TA06 · 4ème Chambre — 21 février 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés les 1er septembre 2021, 5 octobre 2021 et 4 octobre 2023, Mme C B A, représentée par Me Dire, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler l'arrêté n° 2021-862 du 31 août 2021 du préfet des Alpes-Maritimes fixant la liste des centres commerciaux dont l'accès est subordonné à la présentation du passe sanitaire dans le département des Alpes-Maritimes ; 
 2°) de mettre à la charge de l'État une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - il est entaché d'un défaut de motivation sur le taux d'incidence et le taux de positivité évoqués ;  
 - il présente un caractère général et absolu, en ne distinguant pas selon les périodes d'affluence ; 
 - l'arrêté empêche aux personnes démunies de passe sanitaire, l'accès aux grandes surfaces dont les prix des produits alimentaires sont moins chers, tous comme les prix des fournitures scolaires, et emporte également des répercussions financières et sociales sur les centres commerciaux et leurs salariés ; il ne garantit pas l'accès des personnes aux biens et services de première nécessité ;  
 - les restrictions mises en place par l'arrêté ne sont pas nécessaires et sont disproportionnées ;  
 - la mesure est fondée sur un risque présumé et non établi ;  
 - elle comporte une atteinte une atteinte à des droits individuels et libertés fondamentales, notamment à la liberté du travail, au libre accès à une profession et à la liberté du commerce et de l'industrie ;   
 - l'arrêté crée une discrimination non justifiée en raison de l'état de santé des citoyens ;  
 - la mesure présente un caractère général et absolu, sans distinguer les périodes d'affluence dans ces centres commerciaux, ni la nature des différents commerces, et sans prévoir de réexamen de la situation ;  
 - en dépit de l'abrogation de l'arrêté préfectoral contesté, son recours conserve son intérêt. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 11 octobre 2021, le préfet des Alpes-Maritimes conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient qu'il n'y a plus lieu de statuer dès lors que l'arrêté contesté est caduc depuis le 15 septembre 2021. 
 Par ordonnance du 25 octobre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 1er décembre 2023 à 12 heures.  
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - la Constitution, notamment son préambule ;  
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de la santé publique ; 
 - la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 ; 
 - la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ; 
 - le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 ; 
 - le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 ; 
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Sandjo, conseiller-rapporteur ; 
 - les conclusions de M. Beyls, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Dire, représentant Mme B A. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un arrêté du 31 août 2021 applicable du 1er au 15 septembre 2021, le préfet des Alpes-Maritimes a subordonné l'accès de certains centres commerciaux situés sur le territoire du département à la présentation d'un " passe sanitaire ". Mme B A demande au tribunal d'annuler cet arrêté. 
 Sur le non-lieu à statuer opposé par le préfet des Alpes-Maritimes :  
 2. Un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif a pour objet d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif. Si, avant que le juge n'ait statué, l'acte attaqué est rapporté par l'autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d'être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte contesté, ce qui conduit à ce qu'il n'y ait lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite du recours dont il était saisi. Dans le cas où l'administration se borne à procéder à l'abrogation de l'acte attaqué, cette circonstance prive d'objet le recours formé à son encontre, à la double condition que cet acte n'ait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur et que la décision procédant à son abrogation soit devenue définitive.  
