents ou fonctionnaires habilités. 
 3. Aux termes de l'article L. 581-7 du code de l'environnement, dans sa version alors applicable, " Dès la constatation d'une publicité, d'une enseigne ou d'une préenseigne irrégulière au regard des dispositions du présent chapitre ou des textes réglementaires pris pour son application, et nonobstant la prescription de l'infraction ou son amnistie, l'autorité compétente en matière de police prend un arrêté ordonnant, dans les cinq jours, soit la suppression, soit la mise en conformité avec ces dispositions, des publicités, enseignes ou préenseignes en cause, ainsi que, le cas échéant, la remise en état des lieux ". Et aux termes de l'article L. 581-19, " Les préenseignes sont soumises aux dispositions qui régissent la publicité () ". Aux termes de l'article R. 581-22 du même code, " Sans préjudice de l'application des dispositions de l'article L. 581-4, la publicité est interdite () : 2°) Sur les murs des bâtiments sauf quand ces murs sont aveugles ou qu'ils ne comportent qu'une ou plusieurs ouvertures d'une surface unitaire inférieure à 0,50 mètre carré ". Aux termes de l'alinéa 2 de l'article R. 581-27 du même code, " La publicité non lumineuse ne peut être apposée sur une toiture ou une terrasse en tenant lieu, ni dépasser les limites du mur qui la supporte, ni, le cas échéant, dépasser les limites de l'égout du toit ". Aux termes de l'article R. 581-31 du même code, " Les dispositifs publicitaires non lumineux, scellés au sol ou installés directement sur le sol sont interdits dans les agglomérations de moins de 10 000 habitants ne faisant pas partie d'une unité urbaine de plus de 100 000 habitants ". Aux termes de l'article R. 581-32 du même code, " Lorsque des publicités ou des préenseignes contreviennent aux dispositions du présent chapitre ou des textes réglementaires pris pour son application, l'autorité compétente en matière de police est tenue de faire usage des pouvoirs que lui confère l'article L. 581-27, si les associations mentionnées à l'article L. 141-1 ou le propriétaire de l'immeuble sur lequel ont été apposées, sans son accord, les publicités ou préenseignes, en font la demande ". Aux termes de l'article R. 581-62, " Des enseignes peuvent être installées sur des toitures ou sur des terrasses en tenant lieu dans les conditions fixées par le présent article () Lorsque les activités qu'elles signalent sont exercées dans plus de la moitié du bâtiment qui les supporte, ces enseignes doivent être réalisées au moyen de lettres ou de signes découpés dissimulant leur fixation et sans panneaux de fond autres que ceux nécessaires à la dissimulation des supports de base. Ces panneaux ne peuvent pas dépasser 0,50 mètre de haut () ". Aux termes de l'article R. 581-63 du même code, " Les enseignes apposées sur une façade commerciale d'un établissement ne peuvent avoir une surface cumulée excédant 15 % de la surface de cette façade / Toutefois, cette surface peut être portée à 25 % lorsque la façade commerciale de l'établissement est inférieure à 50 mètres carrés ". Et aux termes de l'article R. 581-71 du même code, " Les préenseignes temporaires peuvent être scellées au sol ou installées directement sur le sol hors agglomération et dans les agglomérations de moins de 10 000 habitants ne faisant pas partie d'une unité urbaine de plus de 100 000 habitants si leurs dimensions n'excèdent pas 1 mètre en hauteur et 1,50 mètre en largeur et si leur nombre est limité à quatre par opération ou manifestation ". 
