TA30 · 4ème Chambre — 19 septembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 I.  Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 2102849 les 2 septembre 2021 et 23 juin 2023, Mme B A, représentée par Me Barnier, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler la décision du 18 juin 2021 par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté son recours préalable contre la décision du 14 janvier 2021 portant régularisation des charges d'occupation de logement pour l'année 2016 ; 
 2°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur de lui reverser toutes les sommes prélevées pour l'année 2016 ainsi que tous les frais liés aux procédures en cours ; 
 3°) de condamner l'Etat à lui verser une indemnité de 3 000 euros à titre de dommages et intérêts ; 
 4°) de mettre une somme de 3 000 euros à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'administration ne pouvait pas légalement appliquer la circulaire du 28 décembre 2011, dès lors que son logement dispose d'un compteur individuel ; 
 - la répartition des charges de chauffage doit s'effectuer par relevé des compteurs individuels conformément au droit commun ; 
 - en tout état de cause, le mode opératoire de répartition des charges au prorata de la surface occupée fixé par la circulaire du 28 décembre 2011 est contraire à son objectif d'obtention d'un bon rapport coût-efficacité ; 
 - la régularisation opérée présente un caractère rétroactif illégal, dès lors qu'elle n'a pas été effectuée l'année suivant l'année en cause ; 
 - l'administration ne pouvait inclure dans la répartition des charges de chauffage la consommation des bâtiments à usage technique ; 
 - le mode de calcul retenu n'est pas équitable et comporte des erreurs et incohérences ; 
 - la décision attaquée lui cause un préjudice financier. 
 Un mémoire produit par le ministre des armées, enregistré le 17 août 2023, après la clôture d'instruction fixée au 7 juillet 2023, n'a pas été communiqué. 
 Les parties ont été informées le 4 septembre 2023, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires qui n'ont pas été précédées d'une demande indemnitaire préalable devant l'administration ni d'un recours devant la commission des recours des militaires. 
 II - Par une requête et un mémoire enregistrés sous le n° 2103992 les 17 novembre 2021 et 8 juillet 2023, Mme B A, représentée par Me Barnier, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler la décision du 6 octobre 2021 par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté son recours préalable contre la décision du 9 avril 2021 portant régularisation des charges d'occupation de logement pour l'année 2017 ; 
 2°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur de lui reverser les sommes indûment prélevées au titre des régularisations de charges depuis l'année 2012 ; 
 3°) de condamner l'Etat à lui verser une indemnité de 3 000 euros à titre de dommages et intérêts ; 
 4°) de mettre une somme de 3 000 euros à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'administration ne pouvait pas légalement appliquer la circulaire du 28 décembre 2011, dès lors que son logement dispose d'un compteur individuel ; 
 - la répartition des charges de chauffage doit s'effectuer par relevé des compteurs individuels conformément au droit commun ; 
 - en tout état de cause, le mode opératoire de répartition des charges au prorata de la surface occupée fixé par la circulaire du 28 décembre 2011 est contraire à son objectif d'obtention d'un bon rapport coût-efficacité ; 
 - la régularisation opérée présente un caractère rétroactif illégal, dès lors qu'elle n'a pas été effectuée l'année suivant l'année en cause ; 
 - l'administration ne pouvait inclure dans la répartition des charges de chauffage la consommation des bâtiments à usage technique ; 
 - le mode de calcul retenu n'est pas équitable et comporte des erreurs et incohérences ; 
 - la décision attaquée lui cause un préjudice financier. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 13 avril 2023, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - les conclusions indemnitaires sont irrecevables à défaut d'avoir été précédées d'une demande préalable et d'une saisine de la commission des recours des militaires ; 
 - les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces dues dossiers. 
 Vu : 
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code de la défense ; 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code de la sécurité intérieure ; 
 - le décret n° 2012-1245 du 23 avril 2012 ; 
 - la circulaire NOR DEFG1152634 du 28 décembre 2011 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 -le rapport de Mme Achour,  
 -les conclusions de Mme Bala, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Les requêtes n° 2102849 et 2103992, présentées par Mme A, présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement. 
