TA35 · 3ème Chambre — 13 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 16 août 2021, 20 janvier 2023 et  
 8 mars 2023, Mme D A, représentée par Me David Le Blanc (SELARL Kovalex), demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 23 juillet 2021 par lequel le maire de Ploumilliau a décidé de placer dans différents refuges plusieurs chiens de type dogue argentin et deux équidés, qu'elle détenait à son domicile, et que " Les frais afférents aux opérations de capture, de transport, de garde et d'euthanasie " des animaux seraient à la charge de leur propriétaire ou de leur détenteur ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Ploumilliau le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté est entaché d'incompétence car il résulte des dispositions des articles L. 214-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime que la police de la protection des animaux relève de la compétence exclusive du préfet, lequel a la possibilité de prendre toutes les mesures nécessaires pour réduire la souffrance des animaux en application de l'article R. 214-17 du même code ; l'article L. 211-11 de ce code, sur lequel le maire de Ploumilliau a fondé sa décision, ne concerne que l'hypothèse dans laquelle un animal est susceptible, compte tenu des modalités de sa garde, de présenter un danger pour les personnes ou les animaux domestiques ; 
 - l'arrêté a été exécuté sans avoir été préalablement notifié à la personne qui en fait l'objet en méconnaissance de l'article L. 221-8 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - l'arrêté n'a pas été transmis au préfet des Côtes-d'Armor dans le délai de quinze jours à compter de sa signature, en méconnaissance des articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales ; 
 - l'arrêté n'a pas été précédé de la mise en œuvre d'une procédure contradictoire, en violation des articles L. 121-1 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration et de l'article L. 211-11 du code rural et de la pêche maritime ; 
 - l'arrêté est insuffisamment motivé en droit comme en fait, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - l'arrêté est entaché d'erreur d'appréciation au regard des critères fixés par l'article L. 211-11 du code rural et de la pêche maritime et repose sur des faits de mauvais traitements dont l'exactitude matérielle n'est établie par aucun constat ni aucun rapport vétérinaire ou de l'administration ; 
 - contrairement à ce que soutient la commune en défense, sa requête est recevable, car dirigée contre un acte décisoire, dont il doit être souligné qu'il a été versé au dossier de l'enquête préliminaire menée par les services de gendarmerie, auxquels il a été transmis. 
 Par des mémoires, enregistrés les 11 octobre 2021 et 3 mars 2023, la commune de Ploumilliau, représentée par la SELARL Cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme A le versement d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - à titre principal, la requête est irrecevable car elle est dirigée contre un acte constituant un simple projet dépourvu de signature, non décisoire, qui n'a pas été notifié à Mme A, ni transmis au contrôle de légalité, et qui n'a reçu de commencement d'exécution ;  
 - à titre subsidiaire, les moyens invoqués par la requérante ne sont pas fondés. 
 La procédure a été communiquée à la société protectrice des animaux des Côtes-d'Armor, qui n'a pas produit d'observations. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Vergne ; 
 - les conclusions de M. Rémy, rapporteur public ; 
 - et les observations de Me Rouxel, représentant la commune de Ploumilliau. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme D A, gérante de la société Doghorse, a transféré provisoirement sur le territoire de la commune de Ploumilliau (Côtes-d'Armor), à son domicile situé au lieu-dit Run Hervé, l'activité d'élevage équestre et canin qu'elle exerçait auparavant à Magnant (Aube). En juillet 2023, à la suite du signalement, assorti de photographies, d'une association locale de défense des animaux alertant de mauvais traitements sur les chiens et chevaux de Mme A, la société protectrice des animaux des Côtes-d'Armor et la commune de Ploumilliau se sont mobilisées pour vérifier cette situation sur place, accompagnées des services de gendarmerie. Par la présente requête, Mme A demande l'annulation de l'arrêté daté du 23 juillet 2021 du maire de Ploumilliau décidant de placer dans différents refuges plusieurs chiens (dont des femelles reproductrices et leurs portées) de type dogue argentin et deux équidés détenus à son domicile, et de mettre à la charge de leur propriétaire ou de leur détenteur les frais afférents aux opérations de capture et de transport.  
