TA13 · 5ème Chambre — 14 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une ordonnance n° 452428 du 7 juin 2021, enregistrée le 10 juin 2021 au greffe du tribunal, le président de la section du contentieux du Conseil d'État a transmis au tribunal de Marseille, en application de l'article R. 312-5 du code de justice administrative, la requête présentée par l'association " comité de défense les Hauts de Badones-Montimas ". 
 Par cette requête, initialement enregistrée au greffe du tribunal administratif de Montpellier le 3 mai 2021, et des mémoires enregistrés le 3 août 2021, les 17 mars et 22 décembre 2023 ainsi que le 11 janvier 2024, l'association comité de défense des Hauts de Badones-Montimas, devenue Comité de défense de Badones-Montimas, représentée par Me Batal-Grosclaude, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite née du silence conservé par le président du conseil de la communauté d'agglomération Béziers Méditerranée sur sa demande du 26 décembre 2020 tendant à l'indemnisation de ses préjudices ;  
 2°) de condamner la communauté d'agglomération Béziers Métropole à lui verser la somme de 10 000 euros en réparation des préjudices subis du fait de l'exploitation de l'installation de stockage de déchets non dangereux de Saint-Jean de Libron, assortie des intérêts ; 
 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Béziers Métropole la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que : 
 -  elle justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir et, au demeurant, elle est membre de la commission de suivi du site ; 
 - les mémoires en défense de la communauté d'agglomération Béziers métropole sont irrecevables, faute d'être signés par une personne habilitée à le faire ; la prescription quadriennale n'est pas opposée par une personne compétente ; 
 - la communauté d'agglomération Béziers métropole a commis une faute de nature à engager sa responsabilité, du fait de l'exploitation du casier n°3 de l'installation de stockage de déchets non dangereux, en procédant à l'enfouissement de déchets " ménagers et assimilés " qui n'étaient pas des déchets ultimes, en méconnaissance du plan départemental d'élimination des déchets ménagers et assimilés alors en vigueur, et des articles L. 541-1 et suivants du code de l'environnement ;  
 - de plus, l'exploitation de l'installation en cause a été réalisée en méconnaissance des dispositions des articles L. 120-1 et L. 125-1 du code de l'environnement ainsi que des stipulations des articles 3 et  7 de la charte de l'environnement et de celles de l'article 6 de la convention d'Aarhus du 25 juin 1998, faute pour le préfet de l'Hérault d'avoir procédé à une information préalable et d'avoir invité le public à participer au processus, et faute pour la communauté d'agglomération Béziers métropole et le préfet de l'Hérault d'avoir envisagé des solutions alternatives, d'avoir réalisé une étude de dangers et d'avoir imposé des prescriptions évitant les risques et inconvénients pour l'environnement et les riverains ; 
 - le changement de nature des déchets enfouis et du mode d'exploitation du site aurait dû conduire la communauté d'agglomération Béziers métropole à déposer une nouvelle demande d'autorisation d'exploiter, conformément aux dispositions du code de l'environnement, ce qui aurait dû entrainer une nouvelle étude d'impact, une étude de dangers et une enquête publique ; 
 - la communauté d'agglomération Béziers métropole a excédé les conditions d'exploitation de l'installation en cause, par l'enfouissement de déchets, qui n'était en tout état de cause plus autorisé à compter du mois de janvier 2014 ; 
 - la responsabilité de la communauté d'agglomération Béziers métropole est également engagée du fait des conditions d'exploitation de l'installation de stockage de déchets non dangereux de Saint Jean de Libron, dès lors qu'elle a appliqué l'arrêté préfectoral du 27 décembre 2013 portant autorisation d'enfouissement des ordures ménagères brutes des communes de l'établissement public de coopération intercommunale lui-même illégal ; 
 - les nuisances olfactives, les dégagements de gaz toxiques et les risques de pollution des eaux superficielles et souterraines afférents à l'exploitation de l'installation, auxquels la communauté d'agglomération Béziers métropole n'a pas mis un terme, ont commencé au début de l'année 2014 ; 
 - elle a subi un préjudice lié à la nécessité d'engager des démarches pour informer la population, protester contre la décision et faire cesser les nuisances ; 
 - les dégagements d'odeurs à compter du début d'année 2014 et les fuites de biogaz en 2014 et 2015 ont porté atteinte à l'environnement et aux conditions de vie dans le quartier défendu par l'association requérante, à partir du second semestre 2015 puis courant 2016 ; 
 - ses préjudices propres, liés à l'atteinte à son objet statutaire, à l'image du quartier et aux intérêts qu'elle défend, ainsi que son préjudice moral, nés des conditions d'exploitation du site de l'installation de stockage de déchets non dangereux de Saint-Jean de Libron, peuvent être réparés par l'allocation d'une somme de 10 000 euros ; 
 - sa créance n'est pas prescrite. 
