TA35 · 5ème Chambre — 12 février 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés respectivement les 20 août 2021 et 7 décembre 2023, M. B A, l'association " La Demeure historique ", le Groupement Foncier Rural de Maxent, la SARL le Domaine des Hayes et l'association " Société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France " (SPPEF), représentés par Me Collet de la société Via Avocats, demandent au tribunal :  
 1°) d'annuler la délibération du 21 juin 2021 par laquelle le conseil de la communauté de communes de Brocéliande a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) ;  
 2°) de mettre à la charge de la communauté de communes de Brocéliande le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - l'enquête publique est entachée d'irrégularité dès lors que le commissaire enquêteur n'a pas analysé toutes les observations du public et n'a apporté aucune réponse sur les problématiques soulevées, se limitant à des considérations générales et peu circonstanciées ;  
 - les auteurs du PLUi ont commis une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le domaine des Hayes n'a pas été identifié, dans son ensemble, comme site devant être protégé au titre des dispositions de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme ; 
 - le domaine des Hayes, dont la superficie n'est pas de 60 hectares mais de 400 hectares, forme un ensemble indivisible comprenant également le bois de Maxent et le site archéologique de Bernohen ; 
 - rien ne justifie une différence de traitement entre, par exemple, la basse-cour qui est identifiée au titre de l'article L. 151-9 du code l'urbanisme et les écuries, qui ne le sont pas, alors qu'elles sont référencées dans la base de données de l'inventaire régional ;  
 - des cônes de vue auraient dû être institués afin de préserver l'intérêt et l'attractivité du domaine, notamment vis-à-vis de nuisances potentielles telle la réalisation d'un parc éolien ; 
 - les auteurs du PLUi n'ont pas davantage prévu dans le règlement littéral et dans le règlement graphique des dispositions particulières pour préserver les éléments identifiés ;  
 - l'absence de cônes de vue sur le domaine caractérise également une incohérence entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD). 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 5 août 2022 et 11 décembre 2023, la communauté de communes de Brocéliande, représentée par Me Rouhaud de la SELARL Lexcap, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge des requérants le versement de la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la commission d'enquête n'était pas tenue de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête ;  
 - elle a recensé l'ensemble des observations émises et réalisé une synthèse par thématiques ;  
 - les dispositions de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme sont permissives et non impératives et le régime de protection prévu par ces dispositions ne peut être mis en œuvre que pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural ; 
 - le zonage du site a évolué par rapport au précédent document et permet de limiter l'impact du projet sur la consommation foncière et sur le paysage et plusieurs éléments paysagers et patrimoniaux existants sur le site ont été identifiés au titre de la protection de la trame verte et bleue et du patrimoine ; 
 - les bâtiments présentant un intérêt patrimonial ont été identifiés sur le fondement de différents inventaires, mais l'ensemble du domaine qui s'étend sur 60 hectares ne présente pas un intérêt culturel, historique ou architectural ;  
 - la protection des arbres au titre des espaces boisés classés est la plus forte qui puisse exister ;  
 - le zonage retenu est conforme au PADD et la seule absence d'institution de cônes de vue sur ce domaine ne peut suffire à caractériser une quelconque incompatibilité entre le règlement et le PADD ; 
 - il n'appartient pas au juge de l'excès de pouvoir de vérifier si la protection de ce domaine aurait été mieux assurée par la définition de cônes de vue que par les mesures qui ont été prévues. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Terras, rapporteur ;  
 - les conclusions de M. Desbourdes, rapporteur public,  
 - et les observations de Me Leduc, de la société Via Avocats, représentant les requérants et de Me Messéant, de la SELARL Lexcap, pour la communauté de communes de Brocéliande. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 21 juin 2021, le conseil de la communauté de communes de Brocéliande a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) qui couvre notamment, sur plus de 400 hectares, le domaine des Hayes, dans lequel se trouvent notamment un château, plusieurs dépendances et un grand espace naturel et forestier qui est le siège de nombreuses activités touristiques et de fréquents évènements festifs. M. A, propriétaire de ce domaine et la SARL Le Domaine des Hayes qui en assure la gestion, le groupement foncier rural Maxent, en charge de la gestion des espaces et éléments naturels et agricoles, ainsi que les associations " La Demeure historique " et " Société pour la protection des paysages et de l'esthétique en France ", demandent l'annulation de cette délibération en tant que les dispositions du PLUi n'apporteraient pas au domaine une protection suffisante. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation :  
 En ce qui concerne le moyen tiré de l'irrégularité du rapport d'enquête : 
 2. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement, auquel renvoie l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. / () ". Il résulte des dispositions précitées que le commissaire enquêteur ou, le cas échéant, la commission d'enquête, doit, d'une part, établir un rapport relatant le déroulement de l'enquête et procéder à un examen des observations recueillies lors de celle-ci, en résumant leur contenu et qu'il doit, d'autre part, indiquer ses conclusions motivées sur l'opération, en tenant compte de ces observations mais sans être tenu de répondre à chacune d'elles. 