 3. Si le préfet des Alpes-Maritimes fait valoir que l'arrêté contesté a cessé de produire effets le 15 septembre 2021, il n'est pas contesté, toutefois, que cet arrêté a reçu une exécution pendant la période où il était en vigueur, entre le 1er septembre et le 15 septembre 2021. Par suite, il y a toujours lieu, pour le tribunal, de statuer sur la requête de Mme B A. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 4. Aux termes du point II-A de l'article 1er de la loi n°2021-689 du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire, dans sa rédaction issue de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire et applicable au litige : " A compter du 2 juin 2021 et jusqu'au 15 novembre 2021 inclus, le Premier ministre peut, par décret pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, dans l'intérêt de la santé publique et aux seules fins de lutter contre la propagation de l'épidémie de covid-19 : / () 2° Subordonner à la présentation soit du résultat d'un examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19, soit d'un justificatif de statut vaccinal concernant la covid-19, soit d'un certificat de rétablissement à la suite d'une contamination par la covid-19 l'accès à certains lieux, établissements, services ou évènements où sont exercées les activités suivantes : / () f) Sur décision motivée du représentant de l'Etat dans le département, lorsque leurs caractéristiques et la gravité des risques de contamination le justifient, les grands magasins et centres commerciaux, au-delà d'un seuil défini par décret, et dans des conditions garantissant l'accès des personnes aux biens et services de première nécessité ainsi, le cas échéant, qu'aux moyens de transport. / Cette réglementation est rendue applicable au public et, à compter du 30 août 2021, aux personnes qui interviennent dans ces lieux, établissements, services ou évènements lorsque la gravité des risques de contamination en lien avec l'exercice des activités qui y sont pratiquées le justifie, au regard notamment de la densité de population observée ou prévue. () ". Selon les termes du point III du même article : " Lorsque le Premier ministre prend des mesures mentionnées aux I et II, il peut habiliter le représentant de l'Etat territorialement compétent à prendre toutes les mesures générales ou individuelles d'application de ces dispositions. / Lorsque les mesures prévues aux mêmes I et II doivent s'appliquer dans un champ géographique qui n'excède pas le territoire d'un département, le Premier ministre peut habiliter le représentant de l'Etat dans le département à les décider lui-même. Les décisions sont prises par ce dernier après avis du directeur général de l'agence régionale de santé. Cet avis est rendu public. / Les mesures prises en application des deux premiers alinéas du présent III le sont après consultation des exécutifs locaux ainsi que des parlementaires concernés. () ". Et aux termes du point IV de ce même article : " Les mesures prescrites en application du présent article sont strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires. Les mesures individuelles font l'objet d'une information sans délai du procureur de la République territorialement compétent. ". Aux termes de l'article 47-1 du décret n°2021-699 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire, dans sa rédaction issue du décret du 7 août 2021 et applicable au litige : " I. - Les personnes majeures doivent, pour être accueillies dans les établissements, lieux, services et évènements mentionnés aux II et III, présenter l'un des documents suivants : / 1° Le résultat d'un examen de dépistage, d'un test ou d'un autotest mentionné au 1° de l'article 2-2 réalisé moins de 72 heures avant l'accès à l'établissement, au lieu, au service ou à l'évènement. Les seuls tests antigéniques pouvant être valablement présentés pour l'application du présent 1° sont ceux permettant la détection de la protéine N du SARS-CoV-2 ; / 2° Un justificatif du statut vaccinal délivré dans les conditions mentionnées au 2° de l'article 2-2 ; 3° Un certificat de rétablissement délivré dans les conditions mentionnées au 3° de l'article 2-2. / La présentation de ces documents est contrôlée dans les conditions mentionnées à l'article 2-3. / A défaut de présentation de l'un de ces documents, l'accès à l'établissement, au lieu, au service ou à l'évènement est refusé, sauf pour les personnes justifiant d'une contre-indication médicale à la vaccination dans les conditions prévues à l'article 2-4. / II. - Les documents mentionnés au I doivent être présentés pour l'accès des participants, visiteurs, spectateurs, clients ou passagers aux établissements, lieux, services et évènements suivants : / () 7° Les magasins de vente et centres commerciaux, relevant du type M mentionné par le règlement pris en application de l'article R. 143-12 du code de la construction et de l'habitation, comportant un ou plusieurs bâtiments dont la surface commerciale utile cumulée calculée est supérieure ou égale à vingt mille mètres carrés, sur décision motivée du représentant de l'Etat dans le département, lorsque leurs caractéristiques et la gravité des risques de contamination le justifient et dans des conditions garantissant l'accès des personnes aux biens et services de première nécessité ainsi, le cas échéant, qu'aux moyens de transport. / La surface mentionnée au précédent alinéa est calculée dans les conditions suivantes : / a) La surface commerciale utile est la surface totale comprenant les surfaces de vente, les bureaux et les réserves, sans déduction de trémie ou poteau et calculée entre les axes des murs mitoyens avec les parties privatives, et les nus extérieurs des murs mitoyens avec les parties communes. La surface est prise en compte indépendamment des interdictions d'accès au public ; / b) Il faut entendre par magasin de vente ou centre commercial tout établissement comprenant un ou plusieurs ensembles de magasins de vente, y compris lorsqu'ils ont un accès direct indépendant, notamment par la voie publique, et éventuellement d'autres établissements recevant du public pouvant communiquer entre eux, qui sont, pour leurs accès et leur évacuation, tributaires de mails clos. L'ensemble des surfaces commerciales utiles sont additionnées pour déterminer l'atteinte du seuil de 20 000 m2, y compris en cas de fermeture, même provisoire, de mails clos reliant un ou plusieurs établissements ou bâtiments. () ". 
