TA44 · 1ère Chambre — 14 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 7 avril 2021, le 3 octobre 2022 et le 6 juin 2024, Mme B C épouse A, représentée par Me Delavenne- Tissier, demande au tribunal : 
 1°) de condamner la commune de La Turballe à lui verser la somme de 41 580 euros, en réparation des préjudices consécutifs à une emprise irrégulière sur sa propriété, ainsi que les frais de remise en état de la parcelle, assortie des intérêts au taux légal à compter de l'introduction de la requête et de la capitalisation des intérêts, ou, à titre subsidiaire à ordonner une expertise par un jugement avant-dire droit en application de l'article L. 621-1 du code de justice administrative ; 
 2°) d'enjoindre à la commune de La Turballe de procéder à la démolition des ouvrages publics implantés irrégulièrement sur sa parcelle et de la remettre en état, sans délai à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jour de retard, ou à titre subsidiaire, de l'autoriser à remettre sa parcelle en l'état aux frais de la commune et d'ordonner une expertise avant dire droit en application de l'article L. 621-1 du code de justice administrative ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de La Turballe la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'implantation d'un parking goudronné, et d'équipements publics, tenant notamment à une plateforme en béton, un combiné douche-WC, une canalisation et des aménagements d'un accès piéton à la plage, sur la parcelle dont elle est propriétaire, est constitutive d'une emprise irrégulière ; 
 - cette emprise irrégulière lui a causé un préjudice de jouissance du fait de l'immobilisation de sa propriété et un préjudice d'agrément du fait des nuisances résultant des aménagements réalisés irrégulièrement par la commune, dont elle demande à être indemnisée. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 2 février 2022, la commune de La Turballe, représentée par Me Philip, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L .761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - elle est propriétaire de la parcelle par prescription acquisitive ;  
 - les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code civil ; 
 - le code général des propriétés des personnes publiques ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Thomas, première conseillère, 
 - les conclusions de M. Marowski, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Lepinay, substituant Me Philip, avocat de la commune de La Turballe. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Mme A, propriétaire de la parcelle section AL n°152 d'une contenance respective de 1 568 m2, comportant un ancien corps de ferme transformé en habitation, s'est également vu attribuer lors d'une donation-partage, la propriété de la parcelle cadastrée section AM n°131, d'une contenance de 580 m2, située chemin de Ker Elisabeth, sur la commune de La Turballe (Loire-Atlantique), et pour laquelle elle justifie du paiement de taxes foncières. Elle a constaté l'aménagement par la commune sur cette parcelle, de places de stationnement, d'un cheminement piéton pour l'accès à la plage, d'un terre-plein en béton, d'un point d'eau, et, en été, d'un combiné douche-WC, ainsi qu'en 2018, l'élagage sur les deux tiers de sa largeur et sur sa longueur de la haie située sur la limite séparative est de cette parcelle. Par un courrier du 19 novembre 2018, elle a demandé à la commune de mettre fin à cette situation qu'elle qualifie d'emprise irrégulière. Par un courrier du 12 juin 2019, elle a proposé à la commune la cession de la parcelle en cause au prix de 20 000 euros, ce que la commune a refusé. Par un courrier du 7 décembre 2020, elle a demandé d'une part la remise en état de son terrain et d'autre part à être indemnisée des préjudices consécutifs d'une emprise irrégulière. Cette demande a été implicitement rejetée. Par la présente requête, la requérante demande au tribunal la condamnation de la commune de La Turballe à lui verser la somme de 41 580 euros en réparation de ses préjudices et d'enjoindre à la commune de libérer la parcelle en cause et de la remettre en l'état. 
 Sur la propriété de la parcelle cadastrée section AM n° 131 : 
 2. La commune de La Turballe, pour revendiquer la propriété de la parcelle litigieuse, se prévaut des dispositions de l'article 2261 du code civil qui disposent que : " Pour pouvoir prescrire, il faut une possession continue et non interrompue, paisible, publique, non équivoque, et à titre de propriétaire " et de celles de l'article 2272 du même code qui disposent que " le délai de prescription requis pour acquérir la propriété immobilière est de trente ans () ". 