 4. En vertu des dispositions précitées de l'article L. 581-27 du code de l'environnement, applicables tant aux publicités et aux préenseignes qu'aux enseignes irrégulières, le préfet n'est tenu de prendre un arrêté ordonnant, dans les quinze jours, soit la suppression, soit la mise en conformité de publicités, enseignes ou préenseignes irrégulières, ainsi que, le cas échéant, la remise en état des lieux, qu'après constatation des infractions par des officiers de police judiciaire ou des agents ou fonctionnaires dont la liste figure à l'article L. 581-40 du code de l'environnement. Toutefois, ces prescriptions ne dispensent pas l'autorité compétente en matière de police d'exercer son pouvoir d'appréciation au vu des éléments portés à sa connaissance par un tiers et, dès lors que ceux-ci sont suffisamment précis, de faire usage des pouvoirs qu'elle tient des dispositions de l'article L. 581-27, en particulier celui de faire constater les éventuelles infractions par des agents habilités à cette fin. Le juge, saisi d'un recours pour excès de pouvoir contre la décision de l'autorité de police refusant de faire application des pouvoirs qui sont les siens, au nombre desquels figure celui de faire relever l'infraction, contrôle la matérialité des faits litigieux, même en l'absence de procès-verbal constatant l'infraction, et, au cas où l'infraction serait constituée, censure le refus de l'autorité précitée de faire cesser l'irrégularité. 
 5. D'une part, il ressort des pièces du dossier, notamment des fiches de constat établies par l'association Paysages de France, et dont la localisation est précisée, illustrées par des photographies, et il n'est pas contesté en défense que les préenseignes faisant l'objet des fiches de constat 05.CHA-VI-VIE.01, 05.GUILL.02, 05.GUILL.03, 05.GUILL.04, 05.GUILL.05, 05.MOLI.01, 05.MOLI.02, 05.MOLI.03, 05.MOLI.04, 05.STVER.01, 05.STVER.02, 05.STVER.03, 05.STVER.04, 05.STVER.06, 05.STVER.07, 05.STVER.11, 05.EYG.01, 05.EYG.02, 05.LRR.07 et 05.LRR.08 méconnaissent les dispositions des articles L. 581-7, L. 581-8, L. 581-19, R. 581-22, R. 581-31, R. 581-71 du code de l'environnement précitées. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, notamment des fiches de constat susvisées, et il n'est pas contesté en défense que les enseignes faisant l'objet des fiches de constat 05.GUILL.01A et 05.GUILL.01B méconnaissent les dispositions des articles R.581-62 et R. 581-63 du code de l'environnement, dans leur rédaction applicable à la date de la décision attaquée. Enfin, il ressort également des fiches de constat précitées que les publicités faisant l'objet des fiches 05.STVER.09, 05.STVER.10, 05.LARG.02, 05.LARG.03, 05.PRU.01, 05.ST-CREP.01 et 05.LARG.01 méconnaissent les dispositions des articles L. 581-7, L. 581-8, L. 581-19, R. 581-27, R. 581-22, R. 581-48 du code de l'environnement, dans leur rédaction applicable à la date de la décision attaquée. 
 6. Il résulte de ce qui précède que le préfet des Hautes-Alpes qui, saisi de plusieurs demandes successives du 17 décembre 2019, du 10 juillet 2020 et du 3 décembre 2020 de l'association Paysages de France tendant à ce qu'il prenne des arrêtés de mise en demeure en vue de la mise en conformité ou de la suppression de publicités, enseignes et préenseignes installées sur le territoire des communes de Château-Ville-Vieille, Eygliers, Guillestre, L'Argentière-La-Bessée, La Roche-de-Rame, Molines-en-Queyras, Prunières, Saint-Crépin et Saint-Véran, fondées sur les dispositions de l'article L. 581-27 du code de l'environnement, était tenu de faire usage des pouvoirs que lui confère cet article et notamment de faire constater les éventuelles infractions par des agents habilités à cette fin, sur le territoire de ces communes et où la compétence en matière de police de la publicité est, par suite, exercée par le préfet en vertu de l'article L. 581-14-2 du code de l'environnement. Par suite, il y a lieu d'accueillir le moyen tiré de ce que les dispositifs de publicité, enseignes et préenseignes faisant l'objet de fiches de relevé d'infractions établies par l'association Paysages de France ont été installés en violation des dispositions précitées du code de l'environnement. 
