TA13 · 5ème Chambre — 11 avril 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 28 mai 2021, ainsi que les 4 juillet et 15 septembre 2022, M. B D et Mme E C épouse D, représentés par Me Duffay, demandent au tribunal : 
 1°) de condamner solidairement l'Etat et la commune d'Orange ou l'un à défaut de l'autre, à leur verser une somme globale de 264 498,08 euros en réparation de leurs divers préjudices ; 
 2°) de mettre à la charge solidaire de l'Etat et de la commune d'Orange ou l'un à défaut de l'autre les frais d'expertise de 4 280,63 euros ; 
 3°) de mettre à la charge solidaire de l'Etat et de la commune d'Orange ou l'un à défaut de l'autre, une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - leur requête est recevable ; 
 - leur action en responsabilité n'est pas prescrite ; 
 - la responsabilité de la puissance publique au titre des dommages de travaux publics est engagée à raison des ouvrages publics que constituent les digues, barrages, remblais et plus généralement tous les ouvrages divers formant digue sur le Rhône, dont la présence peut être regardée comme ayant provoqué ou aggravé les dommages subis par les propriétés voisines ou en raison du défaut de leur conception ou de leur entretien alors que la gestion préventive des risques au titre de la sécurité publique doit être assurée par la puissance publique, qui a la charge du libre écoulement des eaux ; 
 - en l'espèce, l'Etat doit assurer la gestion et l'entretien du fleuve Rhône ; en particulier, les digues ne permettent pas de contenir une crue centennale du fleuve et elles étaient dégradées, ainsi qu'en attestent l'existence de brèches accidentelles et leur rupture en différents endroits lors des inondations de 2002 et de 2003 ; des déversoirs fonctionnant à partir d'un niveau de crue déterminé auraient dû être mis en place ; le défaut d'entretien normal des digues a aggravé les effets de l'inondation ;  
 - le défaut d'entretien concerne également les ouvrages hydrauliques et le lit du fleuve ; en particulier, il n'existe aucun programme d'entretien défini par l'Etat pour un bon écoulement de l'eau ;  
 - les inondations étant prévisibles et ne revêtant pas un caractère exceptionnel, les évènements de crues de 2002 et 2003 ne sauraient être assimilés à un cas de force majeure ; 
 - en s'abstenant d'élaborer un plan de prévention du risque inondation, l'Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ; 
 - en délivrant des documents d'urbanisme dans une zone à risque sans les assortir d'indications ou de prescriptions concernant les risques d'inondation, l'Etat et la commune d'Orange engagent leur responsabilité ; 
 - ils n'ont commis aucune faute de nature à exonérer ou réduire leur droit à réparation ; 
 - ils ont subi des préjudices et une indemnisation doit leur être allouée à raison de 43 377,05 euros de franchises contractuelles, 60 221,03 euros au titre de la vétusté non récupérable, 145 500 euros au titre de la perte de valeur vénale de leur propriété et 15 000 euros au titre de leur préjudice moral. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 21 avril 2023, la commune d'Orange, représentée par Me Blanc, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge des époux D en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que :  
 - conformément aux dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, l'arrêté de permis de construire pour le hangar a été rendu avec prescription, à savoir celle de ne pas construire en-dessous de la côte de 29,30 mètres A ; 
 - en tout état de cause, les requérants n'apportent pas la démonstration d'une illégalité constitutive d'une faute commise par la commune d'Orange ; 
 - en l'état des connaissances à l'époque de la délivrance du permis, aucune erreur manifeste d'appréciation n'a été commise au regard des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme alors en vigueur ; 
 - alors qu'ils étaient informés de la cote des plus hautes eaux dans le secteur et alertés sur les risques d'inondation, les requérants ont tout de même construit le hangar sans élévation du premier plancher utile ; de ce fait, ils ont eux-mêmes exposé leur hangar au risque inondation ; 
 - la requête n'est pas assortie des précisions de fait et de droit permettant d'apprécier les dommages et préjudices résultant exclusivement de l'inondation de la partie hangar. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 24 avril 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - la crue du Rhône de décembre 2003 doit être regardée comme un cas de force majeure ; 
 - la seule existence de la crue et des inondations, caractérisant en l'espèce un cas de force majeure, ne saurait valoir démonstration d'un défaut de conception ou de défaut d'entretien ; 
 - en se bornant à soutenir que la crue du Rhône de décembre 2003 a mis en évidence un certain nombre de défaillances dans le dispositif général de réduction du risque d'inondation constitué par ces ouvrages, les requérants n'établissent pas la réalité de l'éventuelle aggravation de leurs dommages qui aurait été provoquée par le défaut de conception ou le défaut d'entretien d'un ou de plusieurs ouvrages publics ; 
 - le défaut de conception ou d'entretien des ouvrages publics de protection des crues du Rhône mis en cause n'est pas établi ;  
 - le lien de causalité entre un tel défaut de conception ou d'entretien et l'aggravation des dommages subis par les requérants n'est pas établi ; 
 - les requérants ne démontrent pas en quoi l'Etat aurait commis une faute en s'abstenant d'élaborer à l'époque des faits un plan de prévention des risques naturels prévisibles inondation (PPRI) ; 
 - la responsabilité de l'Etat ne peut être valablement recherchée sur le fondement de la délivrance de documents d'urbanisme dans une zone à risque ; en tout état de cause, les requérants n'établissent pas l'existence et la matérialité d'une faute des services de l'Etat ; 
 - le montant des préjudices dont il est demandé réparation est excessif ; 
 - en tout état de cause, le préjudice moral n'est pas établi, ni le préjudice de santé. 
