TA13 · 5ème Chambre — 5 octobre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés les 12 mai 2021, 6 juillet 2021, 8 avril 2023 et 29 mai 2023, M. E, représenté par Me Duval Zouari, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler la décision implicite de rejet de la présidente du conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence, née du silence gardé sur sa demande du 21 décembre 2020 tendant à la mise en œuvre de son pouvoir de police ; 
 2°) d'enjoindre à la métropole d'Aix-Marseille-Provence de mettre en demeure les propriétaires et/ou occupants des parcelles n° 364 à n° 369 situées boulevard Alexandre Delabre à Marseille (13 008) de :  
 - faire cesser définitivement dans un délai de 30 jours, toute occupation illicite du domaine public ainsi que l'entrave à la circulation générale et de dresser une contravention de voirie à l'encontre des intéressés, dans le délai de dix jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 - retirer l'ensemble des constructions prohibées (six escaliers, abri bétonné, jardinière cimentée, véranda surmontant l'un des escaliers, plateforme bétonnée ornée de galets ) et les divers aménagements (blocs de climatisation, matériel d'arrosage, pots de fleurs, cônes et barrières de chantier, chaîne anti-stationnement, tancarville, toutes plantations) ; 
 3°) d'enjoindre à la métropole d'Aix-Marseille-Provence en cas de carence fautive des occupants et propriétaires de prendre les mesures nécessaires afin de retirer définitivement l'ensemble des aménagements et des constructions illégalement réalisées sur le domaine public dans le délai de dix jours à compter du refus ou du silence des propriétaires et/ou occupants, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 4°) de mettre à la charge de la métropole d'Aix-Marseille-Provence la somme de 8 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du Code de justice administrative. 
 Il soutient que :  
 - le juge administratif est compétent lorsqu'est contestée la décision de refus de mettre en œuvre les pouvoirs de police de la conservation du domaine public routier ; 
 - il est riverain et voisin immédiat de la voie publique litigieuse, qu'il emprunte tous les jours à pied ou à vélo et, ainsi, a intérêt à agir ; 
 - il ressort d'un constat d'huissier du 13 octobre 2020 que les propriétaires et/ou occupants des parcelles n° 364 à n° 369 ont empiété sur le domaine public routier, leurs propriétés s'arrêtent au niveau de la façade et ils n'ont aucun droit d'occupation sur l'accotement contigu ; 
 - les différents ouvrages et constructions sont constitutifs d'empiètements réalisés sans autorisation passibles d'une contravention de voirie au sens de l'article R. 116-2 du code de la voirie routière, du seul fait de leur présence et/ou emprise sur l'accotement d'une voie communale, dépendance du domaine public routier dont la métropole d'Aix-Marseille-Provence a en charge la conservation ; 
 - les édifications sont situées dans le quartier des Goudes qui relève d'un site classé de la zone environnementale protégée UBp du parc national des Calanques qui rend encore plus stricte l'application de la loi en matière d'urbanisme, de construction et d'occupation du domaine public ; 
 - les constructions et aménagements litigieux ne sont pas conformes au plan local d'urbanisme. 
 Par mémoires en défense, enregistrés le 14 mars 2023 et le 3 mai 2023, la métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par Me Bainvel, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge du requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que :  
 - à titre principal, la requête est irrecevable dès lors que le juge administratif n'est pas compétent pour qualifier les infractions à la police de la conservation du domaine public routier, qu'elle n'est pas compétente pour établir des procès-verbaux en vue de constater des infractions commises sur le domaine public routier, ni intervenir pour assurer la sécurité publique, et que le requérant ne justifie pas d'un intérêt à agir ;  
 - à titre subsidiaire, aucun des moyens de la requête n'est fondé. 
 La clôture de l'instruction a été fixée au 30 juin 2023 par une ordonnance du 31 mai précédent. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de la voirie routière ; 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Ollivaux,  
 - les conclusions de M. Boidé, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Duval-Zouari pour M. E, ainsi que celles de Me Mariette pour la métropole d'Aix-Marseille-Provence. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Estimant que des empiètements ont été commis sur le domaine public routier par les propriétaires ou les occupants des parcelles n° 364 à n° 369, situées aux n° 29, 31, 33, 35, 37 et 39 du boulevard Alexandre Delabre, à Marseille (13008), M. E a, par un courrier du 21 décembre 2020 reçu le 14 janvier 2021, saisi la présidente de la métropole d'Aix-Marseille-Provence afin de mettre en œuvre le pouvoir de police de conservation du domaine public routier. M. E demande au tribunal l'annulation de la décision implicite de rejet opposée à sa demande née le 15 mars 2021. 