 Sur la recevabilité de la requête : 
 2. A l'appui de sa requête d'excès de pouvoir, Mme A produit une copie de l'arrêté litigieux du 23 juillet 2021 qui lui a été remise à sa demande lors de son passage en mairie au mois d'août 2021. Il ressort de ce document, sur lequel a été apposé le timbre de la commune de Ploumilliau, qu'il porte un numéro d'enregistrement, une motivation et un dispositif complets, ainsi que l'indication dactylographiée de son auteur, " Le Maire, Yann Kergoat ", suivie de la mention manuscrite " p.o " et du nom et de l'initiale du prénom de Mme C B, adjointe au maire de Ploumilliau, dont il ressort des pièces du dossier qu'elle était l'élue de permanence en juillet 2021 durant la période de congés du maire de Ploumilliau. Il ressort en outre des pièces du dossier que le procès-verbal de synthèse de l'enquête diligentée par la compagnie de gendarmerie de Lannion, pour mauvais traitements infligés sans nécessité à un animal domestique, apprivoisé ou captif, clos le 12 août 2021 pour être transmis " pour étude " au procureur de la République de Saint-Brieuc, comporte en pièce n°4 cet arrêté municipal, pièce analysée par l'officier de police judiciaire signataire du rapport comme ayant " placé 2 femelles adultes et 13 chiots ". Il ne peut être soutenu, dans ces conditions, que la requérante dirigerait ses conclusions d'annulation contre un simple document préparatoire dépourvu de caractère décisoire. L'absence de notification individuelle formalisée de cette décision à la personne qu'elle vise, ou même de réelle exécution de cet acte étant par ailleurs sans incidence sur l'existence de cette décision, la fin de non-recevoir opposée en défense ne peut qu'être écartée, l'intérêt pour agir de la requérante à l'encontre de cet acte se déduisant, d'une part, de son dispositif même, ordonnant le placement de ses animaux à ses frais, et, d'autre part, de la circonstance invoquée plausiblement par Mme A que, si l'arrêté n'a pas été mis à exécution, dès lors qu'elle s'est résolue à remettre à la SPA deux chiennes et leur progéniture, il aurait toutefois servi à la contraindre à signer un document par lequel elle acceptait d'abandonner volontairement ces animaux. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 3. D'une part, selon l'article L. 211-11 du code rural et de la pêche maritime : " I.- Si un animal est susceptible, compte tenu des modalités de sa garde, de présenter un danger pour les personnes ou les animaux domestiques, le maire ou, à défaut, le préfet peut prescrire à son propriétaire ou à son détenteur de prendre des mesures de nature à prévenir le danger. Il peut à ce titre, à la suite de l'évaluation comportementale d'un chien réalisée en application de l'article L. 211-14-1, imposer à son propriétaire ou à son détenteur de suivre la formation et d'obtenir l'attestation d'aptitude prévues au I de l'article L. 211-13-1. / En cas d'inexécution, par le propriétaire ou le détenteur de l'animal, des mesures prescrites, le maire peut, par arrêté, placer l'animal dans un lieu de dépôt adapté à l'accueil et à la garde de celui-ci. / Si, à l'issue d'un délai franc de garde de huit jours ouvrés, le propriétaire ou le détenteur ne présente pas toutes les garanties quant à l'application des mesures prescrites, le maire autorise le gestionnaire du lieu de dépôt, après avis d'un vétérinaire désigné par le préfet, soit à faire procéder à l'euthanasie de l'animal, soit à en disposer dans les conditions prévues au II de l'article L. 211-25. / Le propriétaire ou le détenteur de l'animal est invité à présenter ses observations avant la mise en œuvre des dispositions du deuxième alinéa du présent I. / II.- En cas de danger grave et immédiat pour les personnes ou les animaux domestiques, le maire ou à défaut le préfet peut ordonner par arrêté que l'animal soit placé dans un lieu de dépôt adapté à la garde de celui-ci et, le cas échéant, faire procéder à son euthanasie. / Est réputé présenter un danger grave et immédiat tout chien appartenant à une des catégories mentionnées à l'article L. 211-12, qui est détenu par une personne mentionnée à l'article L. 211-13 ou qui se trouve dans un lieu où sa présence est interdite par le I de l'article L. 211-16, ou qui circule sans être muselé et tenu en laisse dans les conditions prévues par le II du même article, ou dont le propriétaire ou le détenteur n'est pas titulaire de l'attestation d'aptitude prévue au I de l'article L. 211-13-1. / L'euthanasie peut intervenir sans délai, après avis d'un vétérinaire désigné par le préfet. Cet avis doit être donné au plus tard quarante-huit heures après le placement de l'animal. A défaut, l'avis est réputé favorable à l'euthanasie. / III. Les frais afférents aux opérations de capture, de transport de garde et d'euthanasie de l'animal sont intégralement et directement mis à la charge de son propriétaire ou de son détenteur. ". 
