TA35 · 1ère Chambre — 29 septembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 30 juillet et le 5 décembre 2021 ainsi que le 11 février 2023, M. B C et Mme B A demandent au tribunal : 
 1°) à titre principal, d'annuler l'arrêté du 2 mars 2021 par lequel le préfet du Morbihan a approuvé le tracé modifié de la servitude de passage des piétons sur le littoral sur la commune de Belz ; 
 2°) à titre subsidiaire, d'annuler l'arrêté du 2 mars 2021 par lequel le préfet du Morbihan a approuvé le tracé modifié de la servitude de passage des piétons sur le littoral sur la commune de Belz en tant qu'il concerne les parcelles cadastrées section C nos 1141 et 1156 et les parcelles voisines, C n° 1140 (pour sa partie nord démarrant de la limite sud de la parcelle C n° 1121), et C nos 1155, 1154 et 1153. 
 Ils soutiennent que : 
 - l'arrêté méconnaît les dispositions de l'article R. 153-60 du code de l'urbanisme ; 
 - l'arrêté méconnaît les dispositions de l'article L. 123-16 du code de l'environnement ; 
 - l'arrêté méconnaît les dispositions de l'article L. 121-32 du code de l'urbanisme ; 
 - l'arrêté méconnaît les dispositions de l'article L. 121-33 du code de l'urbanisme ; 
 - l'arrêté est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dans l'application de ces dispositions et dans l'appréciation des risques écologiques. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés le 4 novembre 2021 et le 25 février 2022, le préfet du Morbihan conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - les requérants ne justifient pas d'un intérêt leur donnant qualité pour agir ; 
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le jugement du tribunal n° 92-229 du 12 décembre 1996 ; 
 - l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes n° 97NT00292 du 6 octobre 1999. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code des relations entre les public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Bozzi, 
 - les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public, 
 - et les observations de M. C et Mme A. 
 Une note en délibéré, présentée par le préfet du Morbihan, a été enregistrée le 15 septembre 2023. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Une servitude de passage des piétons le long du littoral sur le territoire de la commune de Belz a été instituée par un arrêté du préfet du Morbihan en date du 29 octobre 1991. Le tracé de cette servitude a été partiellement annulé. Par un arrêté du 2 mars 2021 portant sur les sections dont la légalité avait été confirmé, le préfet du Morbihan a procédé à des modifications de l'itinéraire pour garantir l'accessibilité au rivage de la mer. Les époux C sont propriétaires de la parcelle cadastrée section C n° 1423 sur laquelle est implantée leur maison et des 101/1000e des parcelles cadastrées section C nos 1140, 1155 et 1156 correspondant aux voies de desserte du lotissement de Kerguen. Ils demandent l'annulation de l'arrêté du 2 mars 2021. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 153-60 du code de l'urbanisme : 
 2. Aux termes de l'article L. 153-60 du code de l'urbanisme : " Les servitudes mentionnées à l'article L. 151-43 sont notifiées par l'autorité administrative compétente de l'Etat au président de l'établissement public ou au maire. / Ceux-ci les annexent sans délai par arrêté au plan local d'urbanisme. A défaut, l'autorité administrative compétente de l'Etat est tenue de mettre le président de l'établissement public compétent ou le maire en demeure d'annexer au plan local d'urbanisme les servitudes mentionnées au premier alinéa. Si cette formalité n'a pas été effectuée dans le délai de trois mois, l'autorité administrative compétente de l'Etat y procède d'office. ". 
 3. Si les requérants soutiennent que le tracé de la servitude ne figure pas sur le plan des servitudes annexé au plan local d'urbanisme, le respect de cette formalité prévue par les dispositions de l'article L. 153-60 du code de l'urbanisme ayant pour effet de rendre opposable cette servitude aux demandes d'autorisation d'occupation du sol, elle reste sans incidence sur la légalité de l'arrêté qui l'institue. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-16 du code de l'environnement : 
 4. Aux termes de l'article L. 123-16 du code de l'environnement : " Le juge administratif des référés, saisi d'une demande de suspension d'une décision prise après des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, fait droit à cette demande si elle comporte un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de celle-ci. / Il fait également droit à toute demande de suspension d'une décision prise sans que l'enquête publique requise par le présent chapitre ou que la participation du public prévue à l'article L. 123-19 ait eu lieu. / Tout projet d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public de coopération intercommunale ayant donné lieu à des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête doit faire l'objet d'une délibération motivée réitérant la demande d'autorisation ou de déclaration d'utilité publique de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement de coopération concerné. ". 