 Sur la compétence du juge administratif :  
 2. Aux termes de l'article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable au litige : " I. - La métropole exerce de plein droit, en lieu et place des communes membres, les compétences suivantes : () 2° En matière d'aménagement de l'espace métropolitain : () b) b) () création, aménagement et entretien de voirie ; c) Création, aménagement et entretien des espaces publics dédiés à tout mode de déplacement urbain ainsi qu'à leurs ouvrages accessoires () ". Aux termes de l'article L. 5217-5 du même code :  " La métropole est substituée de plein droit, pour l'exercice des compétences transférées, aux communes membres et à l'établissement public de coopération intercommunale transformé en application de l'article L. 5217-4, dans l'ensemble des droits et obligations attachés aux biens mis à disposition en application du premier alinéa du présent article et transférés à la métropole en application du présent article ainsi que, pour l'exercice de ces compétences sur le territoire métropolitain, dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes ". Et aux termes de l'article L. 5211-9-2 du même code : " Sans préjudice de l'article L. 2212-2 et par dérogation aux articles L. 2213-1 à L. 2213-6-1, lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est compétent en matière de voirie, les maires des communes membres transfèrent au président de cet établissement leurs prérogatives en matière de police de la circulation et du stationnement ". 
 3. En outre, aux termes de l'article L. 113-1 du code de la voirie routière : " En dehors des cas prévus aux articles L. 113-3 à L. 113-7 et de l'installation par l'Etat des équipements visant à améliorer la sécurité routière, l'occupation du domaine public routier n'est autorisée que si elle a fait l'objet, soit d'une permission de voirie dans le cas où elle donne lieu à emprise, soit d'un permis de stationnement dans les autres cas. Ces autorisations sont délivrées à titre précaire et révocable ". Et aux termes de l'article L. 116-1 du même code : " La répression des infractions à la police de la conservation du domaine public routier est poursuivie devant la juridiction judiciaire sous réserve des questions préjudicielles relevant de la compétence de la juridiction administrative ". 
 4. Il ressort des pièces du dossier, notamment de la délibération du conseil municipal de Marseille du 17 décembre 2001 et du procès-verbal de constat dressé par le maire de Marseille, en exécution de cette délibération, en vue du transfert des voies du domaine public routier de la commune que la pleine propriété du boulevard Delabre a été transférée à la métropole par l'effet d'une mutation intervenue à la date de la délibération précitée entre la commune de Marseille et la communauté urbaine Marseille Provence Métropole. La pleine propriété du boulevard Alexandre Delabre a été transférée à la métropole Aix-Marseille-Provence ainsi que les compétences s'y attachés, notamment le pouvoir de réprimer les infractions à la police de la conservation du domaine public routier et de la police de la circulation. Par suite, il appartient au juge administratif de connaître du recours dirigé contre le refus opposé par la présidente de métropole Aix-Marseille-Provence de mettre en œuvre les pouvoirs de police de la conservation du domaine public routier. Dès lors, l'exception d'incompétence soulevée ne peut qu'être écartée.  
 Sur la recevabilité :  
 5. En premier lieu, eu égard à ce qui vient d'être indiqué, il appartient à la présidente du conseil de la métropole, dans l'exercice de ses pouvoirs de police, d'une part, d'assurer le respect du droit des riverains des voies publiques ouvertes à la circulation de bénéficier d'une desserte correcte de leurs habitations et, d'autre part, de prendre les mesures nécessaires pour mettre fin à un empiètement sur la voie publique qui nuirait à cette desserte. Si un élément immobilier vient à être construit au-delà de ce qui était auparavant la limite de fait de la voie publique, l'autorité administrative peut, le cas échéant à la suite d'une mise en demeure de le démolir non suivie d'effet, faire dresser procès-verbal d'une contravention de voirie afin de mettre l'autorité judiciaire en mesure d'ordonner la démolition. Ainsi, la fin de non-recevoir opposée par la métropole doit être écartée.    