 Par des mémoires en défense enregistrés le 27 janvier 2022, le 31 mars 2023 et le 2 janvier 2024, la communauté d'agglomération Béziers métropole, représentée par le président du conseil en exercice, conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable, faute pour l'association requérante de justifier d'un intérêt à agir et de la qualité d'association agréée prévue par l'article L. 142-3-1 du code de l'environnement ; cette association n'est pas valablement représentée par un avocat ; 
 - le préjudice allégué n'est ni établi ni démontré dès lors qu'il ne présente pas de caractère anormal et spécial, et n'est pas en lien avec l'activité de la communauté d'agglomération Béziers métropole ; 
 - seule la responsabilité de l'Etat saurait être engagée du fait des autorisations délivrées pour l'exploitation de l'installation de stockage de déchets non dangereux de Saint Jean de Libron ; 
 - la créance est prescrite ; 
 - le signataire de ses mémoires en défense est habilité à la défendre conformément à la délégation de pouvoir qui lui a été accordée ; 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Niquet,  
 - les conclusions de M. Boidé, rapporteur public, 
 - et les observations de M. B pour la communauté d'agglomération Béziers métropole.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. L'association " comité de défense les hauts de Badones - Montimas " devenue " comité de défense Badones - Montimas " engage la responsabilité de la communauté d'agglomération Béziers métropole en réparation de ses préjudices propres, qu'elle estime nés d'une part des fautes commises par la communauté d'agglomération Béziers métropole du fait de l'exploitation de l'installation de stockage de déchets non dangereux de Saint-Jean de Libron à Béziers de celle du casier n° 3 de cette installation pendant la période courant de l'édiction de l'arrêté préfectoral du 27 décembre 2013 autorisant l'enfouissement de déchets dans ce casier, jusque dans le courant de l'année 2016, et d'autre part à raison des conditions d'exploitation de cet ouvrage public pendant cette même période. 
 Sur la prescription quadriennale : 
 2. Aux termes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. / Sont prescrites, dans le même délai et sous la même réserve, les créances sur les établissements publics dotés d'un comptable public ". Aux termes de l'article 2 de cette même loi : " La prescription est interrompue par : / Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, alors même que l'administration saisie n'est pas celle qui aura finalement la charge du règlement. / Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l'auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et si l'administration qui aura finalement la charge du règlement n'est pas partie à l'instance ; / () Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l'interruption. Toutefois, si l'interruption résulte d'un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée ". 
 3. En premier lieu, ni les dispositions de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics ni aucun élément tenant à la nature de la prescription ne font obstacle à ce que celle-ci soit opposée par une personne ayant reçu de l'autorité compétente une délégation ou un mandat à cette fin. Un agent auquel l'autorité compétente a donné délégation pour signer les mémoires en défense présentés au nom d'une collectivité publique devant la juridiction administrative doit être regardé comme ayant été également habilité à opposer l'exception de prescription aux conclusions du requérant tendant à ce qu'une condamnation pécuniaire soit prononcée contre cette collectivité. 
 4. Il résulte de l'instruction que le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Béziers métropole a délégué à son président, en application des dispositions de l'article L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales, ses attributions en matière de défense de l'établissement public de coopération intercommunale dans les actions intentées contre lui. M. C A, premier vice-président du conseil communautaire de la communauté d'agglomération Béziers métropole, a reçu délégation du président de ce conseil communautaire par arrêté du 23 novembre 2021, et en application des dispositions combinées des articles L. 2122-23 et L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales, aux fins notamment de défendre cette communauté d'agglomération " dans les actions intentées contre elle. Cette délégation porte sur l'ensemble du contentieux, devant toutes les juridictions () ". Dans ces conditions, M. A, dont l'association requérante admet par ailleurs qu'il était effectivement compétent pour signer les mémoires en défense présentés par l'établissement public de coopération intercommunale, pouvait valablement opposer l'exception de prescription quadriennale. 
