TA78 · 6ème chambre — 14 décembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par requête et un mémoire, enregistrés les 17 juin 2021 et 1er mars 2023, la société ML Conseils agissant en sa qualité de liquidateur judiciaire de l'association Notre-Dame de la Roche, représentée par Me Naitali, demande au tribunal : 
 1°) de condamner le conseil départemental des Yvelines à lui verser la somme de 1 062 031,59 euros en réparation des préjudices subis par l'association ; 
 2°) de mettre à la charge du conseil départemental la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - la responsabilité sans faute du département est engagée dès lors, d'une part, qu'eu égard aux modalités de tarification et de financement totalement dépendantes de l'administration le gestionnaire d'un établissement médico-social n'a aucune marge de manœuvre pour anticiper les frais de fermeture et que l'association ne disposant d'aucune autonomie par rapport à l'administration constitue un service public dont les dettes doivent être prises en charge par la collectivité en application notamment de la théorie de l'imprévision et, d'autre part, que le défaut de prise en charge par l'administration de ces frais porte atteinte à la liberté d'association ainsi qu'au droit de propriété ; 
 - sa responsabilité pour faute est engagée en raison d'un manquement à l'obligation de prendre un arrêté de clôture des comptes et du défaut d'abrogation de l'autorisation d'ouverture à une date concomitante au 31 mars 2016, en méconnaissance des articles R. 314-97 et L. 313-18 du code de l'action sociale et des familles ; 
 - sa responsabilité pour faute est également engagée dès lors qu'il a méconnu la procédure de retrait d'habilitation prévue par l'article L. 313-9 du code de l'action sociale et des familles ; 
 - sa responsabilité pour faute est engagée pour méconnaissance des principes de confiance légitime et de sécurité juridique.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 13 janvier 2023, le département des Yvelines, représenté par son président, conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable, en l'absence de demande préalable indemnitaire présentée par le liquidateur judiciaire ; 
 - les moyens sont infondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'action sociale et des familles ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus, au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de M. Gibelin, rapporteur, 
 - les conclusions de M. Chavet, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Vitour, substituant Me Naitali, représentant la société ML Conseils. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. L'association Notre-Dame de la Roche était gestionnaire d'un centre éducatif de formation (CEF), constituant une maison d'enfants à caractère social (MECS), autorisée en 1970 et habilitée par le département des Yvelines depuis le 22 mai 2001 à accueillir des adolescents et jeunes adultes de 14 à 21 ans confiés par le service de l'aide sociale à l'enfance. A la suite de difficultés financières, elle a notifié au conseil départemental des Yvelines par un courrier du 23 novembre 2015 la cessation de l'activité du CEF au 30 juin 2016, puis a été placée en liquidation judiciaire par un jugement du tribunal de grande instance de Versailles du 1er avril 2016. Estimant que les conditions de sa fermeture étaient de nature à engager la responsabilité du département des Yvelines, l'association a présenté le 18 février 2021 une demande préalable indemnitaire, implicitement rejetée. Par la présente requête, la société ML Conseils agissant en sa qualité de liquidateur judiciaire de l'association Notre-Dame de la Roche, demande au tribunal de condamner le département à l'indemniser pour son préjudice. 
 S'agissant de la responsabilité sans faute du département des Yvelines : 
 2. En premier lieu, indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l'inverse, exclure l'existence d'un service public, une personne privée qui assure une mission d'intérêt général sous le contrôle de l'administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l'exécution d'un service public. Même en l'absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l'intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu'aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l'administration a entendu lui confier une telle mission. 
 3. Aux termes de l'article L. 311-1 du code de l'action sociale et des familles : " L'action sociale et médico-sociale, au sens du présent code, s'inscrit dans les missions d'intérêt général et d'utilité sociale suivantes : () 3° Actions éducatives, médico-éducatives, médicales, thérapeutiques, pédagogiques et de formation adaptées aux besoins de la personne, à son niveau de développement, à ses potentialités, à l'évolution de son état ainsi qu'à son âge ; / 4° Actions d'intégration scolaire, d'adaptation, de réadaptation, d'insertion, de réinsertion sociales et professionnelles, d'aide à la vie active, d'information et de conseil sur les aides techniques ainsi que d'aide au travail ()  ". Le même article énonce les conditions auxquelles les établissements et services privés qui exercent ces missions peuvent être qualifiés d'établissements sociaux et médico-sociaux privés d'intérêt collectif. Enfin, aux termes de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles : " I.- Sont des établissements et services sociaux et médico-sociaux, au sens du présent code, les établissements et les services, dotés ou non d'une personnalité morale propre, énumérés ci-après : / 1° Les établissements ou services prenant en charge habituellement, y compris au titre de la prévention, des mineurs et des majeurs de moins de vingt et un ans relevant des articles L. 221-1, L. 222-3 et L. 222-5 ; () 4° Les établissements ou services mettant en œuvre les mesures éducatives ordonnées par l'autorité judiciaire en application de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante ou des articles 375 à 375-8 du code civil ou concernant des majeurs de moins de vingt et un ans ou les mesures d'investigation préalables aux mesures d'assistance éducative prévues au code de procédure civile et par l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante ; () ".  