 5. Les dispositions précitées du f) du 2°) du A du II de l'article 1er de la loi du 31 mai 2021 modifiée, reprises et précisées par celles du 7° du II de l'article 47-1 du décret du 1er juin 2021 modifié, relatives à la garantie de l'accès des personnes aux biens et services de première nécessité ainsi que, le cas échéant, aux moyens de transport, n'imposent pas d'assurer cette garantie pour les établissements se trouvant dans l'enceinte des grands magasins et centres commerciaux dans lesquels le " passe sanitaire " est exigé. En revanche, il appartient aux préfets, d'une part, de s'assurer, sous le contrôle du juge, que les usagers de ces centres commerciaux ont la possibilité d'accéder à des biens et services de première nécessité, en particulier alimentaires et de santé, dans des magasins ou établissements situés à une distance raisonnable de ces centres, appréciée au regard de la densité urbaine et des moyens de transport disponibles, d'autre part, ainsi que le ministre des solidarités et de la santé les y a invités, de permettre à toutes les personnes, y compris celles non détentrices d'un " passe sanitaire ", l'accès aux lieux de soins situés dans l'enceinte de ces centres commerciaux, le cas échéant, lorsqu'un accès différencié à ces lieux ne peut être aménagé, sur présentation d'un justificatif de rendez-vous et enfin, lorsqu'il existe un accès direct à des moyens de transport depuis un centre commercial dans lequel est exigé le " passe sanitaire ", de s'assurer que les personnes non détentrices de ce " passe " peuvent accéder à ces mêmes moyens de transport par des accès pour lesquels le " passe " n'est pas requis, situés à proximité immédiate de ces centres. 
 6. En premier lieu, dès lors que l'obligation de motivation de la mesure en litige, qui ne constitue pas une décision individuelle restreignant l'exercice des libertés publiques ou constituant une mesure de police, résultait tant des dispositions spéciales du f) du A du II de l'article 1er de la loi du 31 mai 2021 modifiée que de celles du 7° du point II de l'article 47-1 du décret du 1er juin 2021 modifié, la  requérante ne peut utilement se prévaloir d'une méconnaissance des dispositions générales du code des relations entre le public et l'administration. En tout état de cause, l'arrêté attaqué vise, en droit, les textes dont il fait application, en particulier la loi du 5 août 2021 modifiant la loi du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de la crise sanitaire, ainsi que le décret du 1er juin 2021 modifié prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de la crise sanitaire et notamment son article 47-1. Il expose en outre les circonstances de fait sur lesquelles le préfet s'est fondé pour imposer la présentation d'un " passe sanitaire " aux personnes souhaitant accéder aux grands magasins et centres commerciaux du département dont la surface commerciale utile est supérieure ou égale à 20 000 mètres carrés et dont la liste est fixée à l'article 1er de cet arrêté. Ainsi, l'arrêté contesté, pris avis du directeur général de l'agence régionale de santé en date du 31 août 2021 relatif à la situation épidémiologique et sanitaire du département des Alpes-Maritimes, indique que les grands magasins et centres commerciaux mettent en présence simultanément un nombre important de personnes en un même lieu et pour une durée prolongée, et présentent ainsi un risque important de propagation du virus, notamment pour les établissements dont la surface excède 20 000 mètres carrés. Il a également relevé la dégradation de la situation sanitaire dans le département, à la suite du développement rapide du variant Delta, en précisant à cet égard que le taux d'incidence était proche des 335 cas pour 100 000 habitants et que le taux de positivité constaté le 31 août 2021 s'élevait à 3 % dans les  
 Alpes-Maritimes. Le préfet des Alpes-Maritimes a précisé que compte-tenu de la dégradation de la situation sanitaire dans le département, il convenait de lister l'ensemble des centres commerciaux dans lesquels les accès sont subordonnés à la présentation d'un " passe sanitaire ". Dès lors, l'arrêté contesté, qui comporte les considérations de fait qui en constituent le fondement et permettent ainsi à la requérante d'en contester utilement le bien-fondé, est suffisamment motivé au regard des dispositions législatives et réglementaires précitées. Par suite, le moyen formulé à ce titre doit être écarté.  