 7. Il résulte de tout ce qui précède que la décision implicite née de son silence gardé sur la demande présentée par l'association Paysages de France le 3 décembre 2020, en tant qu'elle porte sur l'ensemble des fiches de constat visées au point 5 établies par l'association, doit être annulée. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 8. Le motif d'annulation retenu implique qu'il soit enjoint au préfet des Hautes-Alpes, sous réserve que les dispositifs publicitaires n'ont été ni supprimés ni mis en conformité, de faire usage des pouvoirs qu'il tire de l'article L. 581-27 du code de l'environnement, en faisant constater les infractions correspondant aux fiches  05.CHA-VI-VIE.01, 05.GUILL.02, 05.GUILL.03, 05.GUILL.04, 05.GUILL.05, 05.MOLI.01, 05.MOLI.02, 05.MOLI.03, 05.MOLI.04, 05.STVER.01, 05.STVER.02, 05.STVER.03, 05.STVER.04, 05.STVER.06, 05.STVER.07, 05.STVER.11, 05.EYG.01, 05.EYG.02, 05.LRR.07,  05.LRR.08,  05.GUILL.01A, 05.GUILL.01B, 05.STVER.09, 05.STVER.10, 05.LARG.02, 05.LARG.03, 05.PRU.01, 05.ST-CREP.01 et 05.LARG.01 par des agents habilités à cette fin, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir et prenne ensuite, le cas échéant, les mesures prévues par l'article L. 581-27, sans qu'il y ait lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 9. L'association Paysages de France sollicite la réparation du préjudice moral causé par les conséquences dommageables de l'illégalité fautive affectant la décision implicite du préfet des Hautes-Alpes. L'association fait valoir que le refus opposé par le représentant de l'Etat, auquel elle avait fourni plusieurs relevés de constat concernant des publicités, enseignes et préenseignes implantées sur le territoire des communes, nuit aux intérêts défendus par l'association et ne fait qu'accroître les difficultés que rencontre l'association pour défendre la cause pour laquelle elle s'est constituée. Dans ces conditions, l'association démontre l'existence d'un préjudice direct et certain résultant, pour elle, de la faute commise par l'Etat et du caractère personnel d'un tel préjudice. Il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi par l'association en l'évaluant à la somme de 2 000 euros. 
 Sur les frais d'instance : 
 10. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l'association Paysages de France et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision implicite du préfet des Hautes Alpes du 7 février 2021 est annulée. 
 Article 2 : Il est enjoint au préfet des Hautes-Alpes de faire usage des pouvoirs qu'il tire de l'article L. 581-27 du code de l'environnement, en faisant constater les infractions correspondant aux fiches 05.CHA-VI-VIE.01, 05.GUILL.02, 05.GUILL.03, 05.GUILL.04, 05.GUILL.05, 05.MOLI.01, 05.MOLI.02, 05.MOLI.03, 05.MOLI.04, 05.STVER.01, 05.STVER.02, 05.STVER.03, 05.STVER.04, 05.STVER.06, 05.STVER.07, 05.STVER.11, 05.EYG.01, 05.EYG.02, 05.LRR.07,  05.LRR.08,  05.GUILL.01A, 05.GUILL.01B, 05.STVER.09, 05.STVER.10, 05.LARG.02, 05.LARG.03, 05.PRU.01, 05.ST-CREP.01 et 05.LARG.01 par des agents habilités à cette fin, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, et de prendre ensuite, le cas échéant, les mesures prévues par l'article L. 581-27. 
 Article 3 : L'Etat est condamné à verser une somme de 2 000 (deux mille) euros à l'association Paysages de France en réparation de son préjudice. 
 Article 4 : L'Etat versera une somme de 1 500 euros à l'association Paysages de France au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 5 : Le surplus des conclusions de l'association Paysages de France est rejeté. 
 Article 6 : Le présent jugement sera notifié à l'association Paysages de France et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Copie en sera adressée au préfet des Hautes-Alpes et aux communes de Château-Ville-Vieille, Eygliers, Guillestre, L'Argentière-La-Bessée, La Roche-de-Rame, Molines-en-Queyras, Prunières, Saint-Crépin et Saint-Véran. 
 Délibéré après l'audience du 22 juin 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Rousselle, présidente, 
 Mme Niquet, première conseillère, 
 Mme Ollivaux, première conseillère, 
 Assistés de M. Giraud, greffier. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juillet 2023. 
 La rapporteure, 
 signé 
 J. Ollivaux 
 La présidente, 
 signé 
 P. RousselleLe greffier, 
 signé 
 P. Giraud 
 La République mande et ordonne au préfet des Hautes-Alpes en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 Le greffier,