 5. Si les requérants invoquent l'application des dispositions de l'article L. 123-16 du code de l'environnement, d'une part, le commissaire enquêteur a émis un avis favorable sur le projet le 17 juillet 2019, d'autre part, ces dispositions concernent des demandes d'autorisation ou de déclaration publique dont le maître d'ouvrage est soit une collectivité territoriale, soit un établissement public de coopération intercommunale. Par suite, les requérants ne peuvent utilement invoquer ces dispositions à l'appui d'un recours à l'encontre d'une décision préfectorale d'institution d'une servitude, exclusivement régie par les dispositions des articles L. 121-31 du code de l'urbanisme. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-32 du code de l'urbanisme : 
 6. Aux termes de l'article L. 121-32 du code de l'urbanisme : " L'autorité administrative compétente de l'Etat peut, par décision motivée prise après avis de la ou des communes intéressées et au vu du résultat d'une enquête publique effectuée comme en matière d'expropriation : / 1° Modifier le tracé ou les caractéristiques de la servitude, afin, d'une part, d'assurer, compte tenu notamment de la présence d'obstacles de toute nature, la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage de la mer, d'autre part, de tenir compte des chemins ou règles locales préexistants. Le tracé modifié peut grever exceptionnellement des propriétés non riveraines du domaine public maritime ; / 2° A titre exceptionnel, la suspendre. ". Aux termes de l'article L. 121-34 du même code : " L'autorité administrative compétente de l'Etat peut, par décision motivée prise après avis de la ou des communes intéressées et au vu du résultat d'une enquête publique réalisée conformément au chapitre IV du titre III du livre Ier du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve des dispositions particulières prévues par le présent code, instituer une servitude de passage des piétons transversale au rivage sur les voies et chemins privés d'usage collectif existants, à l'exception de ceux réservés à un usage professionnel. / Cette servitude a pour but de relier la voirie publique au rivage de la mer ou aux sentiers d'accès immédiat à celui-ci, en l'absence de voie publique située à moins de cinq cent mètres et permettant l'accès au rivage. ". 
 7. Aux termes de l'article R. 121-13 du même code : " A titre exceptionnel, la servitude de passage longitudinale peut être suspendue, notamment dans les cas suivants : / 1° Lorsque les piétons peuvent circuler le long du rivage de la mer grâce à des voies ou passages ouverts au public ; / 2° Si le maintien de la servitude de passage fait obstacle au fonctionnement soit d'un service public, soit d'un établissement de pêche bénéficiaire d'une concession, soit d'une entreprise de construction ou de réparation navale ; / 3° A l'intérieur des limites d'un port maritime ; / 4° A proximité des installations utilisées pour les besoins de la défense nationale ; / 5° Si le maintien de la servitude de passage est de nature à compromettre soit la conservation d'un site à protéger pour des raisons d'ordre écologique ou archéologique, soit la stabilité des sols ; / 6° Si l'évolution prévisible du rivage est susceptible d'entraîner un recul des terres émergées. / La suspension de la servitude est prononcée dans les conditions définies par les articles R. 121-16 à R. 121-18 et R. 121-20 à R. 121-25. ". 
 8. En premier lieu, il ressort de la décision attaquée que le préfet a consulté la commune de Belz le 30 décembre 2019 et que celle-ci a émis un avis favorable implicite sur le tracé de la servitude, y compris nécessairement en ce qu'elle emprunte l'impasse de l'Abri Côtier. En outre, l'arrêté expose les raisons qui justifient la suspension et la modification du tracé dans le secteur de l'anse de Kerguen, conformément au plan annexé à l'arrêté en litige. 
 9. En deuxième lieu, il ressort des photos aériennes et des documents versés aux débats que l'impasse de l'Abri Côtier, dont l'entrée n'est pas obstruée par une chaîne malgré un panneau de sens interdit, est une voie carrossable partiellement bitumée ou gravillonnée qui permet la circulation des véhicules des cinq résidents du lotissement de Kerguen ainsi que le stationnement d'une dizaine de véhicules accessible aux visiteurs des riverains et, au besoin, le passage des piétons compte tenu de sa largeur d'au moins trois mètres, non compris les accotements et talus, les requérants indiquant une largeur totale de 8,50 mètres. La circonstance que la voie est en impasse est sans incidence dès lors que son extrémité permet la jonction avec un sentier pour les randonneurs. Dans ces conditions, le préfet a pu estimer que l'impasse de l'Abri Côtier constituait un chemin privé d'usage collectif permettant la circulation des promeneurs. 