 4. D'autre part, l'article L. 2212-1 alinéa 1er du code général des collectivités territoriales dispose que : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont relatifs. ". L'article L. 2212-2 du même code dispose que " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. () ". Aux termes de l'article L. 214-3 du code rural et de la pêche maritime : " Il est interdit d'exercer des mauvais traitements envers les animaux domestiques ainsi qu'envers les animaux sauvages apprivoisés ou tenus en captivité. / Des décrets en Conseil d'Etat déterminent les mesures propres à assurer la protection de ces animaux contre les mauvais traitements ou les utilisations abusives et à leur éviter des souffrances lors des manipulations inhérentes aux diverses techniques d'élevage, de parcage, de transport et d'abattage des animaux. () ". L'article R. 214-17 du même code précise que : " Il est interdit à toute personne qui, à quelque fin que ce soit, élève, garde ou détient des animaux domestiques ou des animaux sauvages apprivoisés ou tenus en captivité : / 1° De priver ces animaux de la nourriture ou de l'abreuvement nécessaires à la satisfaction des besoins physiologiques propres à leur espèce et à leur degré de développement, d'adaptation ou de domestication ; / 2° De les laisser sans soins en cas de maladie ou de blessure ; / 3° De les placer et de les maintenir dans un habitat ou un environnement susceptible d'être, en raison de son exiguïté, de sa situation inappropriée aux conditions climatiques supportables par l'espèce considérée ou de l'inadaptation des matériels, installations ou agencements utilisés, une cause de souffrances, de blessures ou d'accidents ; / 4° D'utiliser, sauf en cas de nécessité absolue, des dispositifs d'attache ou de contention ainsi que de clôtures, des cages ou plus généralement tout mode de détention inadaptés à l'espèce considérée ou de nature à provoquer des blessures ou des souffrances. / 5° De mettre en œuvre des techniques d'élevage susceptibles d'occasionner des souffrances inutiles aux animaux compte tenu de la sensibilité de l'espèce concernée et du stade physiologique des animaux. / Afin d'assurer des conditions de détention des animaux d'élevage répondant aux impératifs biologiques de leur espèce, le ministre chargé de l'agriculture peut imposer aux éleveurs professionnels le suivi de formations à la mise en œuvre de pratiques d'élevage respectueuses du bien-être animal. / Tout responsable d'un élevage désigne au sein de son personnel une personne formée au bien-être animal notamment chargée d'y sensibiliser les personnes exerçant leur activité en contact avec les animaux. / Les normes et spécifications techniques permettant de mettre en œuvre les interdictions prévues par les dispositions des 1° à 5° et les conditions de formation au bien-être animal sont précisées par arrêté du ministre chargé de l'agriculture et, lorsqu'il comporte des dispositions spécifiques à l'outre-mer, du ministre chargé de l'outre-mer. / Si, du fait de mauvais traitements ou d'absence de soins, des animaux domestiques ou des animaux sauvages apprivoisés ou tenus en captivité sont trouvés gravement malades ou blessés ou en état de misère physiologique, le préfet prend les mesures nécessaires pour que la souffrance des animaux soit réduite au minimum ; il peut ordonner l'abattage ou la mise à mort éventuellement sur place. Les frais entraînés par la mise en œuvre de ces mesures sont à la charge du propriétaire. ". 
 5. Il résulte de ces dispositions combinées que, si la police spéciale des animaux dangereux relève de la compétence du maire, celle concernant la protection des animaux appartient au préfet, le maire ne pouvant s'immiscer dans l'exercice de cette dernière, en tant que responsable de l'ordre public sur le territoire de sa commune, en charge de prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, qu'en cas de danger grave ou imminent. 
 6. En l'espèce, au visa du code général des collectivités territoriales, du code rural, notamment ses articles L. 211-11 et suivants, et des articles 521-1 et R. 654-1 du code pénal " sanctionnant les sévices graves, actes de cruauté et mauvais traitements envers les animaux ", le maire de Ploumilliau a décidé par l'arrêté contesté de placer dans différentes structures plusieurs chiens et équidés qui étaient détenus par Mme A, gérante de l'EURL Doghorse, entreprise d'élevage canin et équin, aux seuls motifs " qu'il est interdit de : / Priver un animal de nourriture et d'eau, / De laisser un animal sans soins en cas de maladie ou de blessure, De placer et de maintenir un animal dans un habitat ou un environnement pouvant / Être une cause de souffrances, de blessures ou d'accidents, d'utiliser sauf en cas de nécessité absolue, des dispositifs d'attache, de contention, de clôture, des cages ou tout mode de détention inadaptés à l'animal ou de nature à provoquer des blessures ou des souffrances ". Dans ces conditions, alors même qu'elle vise les dispositions précitées de l'article L. 211-11 du code rural et de la pêche maritime relative à police spéciale des animaux dangereux, la décision prise par le maire de Ploumilliau constitue une mesure de police destinée à la protection des animaux. En l'absence de justification ni même d'allégation d'un danger grave ou imminent autorisant le maire de la commune à prendre une telle mesure de protection, la requérante est fondée à soutenir que la décision litigieuse a été prise par une autorité incompétente. Il suit de là que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, cet arrêté doit être annulé. 
 Sur les conclusions relatives aux frais de l'instance :  
 7. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".  
 8. D'une part, en vertu des dispositions précitées de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par la commune de Ploumilliau doivent dès lors être rejetées. 
 9. D'autre part, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions susvisées de Mme A fondées sur les mêmes dispositions. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : L'arrêté du 23 juillet 2021 par lequel le maire de Ploumilliau a ordonné le placement d'animaux détenus par Mme A auprès de différentes structures est annulé. 
 Article 2 : Les conclusions de Mme A et de la commune de Ploumilliau fondées sur les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme D A, à la commune de Ploumilliau et à la société protectrice des animaux des Côtes-d'Armor. 
 Copie en sera adressée au préfet des Côtes-d'Armor. 
 Délibéré après l'audience du 23 mars 2023 à laquelle siégeaient : 
 M. Vergne, président, 
 Mme Thalabard, première conseillère, 
 M. Blanchard, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 avril 2023. 
 Le président-rapporteur, 
 signé 
 G.-V. VergneL'assesseur le plus ancien, 
 signé 
 M. ThalabardLa greffière, 
 signé 
 I. Le Vaillant 
 La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d'Armor en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.