 7. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que pour imposer la présentation d'un " passe sanitaire " aux personnes souhaitant accéder à l'un des centres commerciaux du département mentionné à l'article 2 de l'arrêté en litige, le préfet des Alpes-Maritimes s'est fondé, d'une part, sur les caractéristiques générales de ces établissements recevant du public en ne retenant que les établissements dont la surface commerciale utile est supérieure ou égale à 20 000 mètres carrés, d'autre part sur le risque important de propagation du virus et, en outre, sur la situation sanitaire dégradée dans le département, marqué par le développement rapide du variant Delta. Au demeurant, la requérante qui se borne à procéder par allégation, n'apporte aucun élément circonstancié de nature à établir que la mesure contestée entrainerait un transfert de la fréquentation vers des établissements dont l'accès n'est pas subordonné à la présentation du " passe sanitaire ". Par suite, le moyen tiré du caractère général et absolu de la mesure doit être écarté. 
 8. En troisième lieu, s'agissant de la nécessité de la mesure, la requérante se borne à se prévaloir des statistiques, notamment du taux d'incidence et de taux de positivité, valables pour le département des Alpes-Maritimes, qui sont dépourvues de pertinence au regard de la localisation des centres commerciaux concernés. Dans ces conditions, elle ne conteste pas utilement les éléments de fait sur lesquels le préfet s'est fondé et ne conteste ainsi pas utilement la nécessité d'édicter, au regard de la situation sanitaire à la date de l'arrêté en litige, la mesure en cause. En outre, les documents dont elle se prévaut, constitués de coupures de presses et d'infographies, ainsi que d'un arrêt rendu le 24 octobre 2022 par un tribunal de New York, soit à une date postérieure à l'arrêté contesté, et, au demeurant non accompagné de sa traduction en langue française, ne sont pas de nature à démontrer le caractère inadapté de l'obligation de présentation du " passe sanitaire " pour les personnes souhaitant accéder aux centres commerciaux concernés compte tenu des informations dont disposait l'autorité administrative à la date du 31 août 2021. Ainsi, les centres commerciaux, qui présentent un risque de contamination à raison tant de la promiscuité des personnes présentes que des interactions sociales qui s'y déroulent, mettent en présence simultanément un nombre important de personnes en un même lieu et pour une durée prolongée. La requérante n'établit en outre pas, par ses seules allégations générales, que la mesure en litige comporterait des effets négatifs en raison du fait que les personnes démunies d'un " passe sanitaire ", ne pouvant dès lors accéder aux centres commerciaux concernés, seraient nécessairement amenées à effectuer leurs achats au sein de magasins ou centre commerciaux de moindre importance et dans des conditions ne permettant pas de répondre à l'objectif de sauvegarde de la santé publique, ou encore en raison de la circonstance que les personnes ayant présenté un tel " passe sanitaire " pour accéder à ces établissements feraient " preuve d'une forme de relâchement ", notamment dans le respect des gestes barrières ou l'obligation de port du masque. Enfin, à supposer même que la mesure en litige aurait été inefficace pour lutter contre la propagation du virus, dès lors que l'autorité investie du pouvoir de police ne commet pas d'illégalité en prenant les mesures qui paraissent adaptées au regard de la situation de fait existant à la date à laquelle elle a été prise et notamment au vu des informations dont elle dispose à la date de sa décision, la circonstance que ces mesures se révèlent ensuite inutiles est sans incidence sur leur légalité et entraîne seulement l'obligation de les abroger ou de les adapter. Par ailleurs, les dispositions du point IV de l'article 1er de la loi du 31 mai 2021 précitées rappellent que les mesures prescrites en application du présent article sont strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu et qu'il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires. La circonstance que ces mesures se révèlent ensuite inutiles est sans