 Vu : 
 - l'ordonnance n° 0608837 du juge des référés du tribunal administratif de Marseille du 1er mars 2007 désignant un collège d'experts ; 
 - les ordonnances du juge des référés n°s 0707365 et 0708229 des 20 février et 19 mars 2008 étendant cette expertise aux sociétés Gan assurances et autres, MMA Iard assurances mutuelles et autres et leurs assurés ; 
 - l'ordonnance n° 0806392 du juge des référés du 3 octobre 2008 déclarant les opérations de l'expertise prescrites communes et opposables aux communes de Tarascon, Bellegarde, Vallabrègues, Laudun l'Ardoise, Montélimar, Châteauneuf du Rhône, Viviers, Pierrelatte, La Motte du Rhône, Mondragon, Cornillon, Goudargues, Orange, Codolet, Caderousse, Sorgues, Sauveterre, Pujaut, Avignon, Montfrin, Boulbon, Mézoargues et Bourg Saint Andéol ; 
 - les quatre ordonnances n° 0608837 du 16 janvier 2018 par lesquelles le premier vice-président du tribunal administratif de Marseille a taxé et liquidé les frais et honoraires des experts ; 
 - le jugement n° 1800308 du tribunal administratif de Bastia du 19 décembre 2019 qui ramène à la somme globale de 954 579,55 euros les honoraires de l'expertise ainsi taxée et liquidée et mis provisoirement à la charge des parties ayant sollicité la désignation du collège d'experts ou l'extension des opérations d'expertise ; 
 - la décision n° 403367 du Conseil d'Etat du 15 novembre 2017 ; 
 - l'ordonnance n° 444676 du 9 octobre 2020 du président de la section du contentieux ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Niquet, 
 - les conclusions de M. Boidé, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Duffay pour M. et Mme D, ainsi que celles de Me Gontard pour la commune d'Orange. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. et Mme D sont propriétaires d'une maison à usage d'habitation et d'un hangar situés sur le territoire de la commune d'Orange (Vaucluse). Se plaignant de dommages résultant de l'inondation de leur propriété causés par de fortes pluies survenues sur la vallée du Rhône du 1er au 4 décembre 2003, auxquelles s'est ajoutée, dans la nuit du 3 au 4 décembre 2003, une tempête marine, et qu'ils attribuent à un défaut d'aménagement et d'entretien des ouvrages du Rhône, M. et Mme D demandent au tribunal, à la suite du rapport d'expertise déposé le 30 juillet 2017 par le collège d'experts judiciaires, de condamner solidairement l'Etat et la commune d'Orange, ou l'un à défaut de l'autre, à leur verser la somme globale de 264 498,08 euros en réparation de leurs divers préjudices. 
 Sur la responsabilité pour dommages de travaux publics : 
 2. Le maître de l'ouvrage est responsable, même en l'absence de faute, des dommages que les ouvrages publics dont il a la garde peuvent causer aux tiers tant en raison de leur existence que de leur fonctionnement. Il ne peut dégager sa responsabilité que s'il établit que ces dommages résultent de la faute de la victime ou d'un cas de force majeure. Ces tiers ne sont pas tenus de démontrer le caractère grave et spécial du préjudice qu'ils subissent lorsque le dommage n'est pas inhérent à l'existence même de l'ouvrage public ou à son fonctionnement et présente, par suite, un caractère accidentel. 
 3. Les requérants entendent engager la responsabilité de l'Etat à raison des dommages accidentels causés par les inondations qu'ils ont subies en invoquant l'existence ou le mauvais entretien des ouvrages du fleuve Rhône à savoir les digues et autres ouvrages hydrauliques par rapport auxquels ils ont la qualité de tiers, ainsi que l'entretien insuffisant du lit du fleuve. 
 4. Toutefois, en mettant en cause l'intégralité des ouvrages de protection du fleuve Rhône, qui s'étend sur plusieurs centaines de kilomètres, ainsi qu'ils en font état, sans incriminer précisément un ouvrage public à la charge de l'Etat, à l'origine des dommages dont ils demandent réparation, alors que l'Etat n'est pas gestionnaire de la plupart desdits ouvrages, les requérants ne permettent pas au tribunal d'apprécier l'existence d'un défaut d'entretien de l'ouvrage public, et n'établissent pas, dès lors, le lien de causalité entre un ouvrage public et les dommages qu'ils allèguent. En outre, dès lors qu'en l'espèce, par sa seule existence, le lit du fleuve, sans que ne soit relevée la défaillance d'un aménagement précis, ne peut être regardé comme constitutif d'un ouvrage public, les requérants ne sont pas fondés à rechercher la responsabilité sans faute de l'Etat à raison d'un défaut d'entretien du lit du fleuve. 