 4.  Si les actions médico-éducatives en faveur des enfants et des jeunes adultes constituent une mission d'intérêt général, il résulte toutefois des dispositions de la loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales et de la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale, éclairées par leurs travaux préparatoires, que le législateur a entendu exclure que la mission assurée par les organismes privés gestionnaires des établissements et services aujourd'hui mentionnés aux 1° et 4° du I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, dont font partie notamment les maisons d'enfants à caractère social, revête le caractère d'une mission de service public. Par suite, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que le département des Yvelines serait tenu de prendre en charge à ce titre les dettes de l'association Notre-Dame de la Roche liées à la fermeture du centre éducatif de formation. Elle ne peut pas davantage se prévaloir d'un droit à une prise en charge de ses dettes par l'autorité de tarification, qui n'est prévu ni par l'article R. 314-52 du code de l'action sociale et des familles, qui ne porte que sur les modalités d'affectation d'un résultat d'exploitation, ni par aucune autre disposition législative ou réglementaire ni par aucun principe. 
 5. En deuxième lieu, à supposer que l'association requérante ait entendu se prévaloir de l'abstention par le département de la mise en œuvre des procédures prévues par les articles L. 313-14 et L. 313-14-1 du code de l'action sociale et des familles relatives au contrôle administratif et aux mesures de police administrative applicables aux établissements et services sociaux et médico-sociaux, il ne résulte pas de l'instruction que le conseil départemental aurait eu connaissance d'éléments susceptibles de le conduire à en faire application avant l'annonce de la cessation d'activité. Si l'association requérante indique que ses difficultés ont débuté en 2015 avec la diminution du nombre d'enfants et jeunes accueillis, il ressort des pièces produites que l'association Notre-Dame de la Roche s'est abstenue de communiquer son compte administratif et son rapport d'activité au titre de l'année 2015 et n'a communiqué qu'en septembre 2017 celui au titre de l'année 2016. Par ailleurs, il résulte du jugement prononçant la liquidation judiciaire de l'association le 1er avril 2016 qu'à la date de la demande de sauvegarde l'actif s'élevait à 171 681 euros et excédait ainsi largement le passif d'un montant de 101 182 euros, l'état de cessation de paiement ne résultant que des licenciements des salariés intervenus par la suite. Le moyen doit donc être écarté. 
 6. En troisième lieu, la requérante ne peut utilement invoquer la théorie de l'imprévision qui n'a vocation qu'à permettre au cocontractant de l'administration d'assurer la continuité du service public et est en tout état de cause inapplicable à une cessation d'activité.  
 7. En quatrième lieu, si la requérante soutient que le défaut de prise en charge par l'administration des frais de fermeture du CEF porte atteinte à la liberté d'association ainsi qu'au droit de propriété, un tel moyen n'est pas assorti des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bienfondé. 
 S'agissant de la responsabilité pour faute du département des Yvelines : 
 8. En premier lieu, si la requérante se prévaut des dispositions de l'article R. 314-97 du code de l'action sociale et des familles relatives à la cessation ou fermeture des établissements et services sociaux et médico-sociaux, celles-ci n'ont ni pour objet ni pour effet d'imposer au département de prendre un arrêté de clôture des comptes ou de produire un bilan de clôture. Par ailleurs, il résulte de l'instruction qu'en dépit de demandes réitérées du département, l'association Notre-Dame de la Roche s'est abstenue de lui communiquer son compte administratif et son rapport d'activité au titre de l'année 2015, et lui a communiqué tardivement le compte administratif au titre de l'année 2016 sans rapport d'activité, ce qui méconnait les articles R. 314-49 et R. 314-50 du code de l'action sociale et des familles. Dans ces conditions et en l'absence de précisions de sa part, l'association requérante ne saurait se prévaloir d'un manquement de la part du département dans l'établissement d'un arrêté de clôture des comptes ou d'un bilan de clôture. 