 5. En second lieu, lorsque la responsabilité d'une personne publique est recherchée, les droits de créance invoqués en vue d'obtenir l'indemnisation des préjudices doivent être regardés comme acquis, au sens des dispositions de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968, à la date à laquelle la réalité et l'étendue de ces préjudices ont été entièrement révélées, ces préjudices étant connus et pouvant être exactement mesurés. La créance indemnitaire relative à la réparation d'un préjudice présentant un caractère évolutif doit être rattachée à chacune des années au cours desquelles ce préjudice a été subi. 
 6. La requérante demande l'indemnisation de ses préjudices à compter du 27 décembre 2013, date de l'arrêté du préfet de l'Hérault autorisant notamment l'enfouissement de déchets non ultimes dans le casier n° 3 de l'installation de stockage de déchets non dangereux de Saint Jean de Libron à Béziers. Alors en particulier qu'un non-lieu à statuer a été constaté sur les conclusions de la requête enregistrée le 31 décembre 2014 tendant à l'annulation de cet arrêté, par un jugement du tribunal administratif de Montpellier n° 1406062 du 15 décembre 2016, cette décision, relative au fait générateur de la créance, est passée en force de chose jugée au plus tôt le 15 février 2017. Dès lors, en application des dispositions précitées de la loi du 31 décembre 1968, le nouveau délai de prescription a commencé à courir au 1er janvier 2018. Il résulte de ce qui précède qu'au 29 décembre 2020, date de réception par la communauté d'agglomération Béziers métropole de la demande indemnitaire préalable de l'association requérante, la créance de cette dernière n'était pas prescrite. Dans ces conditions, les créances nées aux 1ers janvier des années 2015 et 2016 ne sont pas davantage prescrites à la date de l'introduction de la requête. Il résulte de ce qui précède que l'exception de prescription quadriennale de la créance opposée par la communauté d'agglomération Béziers métropole doit être écartée. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 7. D'une part, en vertu des principes généraux qui régissent la responsabilité de la puissance publique, si la faute commise par l'administration est établie, la condamnation de la personne publique est cependant subordonnée à la démonstration d'un préjudice certain, présentant un lien direct de causalité avec l'illégalité fautive retenue. 
 8. L'association comité de défense de Badones-Montimas soutient en premier lieu que la communauté d'agglomération Béziers métropole a commis une faute en sollicitant puis exécutant l'arrêté du préfet de l'Hérault du 27 décembre 2013 par lequel elle a été autorisée notamment à exploiter le casier n° 3 de l'installation de stockage de déchets non dangereux de Saint Jean de Libon à Béziers et d'y enfouir, à titre exceptionnel des déchets non ultimes, pendant les phases de travaux de modernisation et de remise en service de l'usine de valorisation des ordures ménagères. Elle soutient, en outre, que l'illégalité de cet arrêté, qui résulte de son incompatibilité avec le plan de prévention et de gestion des déchets ménagers et assimilés alors en vigueur, ainsi que de sa méconnaissance des dispositions des articles L. 120-1, L. 125-1 et L. 541-1 et suivants du code de l'environnement, des stipulations de l'article 7 de la charte de l'environnement et de celles de l'article 6 de la convention d'Aarhus du 25 juin 1998, rend fautive son application par la communauté d'agglomération Béziers métropole. Toutefois, l'association requérante n'établit pas la faute qu'aurait commise la communauté d'agglomération Béziers métropole en sollicitant l'Etat pour obtenir une autorisation temporaire d'enfouir les déchets non ultimes pendant les phases de travaux de modernisation et de remise en service industrielle de l'usine de valorisation des ordures ménagères de Béziers. Par ailleurs, alors que cet arrêté préfectoral autorisait l'établissement public de coopération intercommunale à exploiter l'installation de stockage de déchets non dangereux dans ces conditions exceptionnelles, l'association n'a pas engagé la responsabilité de l'Etat du fait de l'illégalité de l'arrêté du 27 décembre 2013 en cause. Cette association n'établit pas davantage la faute qu'aurait commise la communauté d'agglomération Béziers métropole en exécutant l'arrêté préfectoral sollicité et en se conformant à ses prescriptions. Enfin, le moyen tiré de l'exception d'illégalité de l'arrêté du 27 décembre 2013, alors que la responsabilité de l'Etat n'est pas engagée, doit être en tout état de cause écarté. 