 3. Il n'appartient en principe qu'à l'autorité judiciaire de constater l'éventuelle prescription acquisitive sur un terrain privé. Néanmoins un tel principe doit être concilié tant avec l'exigence de bonne administration de la justice qu'avec les principes généraux qui gouvernent le fonctionnement des juridictions, en vertu desquels tout justiciable a droit à ce que sa demande soit jugée dans un délai raisonnable. Il suit de là que si, en cas de contestation sérieuse portant sur l'acquisition par une personne publique d'un bien privé par prescription trentenaire, le juge administratif doit surseoir à statuer jusqu'à ce que la question préjudicielle de la propriété de ce bien soit tranchée par la juridiction judiciaire, il en va autrement lorsqu'il apparaît clairement, au vu notamment d'une jurisprudence établie, que la contestation peut être accueillie par le juge saisi au principal. 
 4.  En vertu d'une jurisprudence établie de la Cour de cassation, la propriété s'acquiert par la prescription qui est un moyen d'acquérir un bien ou un droit par l'effet de la possession, dont le bénéfice n'est pas réservé aux seules personnes privées et qui est un mode d'acquisition répondant à un motif d'intérêt général de sécurité juridique en faisant correspondre le droit de propriété à une situation de fait durable, caractérisée par une possession continue et non interrompue, paisible, publique, non équivoque et à titre de propriétaire.  
 5. Si la commune de La Turballe affirme avoir aménagé et entretenir depuis les années 1970 la parcelle en cause, elle se prévaut uniquement de photographies aériennes, qui ne sont de nature, sans autre précision, à justifier que d'une tolérance, insuffisante à fonder une possession. Il suit de là, sans qu'il soit besoin de surseoir à statuer, que la question de l'acquisition par prescription acquisitive de la parcelle cadastrée section AM n° 131 ne soulevant pas de difficulté sérieuse mais procédant d'une contestation manifestement infondée, la commune de La Turballe n'est pas fondée à soutenir être devenue propriétaire de ce terrain par prescription acquisitive. 
 Sur l'existence d'une emprise irrégulière :  
 6. La réalisation, par une personne publique, de travaux dans le sol et le sous-sol d'une propriété privée, qui dépossède les propriétaires de la parcelle concernée d'un élément de leur droit de propriété, ne peut être régulièrement réalisée qu'après, soit l'accomplissement d'une procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique, soit l'institution de servitudes légales, soit l'intervention d'un accord amiable avec les propriétaires de cette parcelle. 
 7. Il résulte de l'instruction, et plus particulièrement d'un procès-verbal d'huissier du 31 octobre 2018 que, contiguë de la parcelle cadastrée section AM n°130 appartenant à la commune, la parcelle cadastrée section AM n°131, alors goudronnée sur environ 580 m2, aménagée à des fins d'aire de stationnement public, avec la matérialisation en peinture de places de stationnement, la pose d'un trottoir et de mobilier urbain, a également été l'objet de travaux consistant en l'aménagement d'un point d'eau, d'un terre-plein bétonné pour un espace de douches-WC amovibles, et la haie en bordure séparative a été, non abattue, mais élaguée significativement sur toute sa longueur. 
 8. Ces aménagements, dont il est constant qu'ils ont été réalisés sous la maîtrise d'ouvrage de la commune de La Turballe, n'ont pas donné lieu à l'accomplissement d'une procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique. Contrairement à ce que soutient la commune en défense, il ne ressort pas de l'instruction que ces aménagements auraient effectivement reçu l'accord des propriétaires successifs de la parcelle en cause.  
 9. Pour justifier de la régularité de ces travaux, la commune de La Turballe invoque l'existence d'une servitude d'emplacement réservé au plan local d'urbanisme. 