 6. En second lieu, sauf dispositions législatives contraires, les riverains d'une voie publique ont le droit d'accéder librement à leur propriété. L'exercice du droit d'accès des riverains à leur immeuble s'entend du droit d'entrer et de sortir de la propriété à pied ou en voiture, sans gêne ni risque anormal pour les autres usagers de la voie publique. Ce droit est au nombre des aisances de voirie. Il appartient au maire de concilier les droits d'accès des riverains avec les nécessités de la circulation et du stationnement dans la commune. Enfin, la police de la circulation, comme celle du stationnement doit être exercée en vue d'assurer dans de meilleures conditions de sécurité, de commodité et d'agrément la circulation de l'ensemble des usagers des voies publiques. 
 7. Il est constant que M. E, s'il n'est pas voisin immédiat des parcelles en cause, situées en limite du domaine public, objet des empiètements dénoncés, est néanmoins riverain de cette voie pour résider à quelques dizaines de mètres seulement de ces immeubles. En cette qualité et à l'usage qu'il a nécessairement de la voie publique, notamment pour circuler sur le boulevard Delabre où il réside, l'intéressé a intérêt à agir. Dès lors, la fin de non-recevoir tirée de son défaut de qualité à agir doit également être écartée.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 8. D'une part, aux termes de l'article L. 111-1 du code de la voirie routière, " Le domaine public routier comprend l'ensemble des biens du domaine public de l'Etat, des départements et des communes affectés aux besoins de la circulation terrestre, à l'exception des voies ferrées. " Aux termes de l'article L. 112-1 du même code, " L'alignement est la détermination par l'autorité administrative de la limite du domaine public routier au droit des propriétés riveraines. Il est fixé soit par un plan d'alignement, soit par un alignement individuel. / Le plan d'alignement, auquel est joint un plan parcellaire, détermine après enquête publique ouverte par l'autorité exécutive de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale, propriétaire de la voie, et organisée conformément aux dispositions du code des relations entre le public et l'administration la limite entre voie publique et propriétés riveraines. / L'alignement individuel est délivré au propriétaire conformément au plan d'alignement s'il en existe un. En l'absence d'un tel plan, il constate la limite de la voie publique au droit de la propriété riveraine ". Et aux termes de l'article L. 112-3 du même code, : " L'alignement individuel est délivré par le représentant de l'Etat dans le département, le président du conseil départemental ou le maire, selon qu'il s'agit d'une route nationale, d'une route départementale ou d'une voie communale. / Dans les agglomérations, lorsque le maire n'est pas compétent pour délivrer l'alignement, il doit obligatoirement être consulté ". 
 9. Les autorités chargées de la police et de la conservation du domaine public routier sont tenues, par application des principes régissant la domanialité publique, de veiller à l'utilisation normale de la voirie routière et d'exercer à cet effet les pouvoirs qu'elles tiennent de la législation en vigueur, y compris celui de saisir le juge compétent pour statuer sur la répression des atteintes portées à ce domaine, pour faire cesser les occupations sans titre et enlever les obstacles créés de manière illicite qui s'opposent à l'exercice par le public de son droit à l'usage du domaine. Si l'obligation ainsi faite à ces autorités trouve sa limite dans les autres intérêts généraux dont elles ont la charge et, notamment, dans les nécessités de l'ordre public, elles ne sauraient légalement s'y soustraire pour des raisons de simple convenance administrative. 