 9. Si l'association requérante soutient en deuxième lieu que la communauté d'agglomération Béziers métropole aurait dû, du fait du changement de nature des déchets enfouis et du mode d'exploitation du site, déposer une nouvelle demande d'autorisation d'exploiter, il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que l'établissement public de coopération intercommunale a exécuté l'autorisation exceptionnelle délivrée par le préfet de l'Hérault le 27 décembre 2013. A supposer même que l'arrêté ait alors été illégalement édicté par le préfet de l'Hérault, la circonstance que la communauté d'agglomération Béziers métropole n'ait pas déposé de nouvelle autorisation, alors que cet arrêté portant autorisation exceptionnelle d'enfouissement des déchets lui avait été délivré, ne saurait conduire à engager la responsabilité de l'établissement public de coopération intercommunale à l'égard de l'association requérante. 
 10. En troisième lieu, il résulte de l'instruction, éclairée en particulier par le rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes d'Occitanie établi en 2019 à propos de l'exercice de la compétence " collecte et traitement des déchets ménagers et assimilés " par la communauté d'agglomération Béziers métropole, que des déchets ont été enfouis " directement en installation de stockage de déchets non dangereux " après le 1er juillet 2015. Si l'arrêté préfectoral du 27 décembre 2015 autorisait, à titre exceptionnel et provisoire, l'admission de déchets dans l'installation de stockage de déchets non dangereux de Saint Jean de Libron en vue de leur enfouissement pendant les phases de travaux de modernisation et de remise en service industrielle de l'usine de valorisation des ordures ménagères de Béziers, il résulte des termes de son article 2 qu'en cas de prolongation de l'arrêt de cette usine au-delà du 1er avril 2015, ou en cas de remise en service de cette usine au-delà du 1er juillet 2015, " notamment en cas de retard dans les travaux de modernisation de l'usine ", la communauté d'agglomération Béziers métropole n'était tenue qu'à une information du préfet, " avec tous les éléments d'appréciation nécessaire ", sans qu'un arrêt de l'enfouissement ne soit expressément prévu. Dans ces conditions, et alors qu'il n'est ni démontré ni même allégué que les travaux de modernisation et de remise en service de l'usine de valorisation auraient été terminés au 1er juillet 2015, il n'est pas établi que la communauté d'agglomération Béziers métropole aurait commis une faute en ne cessant pas l'enfouissement des déchets postérieurement à cette date. 
 11. En dernier lieu, d'une part, alors qu'il résulte de ses termes mêmes que l'arrêté du 27 décembre 2013 a pour objet de déroger à l'exploitation de l'installation de stockage de déchets non dangereux dans les conditions prévues par l'arrêté d'autorisation du 8 avril 2003 pendant la fermeture temporaire de l'usine de valorisation des ordures ménagères de Béziers, l'association requérante ne peut soutenir que l'enfouissement de déchets non ultimes méconnaitrait les prescriptions de cet arrêté du 8 avril 2003. D'autre part, l'association requérante soutient que la communauté d'agglomération Béziers métropole aurait commis une faute en s'abstenant de prendre des mesures de nature à empêcher les nuisances olfactives. Il résulte de l'instruction que si des odeurs plus prononcées ont été constatées début 2014 et signalées à la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement du Languedoc-Roussillon, grâce à l'intervention des services de l'Etat, ce qui n'est pas contesté, elles ont progressivement réduit, pour ce qui concerne la période en litige depuis décembre 2013 jusque dans le courant de l'année 2016. Dans ces conditions, la faute alléguée de la communauté d'agglomération Béziers métropole ne peut être regardée comme établie. 
 12. Il résulte de ce qui précède que l'association comité de défense de Badones-Montimas n'est pas fondée à demander l'indemnisation de son préjudice du fait de fautes qu'aurait commises la communauté d'agglomération Béziers métropole à son égard. 