 10. Aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / () 3° Des emplacements réservés aux espaces verts à créer ou à modifier ou aux espaces nécessaires aux continuités écologiques ; / () ". Aux termes de l'article L. 152-2 de ce code : " Le propriétaire d'un terrain bâti ou non bâti réservé par un plan local d'urbanisme en application de l'article L. 151-41 peut, dès que ce plan est opposable aux tiers, et même si une décision de sursis à statuer qui lui a été opposée est en cours de validité, exiger de la collectivité ou du service public au bénéfice duquel le terrain a été réservé qu'il soit procédé à son acquisition dans les conditions et délais mentionnés aux articles L. 230-1 et suivants. / Lorsqu'une servitude mentionnée à l'article L. 151-41 est instituée, les propriétaires des terrains concernés peuvent mettre en demeure la commune de procéder à l'acquisition de leur terrain, dans les conditions et délais prévus aux articles L. 230-1 et suivants ". Aux termes de l'article L. 230-1 de ce code : " Les droits de délaissement prévus par les articles L. 152-2, L. 311-2 ou L. 424-1, s'exercent dans les conditions prévues par le présent titre. / La mise en demeure de procéder à l'acquisition d'un terrain bâti ou non est adressée par le propriétaire à la mairie de la commune où se situe le bien. Elle mentionne les fermiers, locataires, ceux qui ont des droits d'emphytéose, d'habitation ou d'usage et ceux qui peuvent réclamer des servitudes. / () ". Aux termes de l'article L. 230-3 de ce code : " La collectivité ou le service public qui fait l'objet de la mise en demeure doit se prononcer dans le délai d'un an à compter de la réception en mairie de la demande du propriétaire. / En cas d'accord amiable, le prix d'acquisition doit être payé au plus tard deux ans à compter de la réception en mairie de cette demande. / A défaut d'accord amiable à l'expiration du délai d'un an mentionné au premier alinéa, le juge de l'expropriation, saisi soit par le propriétaire, soit par la collectivité ou le service public qui a fait l'objet de la mise en demeure, prononce le transfert de propriété et fixe le prix de l'immeuble. Ce prix, y compris l'indemnité de réemploi, est fixé et payé comme en matière d'expropriation, sans qu'il soit tenu compte des dispositions qui ont justifié le droit de délaissement. / () / () ". Aux termes de l'article L. 230-4 de ce même code : " Dans le cas des terrains réservés en application de l'article L. 152-2, les limitations au droit de construire et la réserve ne sont plus opposables si le juge de l'expropriation n'a pas été saisi trois mois après l'expiration du délai d'un an mentionné à l'article L. 230-3. Cette disposition ne fait pas obstacle à la saisine du juge de l'expropriation au-delà de ces trois mois dans les conditions prévues au troisième alinéa de l'article L. 230-3 ". 
 11. Ces dispositions ont pour objet de permettre aux auteurs d'un document d'urbanisme de réserver certains emplacements à des voies et ouvrages publics, à des installations d'intérêt général ou à des espaces verts, le propriétaire concerné bénéficiant en contrepartie de cette servitude d'un droit de délaissement lui permettant d'exiger de la collectivité publique au bénéfice de laquelle le terrain a été réservé qu'elle procède à son acquisition, faute de quoi les limitations au droit à construire et la réserve ne sont plus opposables.  
 12. Il résulte de l'instruction que la parcelle en cause a fait l'objet, sur le fondement du 1° de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme, d'un emplacement réservé relatif à la création d'un accès public à la plage par les documents du plan local d'urbanisme approuvé le 17 janvier 2017. Toutefois, il résulte de l'instruction que par un courrier 12 juin 2019 réceptionné au plus tard le 26 juin suivant, la requérante a demandé, en fixant le prix de 20 000 euros, l'acquisition à la commune de la parcelle en cause. Ce courrier constitue, contrairement à ce que soutient la commune, une mise en demeure qui lui a été faite d'acquérir la parcelle en litige, au sens et pour l'application de l'article L. 230-1 du code de l'urbanisme. La commune a fait état le 26 juin 2019 de son accord pour procéder à l'acquisition, mais n'est pas parvenue à un accord sur le prix avec la propriétaire. Il résulte de l'instruction que le juge de l'expropriation n'a pas été saisi dans le délai de trois mois à compter de l'expiration d'un délai d'un an à compter de la demande de la propriétaire. Par conséquent, en application de l'article L. 230-4 du code de l'urbanisme, les limitations au droit de construire et à la réserve sur la parcelle en cause ne sont plus opposables. 