 2. Mme A, adjudant-chef, bénéficie d'un logement pour nécessité absolue de service à Mende. Par une décision du 14 janvier 2021, le ministre de l'intérieur a procédé à la régularisation des charges d'occupation de son logement de l'année 2016. Puis, par une décision du 9 avril 2021, la même autorité a procédé à la régularisation de ces charges pour l'année 2017. Ayant contesté ces deux décisions devant la commission des recours des militaires en ce que les charges de chauffage n'ont pas été calculées selon le relevé de son compteur individuel, Mme A demande au tribunal d'annuler les décisions du 18 juin 2021 et du 6 octobre 2021 par lesquelles le ministre de l'intérieur a rejeté ses recours préalables. Elle demande également le remboursement des sommes prélevées en exécution de ces décisions ainsi que celles dues au titre des procédures en cours et l'indemnisation de ses préjudices. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 3. Aux termes de l'article L. 4145-2 du code de la défense : " Les officiers et sous-officiers de gendarmerie, du fait de la nature et des conditions d'exécution de leurs missions, sont soumis à des sujétions et des obligations particulières en matière d'emploi et de logement en caserne ". Aux termes de l'article D. 2124-75 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les personnels de tous grades de la gendarmerie nationale en activité de service et logés dans des casernements ou des locaux annexés aux casernements bénéficient d'une concession de logement par nécessité absolue de service ". Aux termes de l'article 2 du décret du 12 septembre 2008 portant statut particulier du corps des sous-officiers de gendarmerie visé ci-dessus : " Les sous-officiers de gendarmerie ont l'obligation d'occuper les logements qui leur sont concédés par nécessité absolue de service dans les casernements ou annexes de casernement. " L'article D. 2124-75-1 du code général de la propriété des personnes publiques prévoit que la gratuité des logements accordés en application de l'article D. 2124-75 " s'étend à la fourniture de l'eau, à l'exclusion de toutes autres fournitures ". Aux termes de l'article R. 2124-71 du même code : " Le bénéficiaire d'une concession de logement par nécessité absolue de service ou d'une convention d'occupation précaire avec astreinte supporte l'ensemble des réparations locatives et des charges locatives afférentes au logement qu'il occupe, déterminées conformément à la législation relative aux loyers des locaux à usage d'habitation () ". Le décret du 26 août 1987 pris en application de l'article 18 de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 fixe la liste des charges récupérables que le propriétaire est fondé à imputer au locataire en application de l'article 18 de la loi du 22 décembre 1986. L'annexe de ce décret comprend notamment les charges imputables au chauffage des parties communes ou privatives. Il en résulte que les sous-officiers de la gendarmerie nationale logés par nécessité absolue de service doivent acquitter les charges imputables au chauffage du logement qu'ils occupent. 
 4. Aux termes de l'article L. 241-9 du code de l'énergie : " Tout immeuble collectif pourvu d'un chauffage commun doit comporter, quand la technique le permet, une installation permettant de déterminer la quantité de chaleur et d'eau chaude fournie à chaque local occupé à titre privatif. / Nonobstant toute disposition, convention ou usage contraires, les frais de chauffage et de fourniture d'eau chaude mis à la charge des occupants comprennent, en plus des frais fixes, le coût des quantités de chaleur calculées comme il est dit ci-dessus. / Un décret pris en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application du présent article, et notamment la part des frais fixes visés au précédent alinéa, les délais d'exécution des travaux prescrits ainsi que les cas et conditions dans lesquels il peut être dérogé à l'obligation prévue au premier alinéa, en raison d'une impossibilité technique ou d'un coût excessif. " Aux termes de l'article R. 131-1 du code de la construction et de l'habitation applicable en l'espèce : " Au sens de la présente section, / Un immeuble collectif pourvu d'un chauffage commun est un immeuble qui comprend au moins deux locaux destinés à être occupés à titre privatif et chauffés par une même installation ; / Un local occupé à titre privatif est constitué par la pièce ou l'ensemble des pièces réservées à la jouissance exclusive de personnes physiques ou morales. " Aux termes de l'article R. 131-2 du même code : " Tout immeuble collectif, équipé d'un chauffage commun à tout ou partie des locaux occupés à titre privatif et fournissant à chacun de ces locaux une quantité de chaleur réglable par l'occupant, doit être muni d'appareils permettant d'individualiser les frais de chauffage collectif. / Ces appareils doivent permettre de mesurer la quantité de chaleur fournie ou une grandeur représentative de celle-ci. " Aux termes de l'article R. 131-7 : " I. - Dans les immeubles collectifs équipés des appareils prévus à l'article R. 131-2, les frais de chauffage afférents à l'installation commune sont divisés, d'une part, en frais de combustible ou d'énergie, d'autre part, en autres frais de chauffage tels que les frais relatifs à la conduite et à l'entretien des installations de chauffage et les frais relatifs à l'utilisation d'énergie électrique (ou éventuellement d'autres formes d'énergie) pour le fonctionnement des appareillages, tels que les instruments de régulation, les pompes, les brûleurs, les ventilateurs, etc. / II - Les frais de combustible ou d'énergie sont répartis entre les locaux desservis en distinguant des frais communs et des frais individuels. / Les frais communs de combustible ou d'énergie sont obtenus en multipliant le total des dépenses de combustible ou d'énergie par un coefficient égal à 0,50. Ce coefficient peut toutefois être choisi entre 0,25 inclus et 0,50, sur décision de l'assemblée générale des copropriétaires ou du gestionnaire d'un immeuble entièrement locatif. Pour les immeubles collectifs ayant fait l'objet d'une demande de permis de construire postérieurement au 31 décembre 1988, ce coefficient peut dans les mêmes conditions être choisi entre 0 et 0,50 inclus. / Les frais communs sont répartis dans les conditions fixées par le règlement de copropriété ou les documents en tenant lieu. Le total des frais individuels s'obtient par différence entre le total des frais de combustible ou d'énergie et les frais communs calculés comme il est dit ci-dessus. Ce total est réparti en fonction des indications fournies par les appareils prévus à l'article R. 131-2. Toutefois, les situations ou configurations thermiquement défavorables des locaux peuvent être prises en compte ; leurs limites de correction sont fixées par arrêté du ministre chargé de l'industrie après consultation du ministre chargé de l'énergie et du ministre chargé de la construction. / III - Les autres frais de chauffage énumérés au I du présent article sont répartis dans les conditions fixées par le règlement de copropriété ou les documents en tenant lieu ". 