 3. Il ressort des pièces du dossier qu'à l'issue de l'enquête publique qui s'est déroulée du 13 janvier au 24 février 2021, la commission d'enquête a rendu, dans un rapport de plusieurs pages, un avis favorable au projet de PLUi, assorti de trois réserves et de cinq recommandations et qu'elle y a reproduit, dans un tableau très complet intitulé " annexes ", les observations du public par ordre chronologique et les réponses de la collectivité. Elle a ainsi analysé de manière synthétique les différentes observations relatives au domaine des Hayes, dont celles émanant de plusieurs des requérants, certaines étant regardées comme pertinentes et intéressantes, ainsi que les réponses à certaines de la collectivité en exprimant une opinion ouverte sur la création d'un STECAL (secteur de taille et de capacité d'accueil limitée) dans le domaine des Hayes. Ainsi le rapport établi par la commission, qui n'avait pas à formuler son opinion précisément sur chacun des détails des observations émises, est conforme aux dispositions précitées et le moyen tiré de l'irrégularité, à cet égard, de l'enquête publique doit, par suite, être écarté. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme :  
 4. Aux termes de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation leur conservation ou leur restauration. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. " Ces dispositions, qui sont permissives et non impératives, permettent au règlement d'un plan local d'urbanisme d'édicter des dispositions visant à protéger, mettre en valeur, requalifier un élément du patrimoine dont l'intérêt le justifie. Le règlement peut notamment, à cette fin, identifier un secteur en raison de ses caractéristiques particulières.  
 5. Les requérants soutiennent que le domaine des Hayes devait être identifié comme site devant être protégé dans son ensemble et contenir des dispositions particulières, comme des cônes de vue, pour préserver davantage les éléments identifiés. 
 6. D'une part, il ressort des pièces du dossier que les auteurs du PLUi ont, afin d'accroitre la protection du patrimoine bâti, naturel et paysager du site, classé une zone majoritaire du domaine en zone NTa1 où ne sont admises que les constructions à hébergement touristique limitées aux cabanes dans ou à proximité des arbres avec un maximum de 60 m² de surface de plancher par construction, non compris les passerelles, planchers non clos et les escaliers ainsi que les aménagements nécessaires aux activités de loisirs sans constructions nouvelles, le reste étant classé en zone UT1 correspondant aux sites d'hébergements touristiques et de loisirs. Ils ont également identifié, au titre des secteurs patrimoniaux ou bâtiments identifiés au titre de l'article L 151-19 du code de l'urbanisme, des bâtiments situés dans la partie nord du domaine correspondant au secteur du Prélois, dont la maison du gardien et la cheminée remarquable, ainsi qu'au centre du domaine le secteur du château et de ses dépendances, les écuries et la basse-cour, puis un autre au sud dans le secteur Léquinais correspondant à un bâtiment servant de gîte familial et enfin un dernier tout à l'ouest. Le règlement identifie également des haies protégées au titre de la loi paysage, un espace boisé classé de plus de 17 hectares et des zones humides protégées. Le PLUi comprend, de même, un article 10 spécifiquement consacré aux éléments patrimoniaux identifiés au titre des articles L. 151-19 et L. 151-23 du code de l'urbanisme. Deux arbres, un chêne planté à la fin du XVIIIème siècle et un cèdre planté au début du XIXème siècle, ont également été identifiés comme arbres remarquables, ce qui leur confère un niveau de protection important et l'un des deux est intégré au sein des espaces boisés classés. Eu égard à l'ensemble de ces mesures, dont les requérants n'établissent pas que, par leur cumul, elles ne suffiraient pas à assurer une protection du site équivalente à celle d'une protection globale et indifférenciée, il n'est pas démontré que les auteurs du PLUi auraient en s'abstenant de prévoir une telle protection d'ensemble commis une erreur manifeste d'appréciation.  