 10. D'autre part, aux termes de l'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public ". 
 11. Il ressort des pièces du dossier, notamment des photographies, que la bande de terrain qui longe la voie routière formant le boulevard, au droit des parcelles en cause, permet de desservir tant les propriétés riveraines que de garantir le passage des usagers. Ainsi, cette bande de terrain qui supporte des poteaux électriques, lampadaires et panneaux de signalisation, correspondant à un accotement constitue une dépendance de la voie publique dont elle est un accessoire indispensable, affectée à l'usage du public et au service public de la circulation, répondant, ce faisant aux exigences posées par l'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques. Il est constant que concernant la portion en cause comprise entre les numéros 25 à 39 du boulevard Alexandre Delabre, aucun plan d'alignement n'a été établi, ni davantage d'alignement individuel. Cependant, il ressort des pièces du dossier, notamment des photographies précitées et d'un courrier du directeur du pôle voirie espace public de la métropole, daté du 4 août 2020, que sur la portion en litige, l'alignement de la voie en cause doit  
 être regardé comme étant déterminé en limite de façade. Or, nonobstant l'absence de plan d'alignement ou d'alignement individuel, l'édification d'escaliers d'accès aux habitations situées n° 29 et 37 et la pose d'arceaux anti-stationnement au n° 29 de la parcelle constituent des empiètements immobiliers sur le domaine public. En outre, des éléments mobiliers et le stationnement de véhicules appartenant aux propriétaires riverains encombrent l'accotement de la voie. En tout état de cause, les autres intérêts généraux dont la métropole a la charge ainsi que, plus largement, ceux des occupants des numéros 29 à 37 du boulevard Delabre ne sont pas de nature à justifier son abstention de mettre fin aux empiètements litigieux sur le domaine public, d'exercer ses pouvoirs de police, qui ne font pas obstacle à la protection des intérêts privés en cause, notamment l'accès de ces riverains à leur propriété. Par suite, le requérant est fondé à soutenir que la métropole Aix-Marseille-Provence, autorité chargée de la police et de la conservation du domaine public routier, tenue de veiller à l'utilisation normale de la voirie routière et d'exercer à cet effet les pouvoirs qu'elle tient de la législation en vigueur, n'a pas exercé ses prérogatives alors qu'elle était en situation de compétence liée. 
 12. Il résulte de ce qui précède que la décision implicite de la présidente de la métropole Aix-Marseille-Provence rejetant la demande de M. E doit être annulée. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte : 
 13. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ". Et aux termes de l'article L. 911-3 du même code, " La juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet ". 
 14. L'annulation du refus implicite de la présidente de la métropole Aix-Marseille-Provence de prendre les mesures nécessaires à la libération du domaine public des empiètements illicites, exposée au point 11, implique nécessairement qu'il soit fait injonction à cette dernière de mettre en demeure les propriétaires et occupants des numéros 29 à 37 du boulevard Alexandre Delabre de mettre fin aux empiètements illicites dans un délai d'un mois à compter du présent jugement. Si cette mise en demeure n'est pas suivie d'effet, la métropole Aix-Marseille-Provence fera dresser dans un délai de quatre mois à compter de la notification du jugement un procès-verbal de contravention de voirie, afin de mettre l'autorité judiciaire en mesure d'en ordonner la démolition, sans qu'il y ait lieu au prononcé d'une astreinte. 
 Sur les frais d'instance : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. E, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la métropole d'Aix-Marseille-Provence demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la métropole d'Aix-Marseille-Provence une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. E et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision implicite de rejet de la métropole d'Aix-Marseille-Provence du 15 mars 2021 est annulée. 
 Article 2 : Il est enjoint à la métropole d'Aix-Marseille-Provence de mettre en demeure les propriétaires et occupants des numéros 29 à 37 du boulevard Alexandre Delabre de mettre fin aux empiètements illicites dans un délai d'un mois à compter du présent jugement. 
 Article 3 : Si au terme de ce délai, il n'a pas été mis fin aux empiètements illicites, la métropole d'Aix-Marseille-Provence dressera un procès-verbal de contravention de voirie dans un délai de quatre mois à compter de la notification du jugement.  
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête et des parties est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. K E et à la métropole d'Aix-Marseille-Provence. 
 Copie en sera adressée pour information à M. et Mme B J, à M. F G di Cupillo, à M. C L, à Mme H L à M. I D, et à Mme M A.  
 Délibéré après l'audience du 21 septembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Lopa Dufrénot, présidente, 
 Mme Niquet, première conseillère, 
 Mme Ollivaux, première conseillère, 
 Assistés de M. Giraud, greffier. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 5 octobre 2023. 
 La rapporteure, 
 signé 
 J. Ollivaux 
 La présidente, 
 signé 
 M. Lopa Dufrénot 
 Le greffier, 
 signé 
 P. Giraud 
 La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 Le greffier,