 5. Il résulte des termes mêmes des dispositions citées au point précédent, que l'article R. 131-7 du code de la construction et de l'habitation s'applique à tout immeuble comprenant au moins deux locaux destinés à être occupés à titre privatif, chauffés par une même installation, fournissant à chacun de ces locaux une quantité de chaleur réglable par l'occupant et muni d'appareils permettant d'individualiser les frais de chauffage collectif.  
 6. Il est constant que le logement de Mme A se situait dans un casernement comprenant plusieurs logements et était muni d'un compteur individuel de calories. Dans ces conditions, les frais de chauffage collectif devaient être individualisés et répartis selon les modalités prévues par cet article, quand bien même les locaux techniques également présents dans le bâtiment ne comporteraient pas de comptage individuel.  
 7. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens des requêtes, que Mme A est fondée à demander l'annulation des décisions du 18 juin et du 6 octobre 2021 en tant qu'elles portent respectivement sur le montant de la régularisation des charges de chauffage pour 2016 et pour 2017. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 8. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, dans sa rédaction applicable : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée./ Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle () ". 
 9. L'article R. 4125-1 du code de la défense prévoit par ailleurs que tout recours contentieux formé par un militaire à l'encontre d'actes relatifs à sa situation personnelle est précédé d'un recours administratif préalable, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux, à l'exception des recours dirigés contre des actes de recrutement ou relatifs à l'exercice du pouvoir disciplinaire ou au titre des pensions militaires. 
 10. La commission des recours des militaires ne peut être régulièrement saisie que d'un recours formé contre une décision administrative, y compris en matière indemnitaire. Il incombe au juge, saisi par le militaire d'un recours qui n'a été valablement précédé d'aucun recours administratif préalable, de le rejeter comme irrecevable. 
 11. Mme A demande au tribunal de condamner l'Etat à lui verser des indemnités en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis. Il résulte toutefois de l'instruction que ces conclusions indemnitaires n'ont pas été précédées d'une demande préalable d'indemnisation auprès de l'administration ni de la contestation d'un refus d'indemnisation devant la commission des recours des militaires. Par suite, les conclusions à fin d'indemnisation présentées par Mme A doivent être rejetées comme irrecevables. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 12. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure. ". 
 13. Le présent jugement, qui annule les décisions attaquées, implique seulement que le ministre de l'intérieur verse à Mme A les sommes qui ont été prélevées sur sa rémunération en exécution des décisions annulées. Par conséquent, il est enjoint au ministre de l'intérieur d'y procéder dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. Il n'y a pas lieu, en revanche, d'enjoindre à l'Etat de procéder au remboursement des sommes prélevées au titre de procédures autres que celles concernées par les décisions attaquées. 
 Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 600 euros au titre des frais exposés par Mme A et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision du 18 juin 2021 par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté le recours préalable formé par Mme A contre la décision du 14 janvier 2021 en tant qu'elle porte sur le montant de la régularisation des charges de chauffage de l'année 2016 est annulée. 
 Article 2 : La décision du 6 octobre 2021 par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté le recours préalable formé par Mme A contre la décision du 9 avril 2021 en tant qu'elle porte sur le montant de la régularisation des charges de chauffage de l'année 2017 est annulée. 
 Article 3 : Il est enjoint au ministre de l'intérieur de verser à Mme A les sommes prélevées en exécution de ces décisions dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 4 : L'Etat versera une somme de 600 euros à Mme A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 5 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté. 
 Article 6 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et au ministre de l'intérieur. 
 Délibéré après l'audience du 7 septembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Chamot, présidente, 
 Mme Achour, première conseillère, 
 M. Aymard, premier conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 septembre 2023. 
 La rapporteure, 
 P. ACHOUR 
 La présidente, 
 C. CHAMOT        
 La greffière, 
 F. DESMOULIÈRES 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 N° 2102849,  2103990