 7. D'autre part, si les dispositions précitées de l'article L 151-19 du code de l'urbanisme, permettent effectivement au règlement d'un plan local d'urbanisme d'édicter des dispositions visant à protéger, mettre en valeur ou requalifier un élément du paysage dont l'intérêt le justifie et, à cette fin, d'instituer un cône de vue ou d'identifier un secteur en raison de ses caractéristiques particulières, la localisation de ce cône de vue ou de ce secteur, sa délimitation et les prescriptions le cas échéant définies, qui ne sauraient avoir de portée au-delà du territoire couvert par le plan, doivent être proportionnées et ne peuvent excéder ce qui est nécessaire à l'objectif recherché. Une interdiction de toute construction ne peut ainsi être imposée que s'il s'agit du seul moyen permettant d'atteindre l'objectif poursuivi. Or, en l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la protection déjà édictée, en application de l'article L. 151-19, des principaux bâtiments du domaine ne justifiait pas l'institution de cônes de vue en direction de ces bâtiments, et qu'en outre, l'institution de tels cônes dirigés vers l'extérieur, comme le demandent les requérants en vue d'anticiper l'installation d'éoliennes à l'extérieur du domaine, serait de nature à excéder manifestement l'objectif de protection et de mise en valeur des éléments bâtis à protéger. Les requérants ne sont ainsi pas fondés à soutenir qu'en s'abstenant d'instituer, afin de mieux protéger le domaine, les huit cônes de vue qu'ils ont énumérés dans les observations déposées au cours de l'enquête publique, les auteurs du PLUi ont commis une erreur manifeste d'appréciation. 
 En ce qui concerne la méconnaissance des orientations contenues dans le PADD : 
 8. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-9 de ce code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet 
 9. Il ressort des pièces du dossier que si le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) comprend quatre axes, dont le premier consiste à " mettre en lumière et préserver les atouts environnementaux du territoire dans une perspective de protection du cadre de vie " avec, parmi ses orientations majeures, celle consistant à " protéger et promouvoir les ambiances paysagères locales, intégrant le bâti ancien et les cônes de vues, par une approche spécifique intégrée à chaque projet d'aménagement ", il résulte de l'examen des dispositions du PLUi qu'elles visent à conforter l'évolution d'un paysage rural principalement soumis aux aménagements liés à l'activité agricole, par des mesures de lutte contre le mitage, de protection de la trame verte et bleue ainsi que des mesures permettant la valorisation du patrimoine bâti ancien (changement de destination des constructions patrimoniales, encadrement des travaux portant sur des constructions anciennes) et la maîtrise de l'impact paysager des nouvelles constructions. Dans ces conditions, la seule absence de cônes de vue sur le domaine des Hayes ne suffit pas à caractériser, sur l'ensemble du territoire couvert par le PLUi, une incohérence entre le règlement de ce plan et les orientations contenues dans le PADD. Le moyen présenté à cette fin par les requérants doit donc être écarté. 
 10.  Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation présentées par les requérants doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige :  
 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à que soit mise à la charge de la communauté de communes de Brocéliande qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, le versement à M. A et aux autres requérants, de quelque somme que ce soit au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 12. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la communauté de communes de Brocéliande au titre des mêmes dispositions. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. A et autres est rejetée  
 Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté de commune de Brocéliande en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A, désigné représentant unique pour l'ensemble des requérants, en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, et à la communauté de communes de Brocéliande. 
 Délibéré après l'audience du 22 janvier 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Kolbert, président, 
 M. Terras, premier conseiller, 
 Mme Le Berre, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 février 2024. 
 Le rapporteur, 
   
 Signé  
 F. Terras 
 Le président, 
 Signé    
 E. Kolbert 
 La greffière, 
 Signé  
 E. Douillard 
 La République mande et ordonne au préfet d'Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.