 13. Il résulte de ce qui précède que les aménagements réalisés par la commune sur la parcelle cadastrée section AM n°131, qui traduisent une prise de possession de celle-ci sans droit ni titre, constituent donc une emprise irrégulière sur cette propriété appartenant à Mme A. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction de procéder à la démolition des aménagements en cause et à la remise en état du terrain sous astreinte : 
 14. Lorsqu'il est saisi d'une demande tendant à ce que soit ordonnée la démolition d'un ouvrage public dont il est allégué qu'il est irrégulièrement implanté par un requérant qui estime subir un préjudice du fait de l'implantation de cet ouvrage et qui en a demandé sans succès la démolition à l'administration, il appartient au juge administratif, juge de plein contentieux, de déterminer, en fonction de la situation de droit et de fait existant à la date à laquelle il statue, si l'ouvrage est irrégulièrement implanté, puis, si tel est le cas, de rechercher, d'abord, si eu égard notamment à la nature de l'irrégularité, une régularisation appropriée est possible, puis, dans la négative, en tenant compte de l'écoulement du temps, de prendre en considération, d'une part les inconvénients que la présence de l'ouvrage entraîne pour les divers intérêts publics ou privés en présence, notamment, le cas échéant, pour le propriétaire du terrain d'assiette de l'ouvrage, d'autre part, les conséquences de la démolition pour l'intérêt général, et d'apprécier, en rapprochant ces éléments, si la démolition n'entraîne pas une atteinte excessive à l'intérêt général.  
 15. Le juge ne peut déduire le caractère régularisable d'un ouvrage public irrégulièrement implanté, qui fait obstacle à ce que soit ordonnée sa démolition, de la seule possibilité pour son propriétaire, compte tenu de l'intérêt général qui s'attache à l'ouvrage en cause, de le faire déclarer d'utilité publique et d'obtenir ainsi la propriété de son terrain d'assiette par voie d'expropriation, mais est tenu de rechercher si une procédure d'expropriation avait été envisagée et est susceptible d'aboutir. 
 16. D'une part, alors que, comme il a été dit précédemment, la commune s'est abstenue de saisir le juge de l'expropriation dans les délais prévus à l'article L. 230-4 du code de l'urbanisme, il ne résulte pas de l'instruction qu'elle aurait sérieusement envisagé de recourir à une procédure d'expropriation. Pour ce motif, il ne résulte pas de l'instruction qu'une procédure d'expropriation avait été envisagée et était susceptible d'aboutir. 
 17. D'autre part, si la commune fait valoir que les aménagements réalisés sur la parcelle en cause sont d'utilité publique, celle-ci constituant l'un des emplacements permettant l'accès de la plage par des véhicules, il est constant qu'elle est propriétaire de la parcelle immédiatement voisine cadastrée section AM n°130, qui constitue déjà un tel accès. Il ne résulte pas de l'instruction que le déplacement des équipements en cause ou leur suppression sur la parcelle faisant l'objet d'une emprise irrégulière, présenteraient une gêne particulière et significative pour le stationnement, la circulation automobile ou piétonne, comme pour les usagers de la plage voisine, au regard de l'irrégularité de cette emprise. La commune ne justifie pas non plus de difficultés techniques ou d'un autre motif d'intérêt général, au regard de l'atteinte portée au droit de propriété, susceptible de faire obstacle au déplacement ou à la suppression de ces aménagements. Ainsi, dans les circonstances de l'espèce, au regard des désagréments résultant de ces aménagements pour la propriétaire, et du caractère insuffisant des éléments apportés par la commune quant aux inconvénients de leur déplacement ou suppression, la remise en état de la parcelle ne saurait être regardée comme portant une atteinte excessive à l'intérêt général. Par suite, il y a lieu d'enjoindre à la commune de procéder à cette remise en l'état, dans un délai de six mois à compter de la notification du présent jugement, sauf à conclure, dans ce délai, une convention d'occupation avec Mme A. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les conclusions à fin d'indemnisation : 
 18. Dans le cas d'une décision administrative portant atteinte à la propriété privée, le juge administratif, compétent pour statuer sur le recours en annulation d'une telle décision et, le cas échéant, pour adresser des injonctions à l'administration, l'est également pour connaître de conclusions tendant à la réparation des conséquences dommageables de cette décision administrative, hormis le cas où elle aurait pour effet l'extinction du droit de propriété. 