 10. Il ressort en outre des pièces du dossier et plus particulièrement de l'étude TBM que " La sensibilité écologique des vasières et prés-salés de l'Anse de Kerguen (zones d'alimentation et reposoirs pour l'avifaune) rend l'utilisation des bordures du rivage trop dérangeantes pour l'avifaune ", ainsi que l'illustre la carte légendée indiquant une forte sensibilité du site en raison de la présence récurrente d'anatidés ou de limicoles tels que le Tadorne de Belon ou le Courlis cendré ou encore le Chevalier Gambette. 
 11. De plus, le bureau d'études TBM rappelle que l'anse de Kerguen se caractérise par son étroitesse, une centaine de mètres seulement séparant les deux rives du fond de l'anse, laquelle est par ailleurs caractérisée par une perspective très dégagée et exposée à la vue des oiseaux. 
 12. La circonstance que la fréquentation humaine de la zone, classée site Natura 2000 au titre des directives dites " Habitats " et " Oiseaux " sous la dénomination " Ria d'Etel ", n'ait pas été précisément estimée est sans influence sur la pertinence de la suspension du tracé dès lors que la proximité des oiseaux et la nature farouche de certaines espèces présentes justifient à elles seules que soit évité tout dérangement. De même, si les requérants font valoir que d'autres secteurs ne feraient pas l'objet d'une suspension du tracé alors que les enjeux écologiques seraient identiques, il ressort des pièces du dossier que la configuration des lieux est différente et que la végétation existante masque le passage des randonneurs, limitant ainsi le dérangement de l'avifaune. Enfin, le passage par la parcelle cadastrée section C n° 1156 ne permettrait pas, contrairement à ce que soutiennent les requérants, d'éviter de perturber l'avifaune dès lors que ce cheminement emprunterait un itinéraire le long de l'anse, à proximité immédiate des oiseaux. Il en résulte que le préfet n'a commis aucune erreur d'appréciation dans l'application des dispositions des articles L. 121-32 et R. 121-13 du code de l'urbanisme. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-33 du code de l'urbanisme : 
 13. Aux termes de l'article L. 121-33 du code de l'urbanisme : " Sauf dans le cas où l'institution de la servitude est le seul moyen d'assurer la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage de la mer, la servitude instituée aux articles L. 121-31 et L. 121-32 ne peut grever les terrains situés à moins de quinze mètres des bâtiments à usage d'habitation édifiés avant le 1er janvier 1976, ni grever des terrains attenants à des maisons d'habitation et clos de murs au 1er janvier 1976. / Un décret en Conseil d'Etat détermine les cas dans lesquels la distance de quinze mètres pourra, à titre exceptionnel, être réduite. ". 
 14. Aux termes de l'article R. 121-14 du code de l'urbanisme : " Sans préjudice de l'application du 1° de l'article L. 121-32, la distance de quinze mètres par rapport aux bâtiments à usage d'habitation mentionnée à l'article L. 121-33 peut être réduite : / 1° Lorsque le bâtiment à usage d'habitation est, en raison de la configuration des lieux, situé à un niveau sensiblement plus élevé que celui de l'emprise de la servitude ; / 2° S'il existe déjà, dans cet espace de quinze mètres, un passage ouvert à la libre circulation des piétons ; / 3° Si le mur clôturant le terrain sur lequel est situé le bâtiment est lui-même à moins de quinze mètres dudit bâtiment. ". Aux termes de l'article R. 121-15 du même code : " Dans les autres cas que ceux mentionnés à l'article R. 121-14, la distance de quinze mètres peut également être réduite avec l'accord du propriétaire du bâtiment. Cet accord doit résulter d'une convention passée avec une collectivité publique ou un groupement de collectivités publiques. ". 
 15. En l'espèce, ainsi qu'il a été dit, l'impasse de l'Abri Côtier constitue un passage ouvert à la libre circulation des piétons au sens de l'article R. 121-14 du code de l'urbanisme, justifiant ainsi que la distance de 15 mètres puisse être réduite. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le préfet, que les conclusions présentées par les requérants à fin d'annulation doivent être rejetées. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. C et Mme A est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B C, désigné représentant unique des requérants dans les conditions prévues par le dernier alinéa des articles R. 411-5 et R. 751-3 du code de justice administrative, et au préfet du Morbihan. 
 Délibéré après l'audience du 15 septembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Radureau, président, 
 M. Bozzi, premier conseiller, 
 M. Grondin, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 septembre 2023. 
 Le rapporteur, 
 signé 
 F. Bozzi 
 Le président, 
 signé 
 C. Radureau 
 Le greffier, 
 signé 
 N. Josserand 
 La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.