 13. D'autre part, le maître de l'ouvrage est responsable, même en l'absence de faute, des dommages que les ouvrages publics dont il a la garde peuvent causer aux tiers tant en raison de leur existence que de leur fonctionnement. Il ne peut dégager sa responsabilité que s'il établit que ces dommages résultent de la faute de la victime ou d'un cas de force majeure. Ces tiers ne sont pas tenus de démontrer le caractère grave et spécial du préjudice qu'ils subissent lorsque le dommage n'est pas inhérent à l'existence même de l'ouvrage public ou à son fonctionnement et présente, par suite, un caractère accidentel. 
 14. L'association requérante demande l'indemnisation du préjudice propre qu'elle estime avoir subi du fait du fonctionnement de l'installation en cause, pendant la période qu'elle circonscrit du 27 décembre 2013 jusque dans le courant de l'année 2016, du fait d'une part des démarches qu'elle a dû engager pour faire cesser les nuisances qu'elle allègue, et du fait d'autre part de l'atteinte à son objet statutaire visant à la protection de l'environnement du quartier de Saint Jean de Libron.  
 15. Il résulte de l'instruction, en particulier de l'arrêté du 27 décembre 2013 à compter de l'intervention duquel l'enfouissement de déchets est autorisé dans l'installation de stockage de déchets non dangereux de Saint Jean de Libron, que cet arrêté prescrit des mesures à l'exploitant de façon à " limiter au maximum les nuisances " susceptibles d'être causées aux riverains, en particulier les nuisances olfactives. Il résulte ainsi de cette instruction que les nuisances sont inhérentes au fonctionnement, même temporaire, du site en cause, et que l'association requérante doit démontrer le caractère grave et spécial de son préjudice.  
 16. S'il résulte de l'instruction, éclairée notamment par les échanges de courriels entre l'association et les services préfectoraux en février 2014, que les déchets enfouis n'ont pas immédiatement été recouverts au mois de janvier 2014, il ne résulte pas de l'instruction que ces manquements se seraient poursuivis ou auraient été de nouveau constatés. Par ailleurs, alors que l'objet même de l'association implique nécessairement l'organisation d'actions ou de réunions publiques, et la défense devant les tribunaux le cas échéant, il ne résulte pas de l'instruction que le dommage invoqué à cet égard serait grave ou spécial. Enfin, le préjudice consistant dans l'atteinte à l'objet même de l'association et le préjudice moral de celle-ci ne sont pas établis, alors que des nuisances olfactives alléguées sont seulement de nature à ouvrir droit à réparation au profit des riverains ayant effectivement subi un préjudice, pour la période en cause. Dans ces conditions, l'association comité de défense de Badones-Montimas ne démontre pas avoir subi un préjudice propre, grave et spécial du fait de l'exploitation de l'installation de stockage de déchets non dangereux dans des conditions exceptionnelles à compter de l'arrêté préfectoral du 27 décembre 2013 de nature à engager la responsabilité sans faute de la communauté d'agglomération Béziers métropole. 
 17. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité des conclusions indemnitaires, l'association requérante n'est pas fondée à rechercher la responsabilité de la communauté d'agglomération Béziers métropole. 
 Sur les frais liés au litige : 
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la requérante tendant à leur application et dirigées contre la communauté d'agglomération Béziers métropole, qui n'est pas partie perdante.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de l'association comité de défense de Badones-Montimas est rejetée.  
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'association comité de défense de Badones-Montimas et à la communauté d'agglomération Béziers métropole. 
 Copie en sera adressée au préfet de l'Hérault. 
 Délibéré après l'audience du 22 février 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Lopa Dufrénot, présidente, 
 Mme Niquet, première conseillère, 
 Mme Ollivaux, première conseillère, 
 Assistées de M. Giraud, greffier. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 14 mars 2024. 
 La rapporteure, 
 signé 
 A. Niquet 
 La présidente, 
 signé 
 M. Lopa Dufrénot 
 Le greffier, 
 signé 
 P. Giraud 
 La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône, des Hautes-Alpes, des Alpes-de-Haute-Provence en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 Le greffier,