 19. La victime de l'emprise irrégulière d'un ouvrage public sur sa propriété est fondée à rechercher la responsabilité du propriétaire de l'ouvrage eu égard à la faute qu'il a commise à raison de l'emprise irrégulière.  
 20. En premier lieu, en l'absence d'extinction du droit de propriété, la réparation des conséquences dommageables résultant de la décision d'édifier un ouvrage public sur une parcelle appartenant à une personne privée ne saurait donner lieu à une indemnité correspondant à la valeur vénale de la parcelle, coût qui serait indemnisé, pour sa part, en cas d'expropriation, mais uniquement à une indemnité moindre d'immobilisation, réparant le préjudice résultant de l'occupation irrégulière de cette parcelle et tenant compte de l'intérêt général qui justifie le maintien de cet ouvrage. Dans les circonstances de l'espèce, en raison de la durée de l'emprise irrégulière et de son caractère continu, eu égard à la nature du terrain, comme à la nature des aménagements irrégulièrement réalisés, il sera fait une juste appréciation du préjudice subi du fait de l'immobilisation de ce terrain en le fixant à la somme de 10 500 euros. 
 21. En second lieu, Mme A justifie de la réalité de nuisances résultant du stationnement sur le parking irrégulièrement aménagé sur sa propriété, en raison notamment de l'élagage de la haie en limite séparative, qui facilite manifestement les intrusions sur sa propriété. Il sera fait dans les circonstances de l'espèce, une estimation de ce préjudice d'agrément en l'estimant à la somme de 1 500 euros.  
 22. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise avant-dire droit, que la commune de La Turballe doit être condamnée à verser à Mme A la somme de 12 000 euros. Cette somme portera intérêts au taux légal à compter du 10 décembre 2020, date de réception de la réclamation préalable de la requérante par la commune de La Turballe. La capitalisation de ces intérêts, demandée par la requête, prend effet à compter du 10 décembre 2021, date à laquelle les intérêts étaient dus pour une année entière, et à chaque échéance annuelle ultérieure. 
 Sur les frais liés au litige : 
 23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la requérante, qui n'est pas la partie perdante, le versement de la somme que la commune de La Turballe demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de La Turballe le versement à la requérante d'une somme de 1 500 euros à ce même titre. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Il est enjoint à la commune de La Turballe, sauf à conclure une convention avec Mme A, de procéder à la remise en l'état de la parcelle cadastrée section AM n°131, dans un délai de six mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 2 : La commune de La Turballe est condamnée à verser à Mme A la somme de 12 000 euros. Cette somme portera intérêt au taux légal à compter du 10 décembre 2020. Les intérêts échus à la date du 10 décembre 2021 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts.  
 Article 3 : La commune de La Turballe versera la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;  
 Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.  
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme B C épouse A et à la commune de La Turballe. 
 Délibéré après l'audience du 17 décembre 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Douet, présidente, 
 Mme Thomas, première conseillère, 
 M. Brémond, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 janvier 2025. 
 La rapporteure, 
 S. THOMAS 
 La présidente, 
 H. DOUETLa greffière, 
 L. LÉCUYER 
 La République mande et ordonne 
 au préfet de la Loire-Atlantique 
 en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce 
 requis en ce qui concerne les voies de droit commun 
 contre les parties privées, de pourvoir 
 à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,