 9. En deuxième lieu, aux termes du premier alinéa de l'article L. 313-18 du code de l'action sociale et des familles : " La cessation définitive, volontaire ou résultant de l'application de l'article L. 313-16, de tout ou partie des activités du service, de l'établissement ou du lieu de vie et d'accueil donne lieu à l'abrogation concomitante, totale ou partielle, de l'autorisation prévue à l'article L. 313-1. ".  
 10. Il résulte de l'instruction que, conformément aux dispositions précitées, le président du conseil départemental des Yvelines a prononcé par un arrêté du 2 juin 2016 la fermeture définitive du centre éducatif et de formation professionnelle Notre-Dame de la Roche, valant retrait de son autorisation et son habilitation prévues aux articles L. 313-1 et L. 313-6 du code de l'action sociale et des familles, à compter du 1er avril 2016, date de la liquidation judiciaire de l'association gestionnaire. Par suite, aucune faute ne peut lui être reprochée à ce titre. 
 11. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 313-9 du code de l'action sociale et des familles, dans sa version alors en vigueur : " L'habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale peut être retirée pour des motifs fondés sur : / 1° L'évolution des objectifs et des besoins sociaux et médico-sociaux fixés par le schéma régional de santé ou le schéma applicable en vertu de l'article L. 312-4 ;  / 2° La méconnaissance d'une disposition substantielle de l'habilitation ou de la convention ; / 3° La disproportion entre le coût de fonctionnement et les services rendus ; / 4° La charge excessive, au sens des dispositions de l'article L. 313-8, qu'elle représente pour la collectivité publique ou les organismes assurant le financement ; / Dans le cas prévu au 1°, l'autorité qui a délivré l'habilitation doit, dans le délai d'un an à compter de la publication du schéma applicable et préalablement à toute décision, demander à l'établissement ou au service de modifier sa capacité ou de transformer son activité en fonction de l'évolution des objectifs et des besoins et lui proposer à cette fin la conclusion d'un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens. Dans les cas prévus aux 2° à 4°, l'autorité doit demander à l'établissement ou au service de prendre les mesures nécessaires pour respecter l'habilitation ou la convention ou réduire les coûts ou charges au niveau moyen. La demande, notifiée à l'intéressé, est motivée. Elle précise le délai dans lequel l'établissement ou le service est tenu de prendre les dispositions requises. Ce délai ne peut être inférieur à un an dans le cas prévu au 1°, ou à six mois dans les autres cas. / A l'expiration du délai, l'habilitation peut être retirée à l'établissement ou au service en tout ou partie. Cette décision prend effet au terme d'un délai de six mois. / Il est tenu compte des conséquences financières de cette décision dans la fixation des moyens alloués à l'établissement ou au service. / L'autorisation de dispenser des soins remboursables aux assurés sociaux ou d'autres prestations prises en charge par l'Etat ou les organismes de sécurité sociale peut être retirée pour les mêmes motifs que ceux énumérés aux 1°, 3° et 4° et selon les mêmes modalités. ". 
 12. En l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction que le département ait procédé à un retrait de l'habilitation dont disposait le centre éducatif et de formation professionnelle Notre-Dame de la Roche avant la date de la liquidation judiciaire de l'association gestionnaire le 1er avril 2016 ni, en tout état de cause, que sa situation aurait relevé de l'un des cas énumérés par les dispositions de l'article L. 313-9 du code de l'action sociale et des familles. 
 13. En quatrième lieu, la requérante ne peut utilement invoquer le principe de confiance légitime, qui fait partie des principes généraux du droit de l'Union européenne et ne trouve à s'appliquer dans l'ordre juridique national que dans le cas où la situation juridique dont a à connaître le juge administratif est régie par ce droit. 
 14. En dernier lieu, faute de faire état d'une modification au cours de la période litigieuse des règles applicables à sa situation, l'association Notre-Dame de la Roche ne peut utilement se prévaloir d'une méconnaissance du principe de sécurité juridique.  
 15. Il résulte ce qui précède qu'aucune faute de nature à engager la responsabilité du département des Yvelines n'a été commise.  
 16. Il résulte de tout ce qui précède et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir soulevée en défense, que les conclusions indemnitaires de la société ML Conseils doivent être rejetées ainsi que celles, par voie de conséquence, présentées au titre des frais liés à l'instance en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société ML Conseils est rejetée.  
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société ML Conseils et au département des Yvelines. 
 Délibéré après l'audience du 30 novembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Mégret, présidente, 
 Mme Rivet, première conseillère,  
 M. Gibelin, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 décembre 2023. 
 Le rapporteur, 
 signé 
 F. GibelinLa présidente, 
 signé 
 S. Mégret 
 La greffière, 
 signé 
 Y. Bouakkaz 
 La République mande et ordonne au préfet des Yvelines en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.