 Sur la responsabilité pour faute : 
 5. En premier lieu, en vertu de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, l'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles, en particulier pour les inondations et les tempêtes, qui ont notamment pour objet de délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de leur nature et de leur intensité, d'y interdire les constructions ou la réalisation d'aménagements ou d'ouvrages ou de prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités. 
 6. Les requérants font valoir que l'Etat a commis une faute au motif qu'aucun plan de prévention du risque d'inondation (PPRI) n'avait été approuvé pour la commune d'Orange au moment des inondations de septembre 2002 et décembre 2003. Toutefois, les dispositions précitées de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, applicables à partir de l'entrée en vigueur de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement dont elles sont issues, ne fixent pas de date butoir pour la réalisation de ces plans. Dans ces conditions, et alors que les PPRI ne sont pas les seuls documents de planification au regard desquels les zones à risques peuvent être identifiées et leur aménagement envisagé en conséquence, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'Etat aurait commis une faute en s'abstenant d'adopter des documents d'urbanisme dans un secteur inondable. 
 7. En second lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le permis de construire peut être refusé ou n'être accordé que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation ou leurs dimensions, sont de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique ". Aux termes du premier alinéa de l'article R. 111-3 du même code, applicable en l'espèce : " La construction sur des terrains exposés à un risque tel que : inondation, érosion, affaissement, éboulement, avalanches, peut, si elle est autorisée, être subordonnée à des conditions spéciales. / Ces terrains sont délimités par arrêté préfectoral pris après consultation des services intéressés et enquête dans les formes prévues par le décret n° 59-701 du 6 juin 1959 relatif à la procédure d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique et avis du conseil municipal ". 
 8. D'une part, il résulte de l'instruction que les consorts D ont obtenu la délivrance d'un permis de construire le 23 août 1978 en vue de l'aménagement d'un bâtiment existant en une habitation. Si les experts indiquent aux termes de leur rapport que cette autorisation d'urbanisme, au demeurant non produite dans l'instance, ne comporte pas de mention relative au risque d'inondation, elle a cependant été délivrée antérieurement à l'approbation, par décret ministériel du 6 août 1982, du plan des surfaces submersibles (PSS) relatif à la vallée du Rhône applicable aux départements de Vaucluse et du Gard, lequel détermine les zones submersibles et les conditions de leur urbanisation. Par suite, et alors qu'il n'est pas établi, ni même allégué que les connaissances scientifiques antérieures au PSS auraient permis l'édiction de prescriptions afférentes au risque d'inondation, aucune faute ne saurait être imputée à l'Etat dans la délivrance de l'autorisation concernée. 
 9. D'autre part, si les experts relèvent que le permis de construire accordé en 1985 aux consorts D, par le maire d'Orange, en vue de l'extension d'un hangar agricole, aurait dû être assorti de prescriptions plus précises quant au risque d'inondation, il ressort toutefois des termes mêmes de cet arrêté que celui-ci mentionne la cote des plus hautes eaux connue sur le secteur en litige - relevée à 29,3 m A, soit la crue centennale de 1856 - et attire l'attention du pétitionnaire sur les risques encourus pour toute installation située en-dessous de cette cote. Ainsi, eu égard à la destination du bien concerné et bien que n'ayant pas assorti cet avertissement circonstancié de prescriptions spéciales supplémentaires, la commune d'Orange n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Il s'ensuit que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la responsabilité pour faute de la commune d'Orange est engagée. 
 10. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme D ne sont pas fondés à demander la condamnation solidaire de l'Etat et de la commune d'Orange, ni de l'un d'eux, à réparer les dommages qu'ils estiment consécutifs aux crues du Rhône survenues en décembre 2003. 
 Sur les frais d'expertise : 
 11. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge des requérants les honoraires des experts, seuls dépens auxquels a donné lieu le présent litige, liquidés et taxés à la somme de 4 280,63 euros en ce qu'ils concernent la seule part des requérants à la présente instance. 
 Sur les frais du litige : 
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que soit mise à la charge de la commune d'Orange et de l'Etat, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme que demandent les requérants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de la commune d'Orange présentées sur ce même fondement. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. et Mme D est rejetée. 
 Article 2 : Les frais d'expertise, en ce qu'ils concernent les seuls requérants à la présente instance, liquidés et taxés à la somme de 4 280,63 euros, sont mis à leur charge. 
 Article 3 : Les conclusions présentées par la commune d'Orange sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. B D, Mme E C épouse D, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la commune d'Orange. 
 Délibéré après l'audience du 28 mars 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Lopa Dufrénot, présidente, 
 Mme Niquet, première conseillère, 
 M. Secchi, premier conseiller, 
 Assistés de M. Giraud, greffier. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 avril 2024. 
 La rapporteure, 
 signé 
 A. NIQUET       La présidente, 
 signé 
 M. LOPA DUFRENOT        
 Le greffier, 
 signé 
 P. GIRAUD 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 Le greffier,