incidence sur leur légalité et entraîne seulement l'obligation pour l'autorité titulaire du pouvoir de police de les abroger ou de les adapter. A cet égard, il ressort des pièces du dossier que l'arrêté contesté est devenu caduc le 15 septembre 2021. Dès lors, la requérante ne peut utilement soutenir que la mesure litigieuse, qui a cessé de recevoir application, ainsi qu'il ressort des pièces du dossier, 15 jours après son édiction, à la suite d'une baisse du taux d'incidence, n'aurait eu aucun impact significatif sur la gestion de l'épidémie de covid-19 à court et à long terme. Compte tenu des caractéristiques propres à ces lieux de consommation, caractérisés par la concentration de nombreux commerces dans un espace clos, attirant des populations importantes et, par là-même, de nature à favoriser la dissémination du virus par la multiplication des interactions entre les personnes, de la gravité des risques de contamination existants à la date du 31 août 2021 et de la possibilité pour les personnes démunies d'un " passe sanitaire ", d'accéder à des biens et services de première nécessités dans des magasins ou établissements situés à une distance raisonnable, la requérante n'est pas fondée à soutenir qu'en imposant la présentation d'un " passe sanitaire " pour accéder aux centres commerciaux du département figurant à l'article 2 de l'arrêté du même jour, le préfet aurait fait une inexacte application des dispositions légales et réglementaires précitées ni que l'atteinte aux droits et libertés invoqués n'était pas nécessaire, adaptée et proportionnée à l'objectif de sauvegarde de la santé publique poursuivi. Par suite, le moyen formulé à ce titre doit être écarté.   
 9. En quatrième lieu, il résulte de ce qui a été précédemment exposé, que les dispositions précitées du  f) du 2°) du A du II  de l'article 1er de la loi du 31 mai 2021 modifiée, reprises et précisées au 7° du II de l'article 47-1 du décret du 1er juin 2021 modifié, relatives à la garantie de l'accès des personnes aux biens et services de première nécessité, n'imposaient pas au préfet d'assurer cette garantie au regard de ceux se trouvant dans l'enceinte des centres commerciaux dans lesquels la présentation d'un " passe sanitaire " est exigée, mais de s'assurer, notamment, que les usagers de ces centres commerciaux ne disposant pas d'un " passe sanitaire " aient la possibilité d'accéder à ces biens et services, en particulier alimentaires et de santé, dans des magasins ou établissements situés à une distance raisonnable desdits centres. Or, il ne ressort pas des pièces du dossier, que les usagers des centres commerciaux concernés par l'arrêté contesté et démunis d'un " passe sanitaire ", n'avaient pas la possibilité d'accéder à des biens et services de première nécessité, en particulier alimentaires et de santé, dans des magasins ou établissements situés à une distance raisonnable de ces centres commerciaux. Par suite, le moyen formulé à ce titre doit être écarté.   
 10. En cinquième lieu, si la requérante fait valoir que l'arrêté contesté comporterait une atteinte à des droits et libertés fondamentales, il résulte de tout ce qui précède que les limitations ainsi posées sont restées proportionnées et en cohérence avec les objectifs de protection de santé publique. Par suite, le moyen ne peut être qu'écarté.  
 11. Il résulte de tout ce qui précède, que la requête de Mme B A doit être rejetée, ensemble ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme B A est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme C B A et au préfet des Alpes-Maritimes. 
 Copie en sera adressée au ministre de la santé et de la prévention. 
 Délibéré après l'audience du 31 janvier 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Taormina, président, 
 Mme Soler, conseillère,   
 Mme Sandjo, conseillère,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 21 février 2024. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 G. SANDJO 
 Le président, 
 Signé 
 G. TAORMINALa greffière, 
                                              Signé 
 O. MOULOUD 
 La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour le greffier en chef, 
 Ou par délégation la greffière,